정책

버스 준공영제

등록일 2014-05-16 분류 교통 글쓴이 scaadmin
소속
도시교통본부 교통기획관 버스정책과 버스정책팀
작성일
2014-05-16
최종수정일
2016-10-08

대중교통 이용편의 증진과 교통환경 변화를 반영한 '버스 준공영제’

버스준공영제 시행전후

정책 시행 전(‘ 04 )

정책 시행 후(‘ 14.3 )

  • 상습적인 비수익 노선 운행 기피 및 흑자노선 운행 과다경쟁으로 시민의 교통접근성이 낮음

  • 버스 운영체계를 민간회사 자체에서 결정하여 시민편익 보다는 사익 우선의 노선운영 만연·

  • 서울시 책임 하에 노선 조정 등 안정적인 교통 서비스 제공으로 시민의 교통 접근성 향상

  • 민간경영의 효율성과 공공의 노선 및 운행관리 강화로 대중교통 서비스 향상

  • 대중교통 환승할인 등으로 시민부담 경감

정책 개요/비전

  • 버스 준공영제란 2004년 시내버스의 공공성 강화와 대중교통 서비스 향상을 위하여 서울시에서 전국 최초로 도입된 제도로서, 공공의 노선 및 운행관리 강화와 민간의 효율성을 접목한 제도이다.

  • 버스 준공영제는 안정적인 서비스 공급 기반을 조성하여 과거의 상습적인 비수익노선 운행기피 및 수익노선 과다경쟁 등 불법운행 감소 및 서비스 획기적 개선으로 시민의 대중교통 이용 체감만족도를 획기적으로 개선하였다.

  • 대중교통 환승할인을 통해 시민 부담을 경감하여 버스이용을 활성화 하였으며, 운수종사자 처우개선 및 안정적인 노선 운행으로 버스 사고가 감소하는 등 성과가 많았다.

추진배경

  • 민간업체 중심의 버스운영체계 개편 필요성 제기

    • 민영 버스업체의 채산성 추구는 업체 간 과당경쟁으로 버스 서비스 저하, 비수익노선 운행기피 등으로 이어져 대중교통의 공공성 침해 및 운송수입금 확보를 위한 급발진, 급제동, 앞지르기, 무정차 통과, 정차질서 문란, 불규칙 운행 등 과당경쟁 등이 극심하여 운수회사의 채산성 악화, 서비스 질적 저하, 이용승객의 감소의 악순환으로 연결되어 많은 문제점이 야기되었다.

    • 또한, 운수업체의 독점적이고 사유권적인 특성으로 시민들의 편의를 고려한 이용승객 위주의 노선조정이 곤란하여 버스 이용의 접근성이 낮아지고 있는 상황 등에 대해 버스운영체계를 개선할 필요성 및 요구가 지속적으로 제기되었다.

시대적 발전사 (시대별 경제·사회적 배경 포함)

  • 버스 준공영제 도입

    • 서울시는 1995년부터 시내버스전용차로 내실화를 위한 정책공청회를 개최하였으며, 1997년 버스개혁시민회의를 개최하여 버스요금 인상방안과 투명성 확보를 위한 방안을 연구하였으며, 1997년 버스운영체계 개편, 버스노선 개편, 서비스 개선, BIS버스도착안내시스템, 통합요금제, 교통카드 시행 등 시내버스개혁 종합대책 시행계획안을 만들었으며, 2004년 6월 버스 제도개선 방안을 마련하여 버스 준공영제를 시행하게 되었다.

  •  버스 준공영제 개선・보완

    • 서울시는 2005년 그동안의 준공영제 시행 결과를 토대로 문제점을 개선, 보완하였다. CNG버스 등 친환경 시내버스를 확대도입하고, 광역노선 및 출퇴근노선 등을 대상으로 불합리한 노선을 수요탄력적 노선으로 조정하고, 시내버스 운행수준을 고려하여 토・일요일 운휴비율 확대, 광역버스의 경기도 면허이관 및 간선전환 확대 등 광역버스 감축, 시내버스 광고체계 개편 등을 통해 버스운영체계에 대한 개선.보완 사업을 추진하였다.

    • 또한, 2008년에도 준공영제 도입 4년이 경과하였음에도 버스운행행태는 과거와 크게 개선되지 않은 문제를 개선하고, 신교통 수단 도입 등 버스운행환경의 변화에 부합하는 버스운행체계를 구축하고자 준공영제 개선・보완 사업을 추진하게 되었다.

