정책

서울시 공원녹지 정책 변화

등록일 2015-04-06 분류 환경 글쓴이 scaadmin
작성자
김원주 연구위원
소속
서울 연구원
작성일
2015-04-06
최종수정일
2017-04-21

근대화 및 일제강점기 : 도시공원의 여명기(黎明期)

∙ 주요 특징 : 조선시대는 산과 계곡이 공원 역할, 개항기의 독립공원 등의 공원 조성, 일제의 문화재 훼손
시설로의 공원녹지는 19세기 말, 20세기 초에 근대화의 산물로 도입된 것이다. 물론 실질적인 공원녹지의 기능을 했던 장소들은 1494년 조선이 도읍으로 된 이래로 있어왔다. 서울은 외사산과 내사산으로 둘러싸이고, 동서로 한강이 흐르는 지형 안에 주거지가 자리잡는 형태이다. 조선시대까지는 한강 이북 지역을 중심으로 도성이 형성되어 있었기 때문에, 북악산, 인왕산, 낙산, 남산의 내사산의 중요성이 매우 컸다. 이 내사산을 따라서 성곽이 형성되었다. 여가와 휴양을 위한 공간으로는 주로 근교산의 계곡을 중심으로 선비들이 시와 서화를 나누는 문화가 있었다. 특정한 공원이라는 장소를 만드는 것에는 관심이 없었고, 경치 좋은 산림을 찾아서 자연의 아름다움을 감상하고 즐겼다. 또한 상류층의 주택 후원과 서원을 중심으로 한 문화도 있었다. 철저한 신분 계급적 사회였으므로 평민과 하층민들에게는 여가공간이 허락되지 못하였다. 당시의 서울은 한강 북쪽의 성저십리(성으로부터 주변 십리까지의 지역)이었으며, 인구 약 20만명이 사는 약 134㎢의 지역이었다.
중국과 일본이 문호를 개방하면서 근대 서양의 문명을 대량으로 유입하게 됨에 따라 우리나라도 근대화의 영향을 받게 되었다. 1876년 개국에 따라서 개항 및 거류지가 근대화의 기점이 되었고, 외국에 파견된 사절 및 유학생들은 공원에도 관심을 보여 외국의 공원에 대해서 소개하였다. 서울과 부산, 인천에서는 공원 조성이 시작되었는데, 외국인 거류민들에 의해서 거류지를 중심으로 대도시 도심의 공원들이 조성되었다. 공원은 협회가 조성한 독립공원, 대한제국이 주도하여 만든 개화의 상징인 파고다공원, 일본 거류민이 조성한 화성대공원, 즉 남산공원 뿐이었다.
1896년 발족한 독립협회는 국민계몽이라는 측면에서 독립공원 조성에 착수한다. 그들은 신문과 협회의 회보를 이용하여 공원녹지조성의 필요성을 보도하고 정부측에 제안하였다. 10월 독립신문의 논설에서는 서울 성곽 주위에 나무를 심어 공원을 조성하자는 제안이 보인다. 이들은 공원을 기념하는 공간과 국민계몽의 수단으로 이해하였다. 그러나 이를 독립문과 독립관 일대의 공지에 조성했었으나, 현재는 그 정확한 위치를 찾기 어렵다. 이는 1979년 도로 확장에 밀려서 독립문이 원래 자리에서 옮겨져야 했기 때문이다. 하지만 1992년 8월 15일 서대문 독립공원이 개원되었는데, 이는 서대문 형무소 터를 주제로 독립의 역사적 의미를 살리는 공원이다.
서울에서 최초로 조성된 공원이라 하는 파고다공원은 원각사지 10층 석탑 주위에 빼곡하게 들어서 있던 민가들을 철거하고 원각사 자리를 고쳐서 서구식 공원으로 꾸민 것이다. 1899년 무단 점유된 주택들을 철거하고 팔각정을 새로 짓고, 탑과 비를 배치하였다. 당시에는 왕실이 소유하고 일반 시민의 출입을 통제하였다가, 일본 총독부가 권한을 가진 이후, 나무를 보식하고, 1913년부터 시민에게 개방하였다. 조선은 도시위생을 개선하기 위함이기보다는 근대도시를 만들기 위한 상징적 장치로 공원을 인식하였다. 이곳은 1919년 3월 1일 독립선언서가 낭독된 역사적인 공간이 되고, 일본에 의해서 폐쇄 조치된다.
남산공원도 개화기에 생긴 공원으로서, 처음부터 일본인을 위해 만들어져서 황국 신민화의 본거지가 되었다. 1897년 일본인 거류민회는 거류지 남쪽(현재 숭의여자고 주변)에 토지 1ha를 확보하여 화성대공원이라 이름짓고 신사를 지었고, 그 이름을 남산대신궁이라고 불렀다. 그리고 1907년 경성박람회를 계기로 공원시설을 확장한다. 남산에는 이 화성대공원, 경성공원과 한양공원(현재 남산3호 터널 주변)이 생겨난다. 나중에 이 모든 것을 합하여 남산공원이라 부르게 된다. 1925년에는 남산 꼭대기에 있던 조선의 호국신을 모신 국사당을 헐어버리기까지 한다. 이뿐 아니라 일제는 1924년 사직단을 공원으로 지정하여 조선 왕조의 정통성을 훼손하였고, 민족의 애국심을 고취시키는 위해 1900년 설치한 제단인 장충단의 제사를 금지하고, 이 일대를 공원으로 만들어 버렸다. 창경궁도 동식물원으로 바꾸어 권위를 크게 깎았으며, 정조의 후궁인 의빈 성씨의 분묘였던 효창원을 공원으로 지정하였다. 이처럼 일제시대에 조성된 공원들은 시민의 편의를 위한 공간이라기 보다는 식민지화의 방편, 대한제국에 대한 문화 말살정책의 수단으로 이용되었다.
 

