서울시의 미세먼지(PM10) 농도는 2001년대비(71㎍/㎥) 2012년(41㎍/㎥)으로 뚜렷한 성과를 나타내고 있지만, 세계도시 경쟁력을 진단하는 환경지표에서 주요 평가항목인 미세먼지 수준은 타도시들에 비해 상대적으로 여전히 높은 수치를 보여 있다.

더욱이 최근 세계보건기구(WHO)는 경유자동차 배출 초미세먼지를 1급 발암물질로 지정한 바 있다. 이렇듯 건강 위해성이 큰 초미세먼지에 대한 시민들의 불안감이 높아지면서 서울시는 2018년까지 초미세먼지 20% 감축을 목표로 수립하는 등 ‘시민이 건강하게 숨 쉬는 서울’을 구현하기 위한 정책에 총력을 기울이고 있다. 하지만 초미세먼지는 국외, 국내 타 지역, 서울시 등 발생원이 혼재되어 있어 서울시 자체의 노력만으로는 관리에 어려움이 있다. 따라서 서울시는 시민과 기업, 중앙정부의 참여와 협력을 이끌어내 초미세먼지 20% 감축이라는 다소 어려운 목표를 달성해나갈 예정이다.

• －일본 모리종합재단 도시전략연구소가 발표한 ‘글로벌 파워시티 지수(GPCI)’의 연평균 농도 수준 평가 자료를 살펴보면, 서울은 49㎍/㎥(25위), 파리는 18㎍/㎥(1위), 도쿄는 24㎍/㎥(20위)를 나타내고 있어, 경쟁도시에 비해 아직 개선이 필요함을 시사하고 있다.

대기질 변화 추이와 오염도

당국이 2003년 대기질 개선을 위한 노력을 본격적으로 시작한 이후 서울의 대기질은 점차 개선되어 왔다. 미세먼지(PM-10)와 초미세먼지(PM-2.5)의 경우 장기적으로 감소 추세를 나타내고 있으나 2013년도와 2014년도에는 다소 상승했다. 초미세먼지의 주원인인 이산화질소(NO2)는 완만하게 감소해왔고 아황산가스(SO2)와 일산화탄소(CO)는 환경 기준의 1/3 이하로 양호하게 나타났다.
 

초미세먼지 영향 분석

서울 지역 초미세먼지 배출원을 조사한 ‘초미세먼지 저감대책 연구(안양대·수원대 합동연구)’(2011.12) 결과에 따르면 자동차 연소가 35%로 가장 높고 난방 및 발전이 27%, 건설기계 등이 17%순으로 나타나 발생원별 우선순위에 따른 저감사업 추진이 필요한 것으로 드러났다.

또한 주변국이 서울시 미세먼지에 미치는 영향은 30~50%에 달하는 것으로 나타났으며 특히 편서풍 영향이 큰 계절인 겨울과 봄에 국외로부터 받는 영향이 크다는 사실을 알 수 있었다. 따라서 내부의 대기오염물질 배출량을 삭감하려는 노력만으로는 대기오염의 상승을 총체적으로 억제하기에 한계가 있는 것이 사실이다. 이 외에 인천시·경기도 등 서울 인근 지역이 서울의 초미세먼지에 미치는 영향이 17~18%로 높게 나타나 서울시·인천시·경기도 간의 협력이 반드시 필요하다는 사실 또한 알 수 있었다.

서울시 초미세먼지 배출량 정보

• 초미세먼지 배출원별 배출량은 2010년 3,072톤, 2011년2,737톤, 2012년 2,902톤, 2013년 3,051톤으로 추정
• 비산먼지 배출량은 2010년 1,172톤, 2011년 1,064톤, 2012년 1,158톤, 2013년 1,206톤으로 가장 높은 40% 수준
• 비산먼지를 포함하지 않으면, 도로이동오염원의 배출량 비중은 각각 54.2%, 47.2%, 44.9%, 40.0%로 초미세먼지의 주요배출원이 자동차 배출원으로 확인