  • 버스 준공영제 정착

    • 서울시는 준공영제 10년차를 맞아 그동안 시민들의 체감만족도는 크게 높아지고, 버스사고도 준공영제 시행 초기에 비해 많이 감소하였으나, 난폭.과속운전 및 시민불편 민원 등은 감소폭이 정체되어 있음을 개선하고자 현재 준공영제 보완 5대 과제를 자체적으로 발굴하고 개선사업을 추진하고 있다. 주요 내용으로는 운수기사 채용의 투명성 확보 및 관리강화, 시내버스의 정비인력 최소 기준 설정, 운전기사 퇴직금 적립 확대, 예비차량의 합리적 운용, 준공영제 협약서 개정 등이 있다.

    • 서울시는 버스 준공영제 5대 개선과제에 대해 금년 말까지 사업수행을 완료하여 시민이 느끼는 교통에 대한 체감만족도를 획기적으로 개선할 계획이다.

정책소개

  • 버스 서비스 수준 향상 및 인프라 구축

    • 버스를 이용하는 시민들의 불편사항 및 제도 운영상의 문제점을 개선하여 버스 서비스를 획기적으로 개선하고, 정류소에서 시민들이 편리하고 안전하게 버스를 기다릴 수 있도록 승차대 및 BIT 등 편의 시설을 50%이상의 정류소에 설치하여 대중교통 인프라를 구축하고 있다.

      <시내버스 시민 만족도>

      시내버스 시민 만족도

      연도별

      2008년

      2009년

      2010년

      2011년

      2012년

      2013년

      평가(점)

      70.66

      71.56

      74.16

      74.26

      74.30

      78.10

      <시내버스 정류소 및 승차대・BIT 현황>

      시내버스 정류소 및 승차대・BIT 현황

      버스 정류소

      승차대

      B I T

      가로변

      중앙차로

      환승정류소

      가로변

      중앙차로

      환승정류소

      가로변

      중앙차로

      환승정류소

      6,058

      5,712

      329

      17

      3,184

      2,381

      772

      31

      1,357

      980

      328

      49

      ※ BIT(Bus Information Terminal) : 버스도착안내 및 버스 운행정보 등을 표출하는 단말기

  • 버스 준공영제 개선

    • 서울시는 공공수요에 따른 노선조정, 운행방식, 운행평가, 재정지원 등의 분야를 담당하고, 운수회사는 노선운행 및 차량관리, 운수종사자 관리 등의 분야를 담당하고 있다.

    • 현재까지 도출된 준공영제의 제반 문제, 즉 버스 사고 감소 대책 및 친절도 제고, 불법운행 근절, 재정지원 지속적 증가 등의 문제와 운수기사 채용의 투명성 확보 및 관리강화, 시내버스의 정비인력 최소 기준 설정, 운전기사 퇴직금 적립 확대, 예비차량의 합리적 운용, 준공영제 협약서 개정 등 버스 준공영제의 미비사항에 대해서는 개선 및 보완을 지속으로 추진할 필요성이 있다.

  • 연차별 재정지원 현황

    • 운수종사자 인건비 및 차량 부품비 등 운송비용은 지속적으로 증가하는 반면, 버스요금은 2007년 및 2012년에 소폭 상승 및 신교통수단 확대 등 으로 운송수입 상승이 미비하여 버스회사에 지원하는 재정지원금은 지속적으로 증가하고 있다.

      (단위 : 억원)

      시내버스 연간지원금

      연도별

      ‘05년

      ‘06년

      ‘07년

      ‘08년

      ‘09년

      ‘10년

      ‘11년

      ‘12년

      ‘13년

      지원금

      2,221

      1,950

      1,636

      1,894

      2,900

      1,900

      2,224

      2,654

      2,343

정책 실행 경험 및 노하우

행정적 측면

  • 예산조달 : 준공영제 시행에 따른 재정지원은 총 운영비용 대비 총 운송수입 부족분에 대해 시에서 소요예산 전액을 시비로 지원하고 있으며, 운송수입은 버스조합내 운송수입공동관리업체협의회에서 관리하고 있다.

  • 갈등 관리

    • 운수종사자의 서비스 개선 협조 미흡

      • 서울시에서는 서비스 개선 및 시민 체감만족도 제고, 안전사고 감소 등을 위하여 운수종사자에 대한 지속적인 교육 및 관리를 강화하고 있으나, 일부 고위험 운전자들의 난폭・불법 및 불친절 운행에 대한 민원이 크게 개선되지 않고 있으며, 안전사고 건수도 개선되지 않고 있다. 이에 서울시에서는 2014년부터는 운수종사자 교육 시 IT기기를 활용한 1:1맞춤교육 및 CS전문강사에 의한 사례・참여형 교육을 강화하고, 교육강좌도 신설하는 등 교육기능을 대폭 강화할 계획 중에 있어, 이에 대한 운수종사자의 교육 관련 갈등이 발생 할 수 있으나, 교육시간 근무시간 인정 등을 통해 교육 참여율 및 몰입도를 강화 할 예정이다.