제1·2공화국 시대 (1945~1961) : 도시공원의 수난기

한편 당시 만들어진 공원들은 2차 세계대전의 혼란과 한국전쟁으로 인한 국토파괴로 인하여 황폐화되었고, 수복 후에 피난민들의 주거지로 전환된다. 6·25 동란이후 발생한 피난민, 빈민들이 서울에서 살아갈 방도를 찾으면서 방치상태의 공원과 녹지를 무단 훼손하고 판잣집을 짓고 살게 되었다. 이것이 달동네의 시초를 이루었으며 녹지는 잠식되어 나갔다.
이승만 정권시대에는 공원 등에 투자할 여력이 없었고 법령도 정비되지 못했다. 또한 남산공원을 시민공원으로 조성한다는 명분 하에 이승만 동상, 우남정을 건립하여 이승만 개인 기념공원으로 전락시키기도 했으며, 파고다공원에도 대한소년화랑단의 이름으로 이승만 동상이 세워지기도 했다.
 

제1·2공화국 시대 (1945~1961) : 도시공원의 수난기

한편 당시 만들어진 공원들은 2차 세계대전의 혼란과 한국전쟁으로 인한 국토파괴로 인하여 황폐화되었고, 수복 후에 피난민들의 주거지로 전환된다. 6·25 동란이후 발생한 피난민, 빈민들이 서울에서 살아갈 방도를 찾으면서 방치상태의 공원과 녹지를 무단 훼손하고 판잣집을 짓고 살게 되었다. 이것이 달동네의 시초를 이루었으며 녹지는 잠식되어 나갔다.
이승만 정권시대에는 공원 등에 투자할 여력이 없었고 법령도 정비되지 못했다. 또한 남산공원을 시민공원으로 조성한다는 명분 하에 이승만 동상, 우남정을 건립하여 이승만 개인 기념공원으로 전락시키기도 했으며, 파고다공원에도 대한소년화랑단의 이름으로 이승만 동상이 세워지기도 했다.
 

제3·4공화국 시대 (1961~1979) : 도시공원의 확충기

∙ 주요 특징 : 공원 관련법 제정, 문화재 사적지의 근린공원화, 공원을 권력 선전용으로 이용
공원 관련법은 1934년 일제가 수립한 「경성 시가지 계획령」이며, 이에 의거한 ‘경성부 시가지 계획공원 결정고시’가 있었다. 이 법제가 그대로 남아 있다가 1962년 새로운 도시계획법이 공표되었고, 1967년에는 「공원법」이 도시계획법에서 분리 제정되었다. 이 「공원법」은 이후 1980년 「도시공원법」과 「자연공원법」으로 이원화된다. 묘지공원의 공원 유형이 신설되어 동작동 국립묘지를 현충묘지공원으로 변경 고시하였다. 1968년 도시공원기본계획에서 서울의 공원녹지의 기본계통은 환상방사형을 기본형태로 하여 산포식으로 근린 및 아동공원을 배치하도록 계획하고 있다. 1980년 「도시공원법」이 제정됨에 따라 어린이공원, 근린공원, 도시자연공원, 묘지공원으로 공원을 분류하였고, 자연공원은 국립공원, 도립공원, 군립공원으로 각각 지정하여 관리하게 되었다. 녹지도 완충녹지와 경관녹지로 나누어서 목적에 따라 설치할 수 있게 되었다.

<표 4> 90년대 이전의 공원녹지의 변천

90년대 이전의 공원녹지의 변천
시기 내용
개항기 외국인 거류민 지역 주변에 공원 조성됨
일제 강점기 도시계획공원 탄생, 남산공원의 일본인 신역화
1930년 : 도시계획안 성안에 의한 일본의 공원녹지정책
해방~1960년대 이전 남산공원의 이승만 숭배공원화
1960년대~1970년대 1967년 : 공원법 제정
1971년 : 도시계획법 개정에 의한 개발제한구역 설정
1973년 : 공원법 개정으로 도시공원과 녹지 구분
1977년 : 도시공원 재정비 계획에 의한 녹지공간의 확대와 계통의 정비
1978년 : 서울도시기본계획에 의한 수도권광역 공원녹지체계화 수립
1980년대~1990년대 1980년 : 공원법을 도시공원법과 자연공원법으로 분리 제정
1982년 : 수도권 정비계획법에 의한 자연환경 보전과 인구, 산업의 적정 배치
1985년 : 전국토 공원화 운동에 의한 공원의 대중화 진행
서울시 공원녹지 정책방향 연구에 의한 공원녹지 제도의 기준 및 방향 제시
1986년 : 한강 고수부지 공원화 기본계획 수립
1989년 : 서울근교산공원계획에 의한 자연공원의 근린공원적 이용 추진
1990년 : 서울시 도시기본계획에 의한 문화, 휴식, 복지 시설로서의 공원 녹지의 정비

다만 공원이 도시계획시설로서 입법된 이후 특기할 만한 사항은 경복궁·창덕궁·창경궁·덕수궁·종묘의 5개 문화재 사적지를 근린공원으로 바꾸었다. 이는 일제 시대 때의 사적지를 경시하는 경향을 그대로 이어받은 것이었다. 고궁의 연못은 스케이트장으로 이용되었고, 창경궁은 동물원 관람과 함께 위락 놀이시설이 있는 창경원으로 존속했다.