자치구별 초미세먼지 배출량 관리정보

• 2010년에는 강남구가 247톤(약 8.0%), 2011년에는 강서구가 239톤(8.7%), 2012년에는 관악구가 449톤(15.5%), 2013년에는 강남구가 241톤(7.9%)으로 가장 많이 배출되었다.
• 2009~2013년 동안 강남구, 송파구, 강동구, 서초구 등 남동권역의 배출량이 평균 배출량보다 비교적 많다.
• 25개 자치구별 초미세먼지 배출 특성이 다르게 나타나고 있어, 지역 특성을 반영한 맞춤형 초미세먼지 관리전략이 필요하다

<서울시 초미세먼지 배출원 추정(2010~2013년)>

높아지는 대기오염도는 직접적으로 질환을 유발하는 것 외에도 삶의 질을 악화시킨다는 점에서 그 심각성이 크다. 오존과 미세먼지가 인체에 미치는 부정적인 영향은 매우 직접적이라 보고되고 있다. 오존의 농도가 높을 경우 호흡기 자극 증상이 심해져 기침, 폐기능 감소와 흉부 불안 등의 질환성 증상이 나타나며, 무와 카네이션, 잎담배 등 농작물의 수확량을 현저하게 감소시킨다고 알려져 있다.

미세먼지의 경우에도 호흡기 및 심혈관계 질환 발생의 기작이 보고되고 있고 사망률을 증가시키는 원인으로 역학연구에서 보고된 바 있다. 최근 미세먼지와 질환과의 연구에서는 미세먼지가 세기관지에 영향을 미쳐 천식, 만성기관지염, 기도 폐쇄 등을 유발시키거나 심근경색, 뇌졸중, 심박동수 이상, 급사 등과 같은 질환을 일으키는 주요 요인이라 여겨지고 있다.

황사의 경우 바람에 대기오염물질이 섞여 유입되므로 통상적으로 알려져 있는 호흡기의 과부하와 천식, 알러지 발생 등의 황사로 인한 위험성 외에도 미세먼지로부터 기인하는 유해한 영향에 유의할 필요가 있다. 이처럼 대기오염을 줄이는 것은 질환의 발병을 예방해 질병으로부터 겪는 고통을 방지하고, 진료비 등 사회적 비용을 감소시키며, 생활환경을 쾌적하게 조성해 총체적인 삶의 질을 높이는 일이다.

또한 사람이 느끼는 쾌적함의 정확한 비용 환산은 불가능하지만 정서상의 긍정적인 영향은 매우 값진 효과이므로 대기질을 개선하고자 하는 정책은 경제 부문 등의 정책 이상으로 중요하다고 볼 수 있다.

<월별 초미세먼지 농도 변화 (2014년기준)>

초미세먼지 감축 목표 달성 방향

서울시의 초미세먼지 20% 감축 목표는 정부의 2024년 달성 목표(20㎍/m3)보다 ‘6년’ 앞설뿐더러 내부 배출원의 영향이 적은 ‘북한산(22㎍/m3)’보다 더 깨끗한 수치를 목표로 하는 도전적인 과제다. 그러므로 서울시는 성과 있는 기존 정책 개선, 다루지 않았던 신규 대책 개발, 발생원별 우선순위 분석 등을 통해 효과성 높은 사업에 모든 노력을 집중하는 한편 국내·외 협력과 기업·시민의 적극적 참여를 끌어내 목표를 달성함으로써 시민의 삶의 질 향상에 기여할 계획이다.

치밀한 추진 전략

초미세먼지 20% 감축을 위한 추진 전략 첫 번째는, 초미세먼지 배출원별 우선순위에 따른 직·간접 수단을 총동원하는 것이다. 교통·산업 분야로부터 일상생활 주변 오염원까지 전방위적인 감축 노력을 전개하고 환경영향평가, 도시계획 등 간접수단을 적극활용해 대기질 개선과 연계한다.

두 번째는, 지역별·계절별 특화 전략을 수립하고 구별로 특화된 저감 대책을 발굴해 추진하며 시광역적 대기 개선 정책과의 연계를 확대하는 한편, 연중 일관된 관리 정책에서 탈피해 계절별 선택과 집중 전략으로 행정효율성을 제고하는 것이다.

세 번째는, 기업의 사회적 책임 이행과 시민 정책 참여를 유도함으로써, 제작 기업과의 양해각서(MOU) 체결 등을 통한 친환경보일러 보급을 활성화하고 시민 거버넌스 구축 등을 통한 시민행동실천을 확산하는 것이다.

