정책

서울시 대기질 관리정책의 변화

등록일 2015-04-06 분류 환경 글쓴이 scaadmin
작성자
김운수 선임연구위원
소속
서울 연구원
작성일
2015-04-06
최종수정일
2017-03-15

기본개요

도시지역 대기오염의 주요 발생원은 일반적으로 난방, 산업, 발전, 수송부문 등이며, 사회․경제적 여건변화에 따라 그 발생양상도 달라지고 있다. 오늘날 서울시가 직면하고 있는 여러가지 유형의 환경문제는 궁극적으로 환경질에 관한 문제이다. 환경질의 악화는 다양한 원인에서 비롯되며 그 양상 또한 복잡하기 때문에 환경문제의 핵심을 올바르게 파악하기에는 항상 많은 어려움이 뒤따른다. 이는 인구의 급속한 증가와 도시집중, 기술발달 및 경제성장에 기인한 산업화․도시화 등에 따라 오염정도가 상이할 뿐만 아니라 이러한 문제들이 총체적으로 도시생태계 파괴 및 인간의 건강피해 등으로 연계되어 광범위하게 나타나기 때문이다.
다만, 대기오염은 자연적 오염원과 인위적 오염원에서 배출된 오염물질이 매우 복잡하게 작용한 결과로서, 이의 정확한 오염원 추정이 어려울 뿐만 아니라 대기질 평가, 예측, 그리고 저감대책 수립이 용이하지 않다.
서울시 대기오염의 발생패턴은 여타 국내․외 대도시 대기오염 특성과 맥락을 같이하는 것으로서, 자동차유발 대기오염물질 배출에 기인하고 있음이 일반적이다. 또한 이러한 경향은 자동차 보유․운행횟수의 원천적 저감이 없는 한, 그리고 자동차 통행수요 증대에 직․간접적 영향을 미치는 토지이용․에너지 이용부문 등과의 적정 연계대책이 수반되지 않는 한 지속될 전망이다.
이하에서 도시규모의 양적 팽창․질적 다변화 과정을 거치면서 서울시 대기질 관리정책의 변화를 살펴보면 다음과 같다.
 

1960년~1977년의 대기질 관리

1950년대 6.25전쟁을 거쳐 경제개발계획이 시작되기 전인 1960년대 초반까지 우리나라에서 대기환경 관리에 대한 노력은 거의 없었다. 1962년 제1차 경제개발 5개견 계획이 수립되면서 그 계획에 따라 공업화와 더불어 여러 가지 개발사업이 전개되었다. 이와 더불어 본격적인 도시화가 진행되기 시작하면서 대기오염 및 관리에 대한 법제도가 등장하기 시작하였다.
1963년 11월에 대기오염, 수질오염, 소음 또는 진동으로 인한 보건위생상의 위해와 생활환경의 피해를 방지하여 국민보건을 향상시키고 적정한 생활환경을 구성할 목적으로 공해방지법이 제정되었다. 이법에 설정된 대기오염물질은 매연, 먼지, 가스, 기타 대기 중에 배출되어 대기를 오염시킬 요인이 있는 물질이었다. 하지만, 이 당시 국민의 관심사는 오로지 빈곤의 탈피였으며 환경오염 문제는 거의 무시되어, 법은 제정되었지만 공해행정을 전담할 조직도 법 시행에 필요한 예산의 책정도, 규제력도 전혀 없는 불충분한 법률이었다. 그나마 이러한 1971년 1월에 개정된 공해방지법이 그나마 기본적 입법으로서의 역할을 담당하였지만, 여전히 공해방지법을 통한 대기질 관리는 아주 소극적이었고 이에 대한 국내외의 평가도 좋지 않았다. 일본환경회의(JEC, 2000) 보고서에 의하면, “총량규제도 실시하지않고 있으며 징벌도 완만하여 공해방지법이라기보다는 공해허용법이나 다름없다”라고 할 정도였다.
1970년대의 대기오염물질의 측정은 주로 가스상 물질인 CO(일산화탄소)와 SO2(이산화황) 중심으로 진행되었다. 하지만 이러한 측정자료는 당시에 대표성과 진실성 여부가 논란이 되기도 하였다. 미국의 Smithsonian 연구소는 국내 학자들의 연구자료를 모아 ‘서울의 급격한 도시화에 따른 충격’이라는 보고서에서 “서울은 세계에서 가장 오염된 도시 중의 하나로서 시민은 만성호흡기질병에 시달리고 있다”고 언급하기도 하였다.
이 당시 공해방지법의 모든 주된 권한을 중앙정부가 독점하고 있어 1차적 책임이 있는 지방자치단체는 오히려 부분적인 행정주체가 되는데 그쳐 서울시가 안고 있는 지역대기오염문제를 서울시가 주체적으로 해결하기에는 어려운 상황이었다.
6∙25전쟁 이후 피폐한 산림으로 난방과 취사용 연료의 공급이 어렵게 되었는데, 이로 인해 연탄 사용이 본격화 되었다. 연탄연소는 당시 우리나라 특히 도시지역 대기오염의 주요 오염원으로 추정되고 있다. 이에 1970년대 초에는 공해방지와 연료의 현대화를 위해 서울 남부에 도시가스 공장을 세우고 가스공급을 시작하기도 하였으나 공급량은 많지 않았다.
 