<그림 4> 위락공간의 장소로 이용된 창경원
위락공간으로 사용되었던 창경원의 사진

이 시기에 토지구획정리사업과 시가지정비사업이 진행되었다. 한강 남쪽의 개발도 진행되면서 도시가 확장되었다. 정부는 경제개발 논리 하에서 강남, 여의도 등을 개발하였고, 공공시설의 설치를 위해 공원 해제가 지속적으로 이루어지기도 했다. 낙산공원, 와우공원 등을 해제하고 현재 철거된 시민 아파트들을 당시에 한꺼번에 지었었다. 당시 공원을 유휴지처럼 생각했던 것이다.
이런 상황에도 공원 조성이 있었는데, 1973년에는 서울컨트리클럽의 골프장을 기증받아서, 어린이대공원을 개장하였다. 이곳에 어린이회관, 동물원, 식물원, 놀이동산 등을 꾸며 어린이들에게 최고의 인기를 얻었다.
통치자들은 공원 내에 동상이나 기념비 건립을 통해 통치 이념인 민족주의, 반공, 근대화를 보여주려고 하였다. 그 예로 강감찬 장군의 유적지를 다듬어서 낙성대공원을 조성하였고 동상을 세웠다. 1971년에 준공한 여의도 광장도 국방력을 과시하기 위해 만들어진 것이며, 처음 이름은 ‘5·16 광장’이었다. 이 광장은 군사 퍼레이드, 대규모 종교 집회 등에 쓰였다가 1980년대에 이르러 여의도 한강시민공원이 생기면서 ‘여의도 광장’으로 바뀌었고, 자전거를 타는 곳으로 쓰였다. 1999년이 되었을 때, 잔디와 숲을 갖춘 ‘여의도공원’으로 재탄생하였다.

1973년 어린이대공원이 개장하고 난 이후 어린이대공원을 이용하는 시민들의 모습과 1971년 준공한 여의도 광장과 1999년 잔디와 숲을 갖춘 여의도 공원의 모습

강남 개발이 1971년부터 대대적으로 이루어졌고, 신시가지에 도시계획에 의한 공원 계획이 이루어졌다. 이때 조성된 공원이 도산공원, 신사공원, 학동공원 등이다. 공원규모는 약 6만㎡ 수준이었으며, 대규모의 개발이 있었음에도 공원녹지에 대한 배려는 매우 미미하였다.
1971년에 서울 외곽으로 개발제한구역을 설치했으며, 1973년에는 전국으로 적용하였다. 이는 1968년 북한군의 청와대 습격사건을 계기로 안보를 위한 공간을 확보하고, 주변 자연환경을 보전하며, 무질서한 도시의 확산을 방지하기 위함이었다. 이 개발제한구역은 아직까지 그 형태를 잘 유지하면서 서울의 녹지를 보전하는 기능을 해왔으나, 많은 민원이 계속되었기 때문에, 1998년 김대중 정부시기에 일부 해제하고 규제를 완화하는 조치를 하기도 했다.

 

제5·6공화국 시대 (1979~1993) : 도시공원의 정비기

∙ 주요 특징 : 대규모 테마공원 조성, 이전적지의 공원화, 한강시민공원 조성
도시민의 문화적 욕구가 있는데 서울에는 토지가 부족하여 가까운 경기도 과천시 청계산 기슭에 위락시설 제공의 목적으로 서울대공원(1988년)이 조성되었다. 동물원과 식물원, 운동시설, 현대미술관(1986년), 서울랜드(1988년)가 그 안에 함께 들어섰다. 당시 조성된 서울랜드와 같은 주제공원으로는 강북구 번동의 드림랜드(1987), 현재 북서울꿈의숲이 있던 곳), 롯데월드 어드벤처(1989), 과천 경마공원(1989) 등이 있다.
종로구 동숭동에는 서울대학교가 1975년 관악구로 이전하면서 남은 땅에, 1985년 마로니에 공원을 중심으로 문화예술 공연시설들이 들어섰다. 차없는 거리 시행과 함께, 고급 음식점들이 들어서서 젊은이들의 문화의 중심지가 되었다.
1981년부터는 86아시안게임과 88올림픽 개최를 준비하면서 기념공원으로 아시아공원, 올림픽공원을 개원하였다. 행사를 한 이후에는 시설의 활용을 위해 시민들에게 개방하여 편의를 제공하였다. 또한 한강개발계획을 수립하고, 한강을 정비하여 1986년 한강시민공원에는 넓고 평활한 둔치에 각종 체육시설과 자연학습장, 자전거도로를 마련하였다. 한편 홍수의 위험을 대비하여 1m 이상의 나무는 심지 못하게 하였다. 또한 잠실수중보와 신곡수중보를 설치하여 한강을 호수처럼 늘 만수 상태로 있게 하여 해수의 유입을 막고, 유람선, 요트 등의 수상 레크레이션 시설로 수면을 이용 가능하게 하였다.