    • 운수업계의 버스 준공영제 보완 과제 참여 미흡

      • 버스 준공영제 보완 과제 중 버스업계의 절대적인 참여 및 협조가 필요한 버스기사 채용 투명성 확보, 예비차량의 합리적 운용, 협약서 개정 등에 대해 운수업계에서 미온적으로 대응하고 있어 추진에 어려움이 많이 있다. 이에 서울시에서는 T/F팀 구성 및 토론회 등을 통한 시민 공감대 형성 및 합리적인 대안을 마련하여 버스업계와 협의를 지속할 예정이다.

  • 법·제도 정비

    • 서울시에서는 2013년부터 탄력적 노선 조정 및 시민불편 해소, 건전한 재정 운영을 위하여 국토교통부에 시도지사의 감차권한 확대 및 재정지원금 부적정 집행 시 제재 강화를 요구하여 재정지원금 부적정 집행에 대한 제재 부분은 법 개정이 이루어 졌으나, 시도지사의 감차권한 확대는 아직까지 개정되지 못하고 있어, 버스노선 운영에 많은 어려움이 있다. 서울시는 지속적으로 국토부에 관련 법 조항 개정을 요구하여 안정적인 노선운용 및 차량관리를 통해 준공영제를 더욱 발전시키는 계기를 마련할 예정이다.

  • 민관협력 네트워크

    • 버스조합, 버스업계, 운수종사자, 서울시의 협력체제 강화

      • ​버스 준공영제는 서울시와 버스조합 및 운수회사, 운수종사자의 절대적인 협조와 참여가 필요한 제도로서 관련 규정에 의하여 상호 준수의무사항 및 역할 등에 대해 많은 협조가 있었다. 향후, 준공영제 개선 과정에서 감차 및 그에 따른 운수종사자 인원 감축 등이 필요할 것으로 예상되어 운수종사자와의 또다른 갈등요인이 유발될 가능성이 있어 사회적 합의와 동의과정을 거치고, 관련기관간 업무에 대한 충분한 숙지와 협력체제를 구축・강화하여 대중교통 활성화 및 서비스의 획기적 개선이 이루어 질 수 있도록 하겠다.

결과 및 평가 (성공/실패요인 포함)

  • 결과 및 평가

    • 버스 준공영제 10년차를 맞아 버스 교통사고 감소, 서비스 만족도 개선, 운수종사자 처우개선, 배차 정시성 증가, 대중교통 이용객 증가, 버스 수송분담률 증가 등 시민 편의 향상 및 운수종사자 서비스 마인드 제고 등의 많은 성과가 있었다.

    • 하지만, 운송비용은 지속적으로 증가한 반면, 운송수입은 요금 경직성으로 정체되어 있어 市 재정부담 증가, 민간의 자율성 보장 취지 퇴색 및 도덕적 해이 발생 등 개선해야 할 문제도 많이 있다.

  • 성공요인

    • 버스 준공영제가 성공적으로 정착되기 위해서는 그동안의 많은 노력이 있었지만 향후에도, 지속적인 개선 노력이 필요하다.

      • 첫째, 버스 준공영제는 대중교통 이용 편리성 증대와 시민만족도 증가 등으로 시민의 절대적인 동의와 운수업계 및 운수종사자의 많은 협력으로 정착되었다. 향후, 준공영제 보완과제 추진시에도 서울시의 설득력 있는 대응논리 마련과 관련 당사자간 충분한 협의, 사회적 공감대 조성 등을 통해 원만하게 보완과제를 추진할 필요가 있다.

      • 둘째, 서울시는 재정지원 절감을 위해 시민불편과 안전사고 등과 관련 없는 분야에서 많은 노력을 한 결과, 버스 내・외부 광고수입 증대, 표준운송원가 재산정, 친환경 운전습관 개선으로 연료비 절감 등으로 재정을 절감하였다. 하지만, 운송비용의 지속적 증가와 요금 경직성에 따른 운송수입 정체 등으로 갈수록 재정지원은 늘어날 것으로 예상되므로 이에 대한 대비책 마련이 시급하다.

추진조직 및 연락처

  • 도시교통본부 교통기획관 버스정책과 버스정책팀  /  02-2133-2263
  • 해외도시협력담당관  /  02-2133-5264  /  policyshare@seoul.go.kr
  • 서울연구원 글로벌미래연구센터  /  02-2149-1418  /  ssunha@si.re.kr