1977년~1990년의 대기질 관리

경제개발계획의 성공적인 안착과 각종 환경오염사건으로 국민들의 환경오염에 대한 인식이 커지자, 소극적 환경대책에서 탈피하여 종합적∙적극적으로 환경문제를 해결하고자 1977년 12월 ‘환경보전법’을 제정하였다. 환경보전법은 환경오염의 심화로 더 이상 공해방지법에 의한 규제만으로는 환경보전을 기할 수 없다는 판단하에 다양하고 보다 적극적인 규제내용 뿐 아니라 사전예방적 관리기능을 담았다. 이 법을 통하여 환경기준, 환경영향평가, 총량규제 등의 제도를 새로 채택하였다. 또한 연료사용 규제, 연료용 유류의 황함유 기준, 차량의 배출허용기준, 연료첨가제 규제, 악취발생물의 소각금지 등도 규정하였다.
1978년 최초로 SO2에 대한 기준을 설정하였고, 1983년에는 CO, NO2, TSP(총먼지), O3(오존)에 대한 기준을 추가하고 지속적으로 강화하였다.
서울시는 1978년 당시 80만채의 가정집 중 약 4만채의 가정에 공급하던 LPG를 50만채로 확대 공급하는 계획을 세웠고, 연탄을 대체하는 보다 청정한 연료로의 대체가 서울의 대기오염도를 크게 낮추는데 기여한 중요한 정책으로 평가되고 있다. 이후 정부는 대기오염저감을 위한 청정연료 보급정책을 본격적으로 시행하였는데, 1981년 저황유 공급, 1985년 고체연료 사용규제, 1987년 무연 휘발유 공급, 1988년 LNG 사용의무화 등의 정책으로 확대하여 시행하였다. 이러한 노력으로 인하여 서울의 SO2나 TSP의 오염도가 서서히 개선되기 시작하였다.
 