1984년 개원한 서울대공원의 모습과 1986년 개원한 올림픽공원의 사진, 1986년 한강시민공원이 개원한 이후 한강개발종합사업을 했던 모습

서울의 시가지가 강남 등으로 확장함에 따라 강북에 있던 일부 학교를 강남으로 이전하였고, 그곳에 공원을 조성하였다. 그 예로 신문로 서울고등학교 자리에 경희궁공원(1986년), 공군사관학교 이전지에는 보라매공원(1986년), 양정고등학교 자리에 손기정공원(1990년), 휘문고교 자리 원서공원으로, 숙명여고 자리는 수송공원으로 조성하였다. 그리고 서대문 구치소가 의왕시로 이전함에 따라, 이곳을 서대문 독립공원(1992)으로 조성하여 광복절에 개원하였다. 또한 동대문구 답십리동의 과거 전매청 창고 터 약 15만㎡를 간데메공원(1998)으로 조성하였고, 강동구 천호동의 파이로트 공장 터 약 2만7천㎡를 자연학습공간을 갖춘 천호동공원으로 조성하였다.
도시민의 새로운 여가를 위해 조성한 용산가족공원(1993년)은 미8군 부지의 약 100만평 중 약 9만평에 달하는 미군골프장과 헬기장 자리에 만들어진 공원이다. 이곳은 오랜 세월 군사지역으로 묶여 있었던 탓에 녹지와 수변공간이 잘 보존되어 있어서 공원을 조성하는데 큰돈과 시간이 들지 않고도 훌륭한 공원을 만들 수 있었다.
당시 이루어졌던 계획을 살펴보면 다음과 같다. 한강의 골재와 고수부지를 활용하는 방안을 마련하기 위해 1981년 「한강개발종합계획」이 수립되었다. 또한 1982년과 1987년 「수도녹화 5개년계획」, 1985년 「서울시 공원녹지 정책연구」, 1989년 「근교 큰 산 살리기 계획」 등이 있었다.

용산가족공원이 개원한 이후의 모습

지방자치 민선시대 (1993년 이후) : 도시공원의 생태적 접근기

∙ 주요 특징 : 지속가능발전 개념 도입, 남산제모습가꾸기 사업 추진
1990년대에 이르러 본격적인 지방자치제가 실시되었다. 이 시기에는 1992년 브라질 리우데자이로에서 개최한 각국 대표들과 민간 단체들이 지구 환경 보전을 위하여 개최한 리우회의에서 제시된 환경 지속가능한 발전(ESSD) 개념이 중시되었다. 또한 경관을 중시하는 정책이 실행되었다.
정도 600년을 기념하여 1991년부터 1998년까지 남산제모습가꾸기 사업을 하였다. 남산외인아파트를 철거하고, 안기부를 이전하였으며, 봉수대를 복원하고, 식물원, 남산골 한옥마을을 조성하였다. 이 계획은 구상 단계에서부터 남산의 역사, 생태, 도시적 접근까지 고려한 통합적 접근으로 진행되었다. 각 부서간의 긴밀한 협의가 이루어졌고, 시민, 전문가, 여론과의 소통에도 주력했다. 최초로 주민 참여 방식을 도입하여 100인 시민위원회가 구성되었다. 단순한 도시계획으로서의 개발이나 정비가 아니라, 역사, 문화, 생태, 시민 참여까지 포함된 최초의 계획이었다고 볼 수 있다.
또한 기초자치단체는 소공원, 마을마당, 체육시설의 확충을 시도하여 주민들의 욕구를 채워주려고 하였다.

<그림 11> 남산제모습가꾸기 사업 (전·후)
1991년부터 1998년까지 남산제모습가꾸기 사업 전과 후의 사진으로 남산외인아파트가 있던 사업시행 전의 모습과 아파트 철거 이후 변화된 사진

<표 7> 해방 후 서울시 공원 면적의 변화

해방 후 서울시 공원 면적의 변화
연도 행정구역(㎢) 인구
(만인)
계획공원 시설공원 시설공원/계획공원
비율
(%)
개소 면적
(㎢)
1인당 면적(㎡) 개소 면적(㎢) 1인당 면적(㎡)
1945 136.00 90.1 142 80.00 88.75 10 1.04 1.15 1.30
1961 268.35 257.8 124 25.22 9.79 N/A N/A N/A N/A
1963 613.04 325.5 136 25.04 7.69 N/A N/A N/A N/A
1968 N/A 433.5 152 55.81 12.87 N/A N/A N/A N/A
1975 627.06 690.0 645 158.85 23.02 387 31.70 4.59 19.96
1980 N/A 836.7 908 173.99 20.80 367 41.20 4.92 23.68
1985 N/A 960.0 1074 153.73 16.01 713 48.73 5.08 31.70
1990 605.42 1062.8 1325 152.37 14.34 1038 89.51 8.42 58.75
1995 605.77 1059.6 1404 150.84 14.24 1141 105.79 9.98 70.13
1999 605.52 1032.1 1423 154.23 14.94 1258 130.26 12.62 84.46
2010 605.27 1046.4 2531 169.05 16.16 1925 145.05 13.86 86.36
2014 605.21 1038.8 2782 170.08 16.37 2184 148.15 14.26 87.11
자료 : 서울특별시 공원현황 및 통계연보

위의 표에서 보는 바와 같이, 해방당시의 행정구역은 1960년대에 4.5배가 증가하였고, 이때의 면적이 거의 동일하게 현재까지 유지되고 있다. 일제시대 때의 계획된 공원은 142개소였으나, 실제 조성된 공원은 10개 밖에 되지 않았다. 그러나 공원법이 제정된 이후인 1970년대 중반부터는 수백개의 공원이 조성되었고, 점차 조성비율이 늘어나서 1990년대에는 70~80%가 되었다.
 
민선 1기 (1996.8~1998.6)
∙ 주요 특징 : 서울의제21 구성, 생태공원 조성, 걷고싶은 거리 만들기 추진
조순 시장이 있던 이 시기에 수립한 「공원녹지확충 5개년계획」에서는 그동안 관중심으로 많은 면적의 공원 녹지를 확보하려던 정책에서 시민중심의 방향으로 전환하였다. 시민이 즐겨찾는 공원녹지 공간의 확충, 시가지 녹화 및 조경수준 향상, 산림식생기반 조성, 녹지관리체계 개선, 시민녹화 운동과 같은 내용으로 전개되었다. 또한 환경정책의 법률에서는 「환경기본조례」와 「환경헌장」을 제정하였고, 「서울의제 21」이 구성되어 시민단체와 함께 추진되었다.
이 시기에 여의도샛강생태공원(1996), 길동생태공원(1996)이 개원하였으며, 양재천 자연형하천 복원사업이 추진되는 등의 생태공원의 개념이 등장하였다. 이곳에서는 대도시에서 쉽게 보기 어려운 동식물이 있어서 자연관찰을 할 수 있다.
또한 담장허물기 시민운동(1996), 마을마당 조성 사업 등이 시민운동에 힘입어 추진되었는데, 이와 같은 맥락으로 녹색연합, 걷고 싶은 도시 만들기 시민연대 등 NGO 활동이 증가되었다. 1997년 「보행권 조례」가 지정되면서 1998년부터 2002년까지 ‘걷고 싶은 거리 만들기 사업’의 추진으로 공원녹지분야에 시민참여가 더욱 증대되었다. 민선시기에 들어서서 시민참여의 나무 심기 운동이 지속적으로 늘어났고, 공원녹지에 대한 욕구도 증대되었다.
이외에도 1971년에 준공한 여의도광장을 여의도공원(1999)으로 조성하였고, 기존 시설이 옮긴 이전적지에 공원을 만들기도 했는데, OB맥주 공장 장소를 서울시가 매입하여 영등포공원(1998)으로 조성하였다.

민선 2기 (1998.7~2002.6)
∙ 주요 특징 : 나무 천만그루 심기 운동 전개, 선유도공원·낙산공원·월드컵공원 조성, NGO 활동 증대
「생명의 나무 천만그루 심기」운동은 고건 시장의 핵심 공약이었다. 이는 아스팔트와 콘크리트로 덮인 곳에 나무를 심어서 회색도시에서 푸른도시로 변모시키자는 것이었다. 그러나 임기 4년 동안 매년 250만 그루씩을 심어야 천만그루를 심을 수 있었고, 천만 그루는 현실성이 없는 숫자였다. 나무를 심을 땅이 부족하므로, 교목 300만 그루, 관목 700만 그루를 심는 방향으로 정책을 결정해 추진했으며, 공공부문 700만 그루와 민간부문 300만 그루의 식재목표량을 정하였다. 공무원들은 서울의 빈 땅만 찾으러 다녀야 했고, 서울시민을 상대로 ‘빈 땅 찾기 캠페인’도 벌였다. 내 집이든 남의 집이든 공터만 있으면 시 예산으로 나무를 심어주겠다고 발표하자 호응이 좋았다. 2002년까지 총 3.5㎢의 땅에 1,641만 그루를 심어서, 공원녹지율이 25.44%에서 26.11%로 향상되었다. 올림픽대로를 비롯하여 서울 곳곳이 푸르러지기 시작했으나, 생태적인 측면은 고려하지 못하여 아쉬움이 남는다.
선유도에 있던 정수장을 이전하고, 정수 시설을 살려서 시민의 휴식공간으로 선유도공원을 조성하였다. 그리고 낙산공원의 복원도 하였다. 이 낙산에는 1960년대 이후 무분별한 도시 개발로 인해 5층짜리 아파트가 34동이나 들어서면서 자연 훼손이 되어 있었다. 그런데 급경사 바위산에 지어졌던 와우아파트가 무너진 것을 계기로 하여 2000년쯤 낙산에 있는 아파트를 모두 철거하고 낙산공원으로 조성하기로 결정하였다.

<그림 12> 낙산공원 (조성 전·후)
낙산공원이 조성되기 전 주택가의 모습과 조성된 이후의 사진

또한 2002년 월드컵 개최를 준비하면서 쓰레기 산이었던 난지도를 중심으로 한 지역에 월드컵공원(평화의 공원, 노을공원, 하늘공원, 난지천공원)을 조성하였다. 이뿐 아니라, 생활주변 녹화를 위하여 옥상공원화사업(2000~), 도시녹지벨트 조성, 공원산림녹화, 시민녹화 희망의 숲 조성, 녹지의 보전관리 사업을 추진하였다.
특히 정보화가 급격히 발전하여서, 시민참여가 촉진되었고, 시민정치가 구현되었다. 2000년 「숲속 이용 프로그램」 등 다양한 시민참여형 녹화운동이 증가되었으며, 녹색소비자연대 등 NGO의 녹색환경 활동이 증가하였다.