1990년~2003년의 대기질 관리

1980년 이후 환경보전법이 수차례 개정되었으나 갈수록 다양화되는 환경문제에 대처하기 위하여, 환경보전법을 폐지하고 1990년 환경정책기본법을 제정하였다. 이 기본법을 중심으로 각 환경 매체별로 대기환경보전법, 수질환경보전법 등 6개 개별법이 각기 제정되었다.
대기환경보전법은 배출허용기준의 설정, 오염물질의 종류, 배출시간, 배출량 등을 고려한 배출부과금 제도의 수정변경, 연료사용의 조치, 연료의 황함유 기준의 설정, 생활악취의 규제, 자동차의 결함시정제 등에 대한 규정을 담았다. 또한 배출시설 및 방지시설의 설치 운영에 관한 강화된 규제도 포함시켰다. 그 이후에도 불법배출시설에 대한 벌칙을 강화하고 조정하기 위하여 몇 차례 개정되었으며. 1995년 12월 개정에서는 특히 1995년 6월에 시작된 지방자치시대(지방화시대)를 맞이하여 시, 도지사가 관할지역의 대기환경개선을 위한 각종 시책을 직접 추진하도록 하여 대기환경보전에 대한 지자체의 역할을 강화하였다.
이에 따라 서울시는 지역특성에 적합한 대기질 관리를 위하여 서울시 환경정책방향의 기본원리를 제시하는 “서울시 환경기본조례” 제정뿐만 아니라 중앙정부에서 설정한 대기환경기준보다 한층 강화된 서울시 지역대기환경기준을 제정․공포(1998년 3월)하고, 서울시의 환경조직에 대기보전과를 신설하는 등 독자적인 대기질 관리의 기초를 다듬기 시작하였다. 이와는 별도로 환경부는 대기환경보전법에 의거하여 서울시․인천시를 위시한 경기도 일부지역(15개市)을 대상으로 1997년 7월 1일부터 수도권 대기환경규제지역으로 지정․고시한 후(환경부고시 제97-51호), 수도권 대기보전을 위한 관련 광역자치단체의 공동노력을 법적 개념으로 규정하게 되었다.
특히 서울지역에 지속적으로 적용된 청정연료 보급사업에 힘입어, SO2, 총미세먼지, CO 등 배출원에서 직접배출되는 1차형 대기오염물질은 눈에 띄게 개선되어 환경기준이하로 유지되게 되었다. 하지만, 대기 중에서 화학적, 물리적 반응을 통해 생성되는 소위 선진국형 오염물질인 미세먼지(PM), 오존, 이산화질소는 환경기준을 넘고 뚜렷한 개선이 나타나지 않았다. 이에 대한 주요한 이유 중 하나로 급속하게 운행이 증가하는 자동차 등 이동오염원에 대한 배출저감대책이 뒤늦게 수립되기 시작한 것을 자성하기에 이르렀다. 이러한 일련의 제반 인식은 서울시 대기환경규제지역 지정과 관련하여, 향후 서울시가 청정 대기질 관리를 위하여 독자적으로 입안․추진하여야 하는 제반 사항 뿐만 아니라, 서울시 주변지역 광역자치단체와의 연계대안, 그리고 중앙정부와의 역할분담 등을 검토․분석하는 계기가 필요함을 알 수 있다. 결국 서울시 대기환경 개선은 지역내 대기오염원 관리가 일차적인 관심대상이 되지만, 광역자치단체 및 중앙정부와 상호 협조하여야만 해결될 수 있는 과제임을 시사하고 있다.
 