<그림 13> 시민참여형 나무심기 운동을 전개
2000년 이후 다양한 시민 참여형 나무심기 운동을 하고 있는 학부모와 어린이들의 사진

<그림 14> 난지도를 월드컵공원으로 조성
2002년 난지도 쓰레기 산을 월드컵공원으로 조성하기 전과 후의 사진
(상단 : 조성전·후, 아래 : 마스터플랜)

민선 3기 (2002.7~2006.6)
∙ 주요 특징 : 청계천 복원, 서울숲·서울광장·숭례문광장 조성, 생활권녹지 100만평 늘리기 사업 추진
이명박 시장은 이 시기에는 청계천 고가를 철거하고, 청계천을 복원하는 사업(2003~2007)을 강력하게 추진하였다. 2002년 월드컵을 기회로 시민의 응원문화에 대한 욕구 증대로 인해 서울시청 앞의 교통섬으로 있던 곳의 차로를 우회시킨 후, 2004년에는 잔디를 식재하여 광장(4천평)으로 바꾸었다. 숭례문 광장(2,400평)도 2005년에 조성되었다.
또한 공원녹지 정책으로는 「생활권녹지 100만평 늘리기」 시책을 추진하였다. 이는 시민들이 쉽게 이용할 수 있는 생활권녹지와 민관협력을 강화하는 정책으로서, 주민참여 정책이 강화가 된 것이다. 이를 계기로 학교공원화사업(2006)이 NGO인 (사)생명의숲을 중심으로 추진되어 약 376개 학교 364,422㎡를 녹화하였다. 대학담장도 개방하여 16개 학교의 40.360㎡를 녹화하였다.

<표 8> 생활권녹지 100만평 확충실적 (2002.7~2006.6)

생활권녹지 100만평 확충실적
구분 사업별 확충면적(㎡) 비고
  3,546,130 = 107만평
공원분야 도시자연공원 1,772  
근린공원 637,243  
어린이공원 -14,697  
묘지공원 -47,463  
기타공원 확충 (서울숲 포함) 1,209,813  
녹지분야 학교공원화 364,422  
대학교 담장개방 녹화 40,360  
공공기관 녹화 15,600  
도시구조물 벽면녹화 35,613  
걷고싶은 녹화거리 조성 42,820  
수경시설 확충 87,980  
하천변 녹화 476,818  
철도변 녹화 19,011  
시설녹지 녹화 52,455  
보호수 정자마당 조성 6,606  
가로변 녹지량 확충 107,285  
옥상녹화 27,224  
자투리땅 녹화 6,121  
아파트 담장허물기 1,000  
생태분야 청계천 복원 375,705  
방이동 생태경관보전지역 복원 58,909  
생태통로 조성 1,210  
유수지 생태복원 40,322  

<그림 15> 청계천 복원 (조성전·후)
청계천 복원 이전 청계고가도로가 있던 도로의 사진과 청계천 복원 이후의 야경

<그림 16> 서울숲
2005년 서울숲이 조성된 이후의 사진

시민들의 기부와 참여로 뚝섬 지역에는 2003년 서울그린트러스트를 창립하여 민관 파트너쉽으로 약 35만평의 서울숲(2005)을 조성·관리하였다. 이는 기존의 공공에서 일방적으로 만든 공원과 달리, 시민들이 식재하고 관리도 NGO와 함께 함으로써 새로운 공원의 운영관리 방식이 도입된 사례이다. 도로로 조각난 공간적 약점을 생태숲, 시민이용공간, 체험공간, 습지공간으로 세심히 분류하였고, 약 42만 그루의 나무를 식재하였고, 한강, 중랑천, 청계천이 만나는 생태적 결절점의 기능에 충실했다. 다양한 시민참여 프로그램과 볼거리를 제공하여 명소가 되었다.
웰빙 개념의 등장과 주5일제의 시행과 함께 여가활동이 증대되었고, 2005년 푸른도시국이 신설되면서 공공분야에서 공원녹지 영역이 확대되었다. 중랑구 망우동 나들이공원과 구로구 항동 푸른수목원, 암사동 암사역사생태공원 조성이 있었다. 또한 폐철도 부지를 활용한 송파구 문정동근린공원, 1동 1마을공원 조성 사업이 있었다.
지역간 녹지의 불균형을 없애고자 균형적인 녹지 공급을 추진하였다. 또한 생태계 복원을 위해서 도로로 단절된 녹지를 연결하여 훼손된 녹지축을 복원하려고 하였다.
 
민선 4기, 5기 (2006.7~2011.8)
∙ 주요 특징 : 강남북균형발전 차원에서의 북서울꿈의숲 조성, 한강르네상스·남산르네상스 사업 추진
오세훈 시장이 연임한 이 시기 동안에 한강르네상스, 남산르네상스 사업이 추진되었으며, 강남북 균형발전의 목표 아래 강북에 대형공원 조성과 생활권 공원의 확충, 시민참여를 통한 공원 재조성, 천만상상오아시스를 통한 시민참여 독려 등의 정책을 펼쳤다. 우선 지역여건이 열악한 강북지역 도시환경 개선을 위해 드림랜드부지에 약 66만 3천㎡ 규모로 북서울꿈의숲(2009)을 조성하였다. 이 안에는 전망타워, 문화센터, 호수 및 정자, 월광폭포 등을 갖추고 있으며, (재)세종문화회관이 공연 및 전시를 기획운영함에 따라 고품격 서비스를 제공하고 있다. 기존 공원들의 서비스품질에 대한 불만을 해소하고 차별화된 전략으로 공원관리를 하려는 시도로서 좋은 반응을 얻고 있다.