2003년~현재의 대기질 관리

2003년 12월에는 당시 OECD 국가의 주요도시 중 최악의 대기질을 기록하고 있었던 수도권 지역의 대기환경개선을 목표로 “수도권 대기환경 개선에 관한 특별법 (이하, ‘수도권특별법’)”이 제정되었다.
주요내용으로는 대기환경 개선목표 및 지역배출허용총량 할당 등을 포함하여, 수도권 대기환경관리 기본계획 수립, 사업장 오염물질 총량관리제, 저공해자동차 보급 활성화 및 운행자동차 배출가스 관리강화 등이다. 수도권특별법은 매 10년마다 질소산화물, 황산화물, VOC 및 미세먼지의 저감을 위한 ‘수도권 대기환경관리 기본계획’을 수립하도록 하고 있다. 1단계 수도권 대기환경 관리 기본계획은 2014년까지로 이 계획의 주요 목표는 수도권지역의 PM10과 NO2 오염도 개선에 초점이 맞추어 진행되었다. 수도권 대기환경 관리 기본계획에 따라 마련된 서울시 대기질 개선 시행계획의 수립·추진(2005~2014)으로 ‘선택과 집중’ 전략에 따라 시정거리 악화요인일 뿐만 아니라, 시민의 호흡기 질환을 유발하는 미세먼지(PM10)를 저감하는 환경개선 성과가 가시화되고 있다. 서울시 미세먼지 농도는 2001년 71㎍/㎥ 수준에서 2012년 41㎍/㎥으로 뚜렷한 성과를 나타내고 있다. 다만, 세계도시 경쟁력을 진단하는 환경지표의 주요 항목인 미세먼지 수준은 세계 경쟁도시에 비해 여전히 높은 수치를 보여, 지속적인 개선이 요구되고 있다.
2015년부터 시작되는 2단계 수도권 대기환경 기본계획의 대상 오염물질은 PM10, PM2.5, NO2, O3이 포함되어 시민들의 대기오염에서 기인되는 시민들의 건강위해를 최소화한다는 목표로 진행될 계획이다.
이 시기에는 앞서 언급한 바와 같이 자동차로부터 대기오염물질의 배출을 억제하기 위해 자동차 저공해화 사업이 본격적으로 수도권지역을 중심으로 시작되었다. 자동차 저공해화 사업은 운행경유차 저공해화 사업, 그린카 보급 사업, 천연가스충전소 확충사업으로 구성된다.
서울시는 2003년부터 수도권과 공동으로 시작된 운행경유차 저공해화 사업을 위하여, 자치구의 2.5톤급 관용청소차 135대에 대한 LPG엔진개조 시범사업을 시작하였다. 2005년부터는 시내버스 및 사업용 차량 등으로 확대하여 DPF부착, LPG엔진개조, DOC부착, 조기폐차 등의 본격적인 저공해화 사업을 추진하였다.
더불어 서울시는 대기오염물질의 근본적 해결방안으로 전기차 보급에 관심을 두고 있다. 2009년부터 그린카를 보급하고 충전인프라를 구축함으로써 전기자동차의 테스트베드 역할을 하고 있다. 서울시는 ‘전기이륜차’를 시작으로 저속전기차, 개조전기차, 고속전기차, 전기버스, 수소연료전지차, 온라인전기차 등 다양한 그린카 실증사업도 선도하고 있다. 2009년부터 시청, 자치구청, 공원 등 공공시설에 충전소를 구축했고, 특히 일반 충전 수요에 대비해 요금결재가 가능한 ‘스마트 충전시스템’을 개발했다.
또한, 서울시는 대기질관리를 체계적으로 시행하기 위해 서울시 전역에 대기질 측정소를 운영 중이며, 1995년 오존경보제에 이어, 2005년에는 미세먼지 예경보제를 도입하여 시민들이 대비할 수 있도록 하고 있다.
시민이 행복한 미래 서울은 건강도시 실현과 직결된다. 특히 기후환경의 변화에 따른 시민 건강 피해영향을 고려하면 대기환경 관리의 중요성이 한층 강조되고 있다. 세계도시 서울의 환경복지 수준을 향상시키고, 건강한 삶의 조건을 확보하기 위해, 서울시는 시민과의 ‘소통’과 ‘공감’을 통해 시민과 함께 만들고, 세계가 인정하는 국제 환경수도 서울을 실현하기 위한 ‘숨쉬는 도시’에 역점을 두고 있다. 특히 4대 시정목표 가운데 하나인 “건강하게 숨쉬는 도시, 서울” 실현을 위해 시민 건강과 직결되는 초미세먼지를 2018년까지 20% 감축하는 목표를 제시하고 있다. 이를 위해 노후경유차 저공해화, 대형차 질소산화물 저감 사업, 전기자동차와 CNG 하이브리드 버스 도입 확대 등 자동차 배출가스를 원천 차단하는 정책을 활발하게 추진하여, 시민의 건강을 지키는 대기환경 맞춤정책으로 전환할 예정이다. 이와 더불어 신규 저공해자동차의 구입 및 보급을 촉진하기 위한 법적․제도적 기반조성, 그리고 친환경자동차의 운행을 용이하게 할 수 있는 시민참여 유도방안 등을 함께 모색할 계획이다.
서울시는 향후 서울의 환경여건과 특성에 대한 종합적인 ‘진단과 처방’을 바탕으로 장래 대기환경 개선목표 수준을 달성하기 위한 구체적인 실천방안을 찾는 과감한 노력에 관심을 집중하고 있다.
 
 

참고문헌

서울특별시, 2010, 『2009 환경백서 : 서울의 환경』
서울특별시, 2013, 『2012 환경백서 : 서울의 환경』
김동술, 2013, "우리나라 대기오염 역사, 규제의 변천, 현행 규제제도의 개선방안“, 한국대기환경학회지 제29권 제4호, 353-368
김운수, 1998, 『수도권 대기환경규제지역 지정에 따른 서울시 대기환경 개선 실천방안 연구』, 시정연 98-R-13
노재식, 1996, “대기질 관리정책의 현황과 평가”, 한국대기환경학회 학술대회논문집, 11-23
환경부, 2012, 대기환경연보(2011)
 

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