<그림 17> 북서울꿈의숲
2009년 개원한 북서울꿈의숲의 사진

양천구 신월정수장부지에 면적 22만 5천㎡의 서서울호수공원(2009)을 조성하였는데, 기존에 도시계획시설인 정수장부지로 이용되었으나 방치되거나 이용되지 않던 곳을 공원화함으로써 지역내 휴식공간을 마련하였다. 2003년 폐쇄된 이후 지금까지 방치되어 있던 신월정수장부지를, 기존의 자원을 활용한 테마공원으로 조성했다. 이외에 도봉구에 약1만6천평에 붓꽃원, 약용식물원, 습지원 등 12개 테마로 서울창포원을 조성하였다.
또한 기존의 노후한 어린이공원을 대상으로 재조성한 상상어린이공원사업(2008~2010)은 876억 8천만 원을 들였으며, 시설이 낡고 오래된 300개의 어린이공원을 ‘상상어린이공원’으로 재조성하였다. 특히 자연친화적 소재를 사용하여 어린이 안전을 고려하였으며, 주민들과 어린이들이 함께 참여하여 계획·조성·관리하도록 유도하였다. 이는 70년대, 80년대의 권위적이고 획일적인 공원 조성과 매우 다른 방식이며, 점차 공원의 주인인 실제 이용자의 필요를 파악하고 그에 맞도록 개선해 가야한다는 인식 전환이 되고 있다는 것을 보여주는 사례이다.

<그림18> 상상어린이공원 사업 (조성전·후)
노후한 어린이공원으로 재조성한 상상어린이공원의 모습

오세훈 시장은 1200만 관광객 유치와 글로벌 수도로서의 브랜드 가치를 높이기 위한 정책들을 펼쳤으며, 계절별 서울페스티벌과 C40 개최와 같은 저탄소 및 에너지 국제협력 행사 등을 통해 도시의 활력을 증진시켰다. 특히 경관적인 측면에서의 녹화를 중시하여 민간건축물 옥상녹화지원사업을 전개하였다.

<그림 19> 옥상녹화사업 (조성전·후)

옥상녹화사업 시행 전과 후의 사진

2009년부터 남산르네상스 사업을 전개했으며 남산르네상스 마스터플랜은 '회복'과 '소통'이라는 두 개의 큰 틀 아래 6대 추진전략을 제시하여 남산의 브랜드화를 실현하고, 장충, 예장, 회현, 한남 4개의 근린공원과 서울N타워 주변의 발전계획을 수립하여 남산의 새로운 문화를 창조하도록 하였다.

<그림 20> 남산르네상스 계획 (조성전·후)
남산시민공원 조성 전후 사진

2006년부터 추진된 한강르네상스 사업에서는 기존의 시민공원 중에서 반포지구에 세빛둥둥섬을 만들고, 여의도지구에는 분수를 설치하는 등 테마가 있는 한강시민공원으로 바꾸었다. 그리고 자전거도로를 확충하고, 나들목 등의 접근로를 정비하여 시민의 접근과 편이를 도왔다. 또한 일부 호안을 자연형호안으로 복원하는 사업을 펼쳤는데, 호안복원 효과가 미흡하였다. 야간경관개선 사업으로 인하여 야생동물의 서식처 교란을 가져왔다.
 
민선 6기 (2011.10~현재)
∙ 주요 특징 : 자락길·둘레길 구간정비 완성, 비탈면 안정화 조사 및 대책 수립, 생애주기별 공원 조성
2011년 7월 발생한 우면산 산사태로 인하여 박원순 시장의 시정부는 비탈면 위험지를 파악하고 보강하였다. 이로써 안전한 도시를 만들기 위한 정책을 추진하였다. 또한 건강의 중요성을 강조하고 서울의 산이 병원과 같은 기능을 하므로, 서울 근교산과 외사산에 자락길과 둘레길을 정비하여 일상적인 걷기문화를 확산시켰다. 그리고 도심의 벽면녹화사업, 아파트 열린녹지 사업, 학교공원화 사업 등을 지속적으로 추진하였다.

<그림 21> 아파트 열린녹지 사업 (조성전·후)
서울시민의 건강의 중요성을 설파하고 아파트 열린 녹지 사업을 시행하기 이전과 이후의 변화된 사진

한강에 대해서는 「2030 한강자연성 회복계획」을 수립하여 물길을 회복하고, 생물과 사람이 공존하는 환경을 마련하기 위해 자연호안 및 습지원 조성 등을 추진하고 있다. 2013년에는 공공조경가들과 함께 「푸른도시선언」을 마련하고, 기존의 하드웨어적 공간개념에서 가로, 골목길, 광장, 옥상, 벽면까지 도시를 아우르는 ‘공원도시’ 개념으로 녹색 패러다임의 변화를 도모하였다.
도시농업의 가치를 높이고, 노들섬에는 시민텃밭을 운영하였으며, 시민정원사 제도와 가로수 및 공원입양 제도를 도입하여 시민들이 주도가 되어 공원을 관리하고 있다. 또한 생애주기별 힐링공원, 학교와 사회복지시설에 80여개 싱싱텃밭 설치, 쌈지마당, 유아숲 체험장, 『맞춤형』 동네뒷산 공원등 시민생활 밀착형 녹지공간을 조성하고 있는 중이다. 또한 앞으로 용산의 미군기지가 이전하고 난 후, 남북녹지축의 중심부에 자리잡은 78만평의 용산공원은 서울의 심장역할을 하는 공원이며, 생태적 공간으로 조성될 예정이다.
 

공원녹지 정책의 주요 변화

정부 주도에서 민간 주도로의 변화
일제시대를 비롯하여 군사독재정권 시기까지 공원은 권력자들이 국민들에게 자신들의 통치이념을 알리는 도구이었다. 곳곳에 권력자들을 상징하는 조형물과 동상이 건립되었고, 문화재에 대한 훼손도 많았다. 그러나 민선시기로 들어오면서, 시민의식이 높아지고 시민들이 직접 공원의 조성부터 관리까지 관여하게 되었으며, 시민의 요구에 맞는 서비스 제공이 되어가고 있다. 이는 공원과 광장이 휴식과 여가활동의 장소일뿐 아니라, 시민의 권리를 표현하는 장소라는 것을 보여준다.
 
개발에 따른 자연훼손에서 개발과의 공존으로의 변화
경제성장이 우선시 되던 시기에 공원은 유휴지이며, 언제든 건물이 들어설 수 있는 곳이었다. 점차 도시가 성장함에 따라 녹지는 잠식되었고, 빈땅은 찾기 어려워지게 되었다. 그러나 최근에 들어오면서 대기오염의 악화와 건강 문제, 여가에 대한 욕구 등으로 인하여 공원 녹지에 대한 중요성이 커졌고, 녹지가 주는 혜택을 위해서 일부로라도 찾아가는 곳이 되었다. 개발지역과 공원이 서로 대립하는 것이 아니라 공존해야 함을 느끼게 되었고, 생태면적율의 적용, 재개발시 공원녹지 확보 의무, 민간건축물의 건물녹화 등을 시행하고 있다. 2004년 7월부터 서울특별시장방침으로 서울시의 공공건축물의 경우 행정 기준 이상의 생태면적률을 확보하도록 규정하고 있다. 2006년부터는 건교부의 주거성능등급표시제도에 생태면적률이 반영되었다. 이 지표를 환경영향평가시 반영토록 하고 있기 때문에 도시공간내 자연지반 조성 및 수공간의 확보, 투수성포장 조성, 옥상녹화와 같은 인공지반녹화의 확대를 유도하여 오고 있다.
 
생태계 훼손에서 생태계 보전으로의 변화
도시 지역에서 생물들이 살아나지 못하는 것은 결국 인간도 살기 어려운 환경이 되는 것이다. 새소리를 듣고 곤충을 관찰할 수 있는 공간이 도시 내부에서도 가능할 때, 사람도 건강하게 살아갈 수 있는 것이다. 그래서 청계천의 고가를 철거하고 남산의 제모습을 찾고, 생태경관보전지역을 지정하는 등의 노력을 하면서 생물들과 함께 살수 있는 환경을 마련하고자 했다. 생태계 보전이 곧 시민의 거주환경 보전과 같은 것이기 때문이다. 생물다양성이 풍부하거나 자연경관이 수려하여 특별히 보전할 가치가 있는 지역들을 생태경관보전지역으로 지정하여 체계적으로 관리하고 있다. 여기에는 2012년 6월에는 람사르습지로 지정된 한강 밤섬을 비롯하여 둔촌동, 방이동 습지, 탄천, 청계산 원터골, 창덕궁 후원 등이 있다.
 
연속적인 공원정책이 아닌 단절된 정책 시행
독재정권시기에는 공원이 개인우상화의 장소 및 권력홍보의 장소로 전락하였다. 또한 민선시기에 들어서면서는 시민의 요구에 맞추어졌으나, 당시 시장의 공약이행을 위해 진행되다보니, 임기때에 완료해야 한다는 것 때문에 계획의 연속성이 없고 연계성도 떨어지고 공원의 질적인 변화보다는 양적인 확장에 치중하였다.
또한 앞으로 높은 지가로 인하여 새로운 공원녹지를 확보하기 어렵고, 택지개발 등의 대단위 주택건설도 없어져서, 양적인 향상보다는 질적인 개선이 목표가 되고 있다. 과거 무조건 공원으로 정해놓고 예산이 투입되지 못하여 보상되지 못한 채 있는 장기미집행공원이 매우 많다. 2020년 일몰제로 해제가 되면 공원면적이 대규모로 줄어들 위기를 맞게 된다.
그러므로 이제는 자투리땅이라도 다각적으로 확보하는 방안이강구되어야 하며, 공원서비스와 생태적 향상이 목표가 되어야 할 것이다. 공원내 시설률 위주의 공원이 아니라 보다 많이 녹지를 조성하여 건강과 휴식을 위한 심미적 효과, 환경보전적 효과에 초점을 두는 공원이 되어야 한다. 또한 토지보상을 위한 예산의 확충과 공원유지관리비의 개선이 시급하다.
 

참고문헌

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· 건설교통부, 도시공원․녹지의 유형별 세부기준 등에 관한 지침
· 김기호, 문국현, 「도시의 생명력 그린웨이」, 랜덤하우스중앙, 2006. 1
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· 김원주, 「시민참여를 통한 생활권 공원녹지 조성방안」, 서울시정개발연구원, 2007
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· 서울특별시, 서울특별시 도시녹화 등에 관한 조례
· 손정목, 「서울도시계획이야기」, 한울, 2007
· 양병이, “한국조경의 반세기에 관한 역사적 고찰”, 서울대학교40주년 학술세미나, 1986
· 이근향, “서울숲의 민관협동 운영시스템 - 서울그린트러스트, 시민과 함께 만드는 공원문화”, 서울그린트러스트 도시숲 심포지엄Ⅴ 자료집, 2006, 11
· 장윤환, 「혼란기 서울 도시공원의 수난과 정착과정」, 경북대대학원 석사학위논문, 2001
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· 최용호, “서울시 공원녹지정책”, 서울시 푸른도시국 내부자료, 2006
· 하혜경, “서울시 공원녹지행정에 있어서의 주민참여 연구”, 서울시립대학교 대학원 석사학위논문, 2005, 2
· 황기원, 「20세기 공간변천사」, 서울시정개발연구원, 2001
 

추진조직 및 연락처

  • 공원녹지정책과  /   02-2133-2045

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