마지막으로, 중국 및 수도권 주변 도시와의 지속적이고 실질적인 협력 강화를 들 수 있다. 초미세먼지 발생원 중 외부 영향이 50~70%으로 큰 비중을 차지하고 있는 요인임을 인식하고 적극적이고 주도적인 협력 체계를 구축해 도시별 대기오염 감축 목표 및 이행 계획 합의, 지속적인 이행 성과 모니터링 등을 실시한다.

고농도 미세먼지 비상저감조치 시행

• 적용 지역: 수도권 3개 시도(서울, 인천, 경기) 대기관리권역
• 발령요건

1. ① 당일(00~16시) PM2.5 평균농도가 50㎍/㎥ 초과
2. ② 익일 "3시간 이상 매우나쁨(100㎍/㎥ 초과)" 예보

• 추진단계

- 총 5단계의 비상저감조치 발동

1. 발령 준비기(당일 17:00~17;30) → 2. 발령기(당일 17:30) → 3. 비상조치 시행기(익일 06~21시) → 4. 관찰기(익일 17:00) → 5. 종결·평가

• 비상조치 내용

- 공공기관 차량부제는, 행정·공공기관의 직원 개인차량 및 출입차량으로 10인승 이하의 비사업용 승용승합차
(다만, 장애인ˑ임산부ˑ유아동승 차량, 친환경차, 소방ˑ경찰ˑ의료 등 기관장이 특별히 인정한 차량은 예외)

- 공공사업장 조업단축은, 행정·공공기관이 운영하는 대기배출사업장(소각시설 등) 및 건설공사장 

* 지자체 및 공공기관별 대상사업장 및 공사장 목록, 저감목표 등 사전작성·관리 예정

2017년은 시범사업 기간이지만, 민간부문의 차량부제, 건설공사장, 대규모 배출사업장 조업단축 등 참여를 적극 유도(자발적 협약 등)

초미세먼지 감축을 위한 새로운 접근

서울시는 2002년 대기질 개선을 위한 노력을 본격적으로 시작한 이래 미세먼지(PM-10) 위주의 저감에 집중해왔다. 이로 인해 미세먼지(PM-10)는 대폭 감소했으나 초미세먼지(PM-2.5) 위해 우려에 대한 시민의 불안감을 해소되지 않았다. 따라서 초미세먼지 중심의 대기질 개선 정책, 실질적이고 지속적인 국내외 네트워크 강화와 적극적인 시민 건강 보호 대책이 필요한 실정이다.

교통 분야

초미세먼지의 52%가 교통 부문(자동차, 건설기계)에서 발생한다. 초미세먼지의 주원인인 질소산화물(NOx)은 경유차가 67%로 가장 높고 휘발유 12%, CNG 12%, LPG 9% 순이었으며 차종별로는 화물차와 건설기계가 54%로 가장 높게 나타났다. 미세먼지는 그간 DPF 부착, CNG 차 보급 등 경유차 저공해사업에 주력한 덕분에 크게 개선되었으나, 인체 위해성이 큰 초미세먼지의 개선은 미흡한 실정이다.

초미세먼지 감소 추진 전략 첫째는 전기차 등 친환경자동차 확대 보급, 개선 효과가 큰 저공해화 사업 지속 추진, 신규사업 개발을 통한 경유차 집중 관리로 배출가스 원천적 차단이다. 둘째는 LEZ 재설계를 통한 서울시 진입 외부 공해차량 배출오염원 관리이며, 셋째는 승용차 마일리지제 도입, 나눔카 서비스 확대 등 교통수요 관리 강화이다. 마지막은 중앙정부와의 협력을 통한 시스템 및 제도 개선으로 대기오염물질 배출을 사전에 예방하는 것 등이다.

산업·비산업 분야

산업·비산업 부문은 초미세먼지 발생의 27%를 차지한다. 초미세먼지의 원인인 질소산화물 배출량은 난방 부문이 92%로 대부분을 차지하고 있으며 오염물질 배출량이 높은 시기인 겨울과 봄의 대기를 악화시키는 주요 원인이기도 하다. 질소산화물의 획기적 저감을 위해 친환경보일러와 저녹스버너가 보급되기 시작했으나 일반보일러 대비 20% 정도 높은 가격 탓에 보급이 지연되고 있다. 일반보일러는 대당 60만 원이며 NOx 배출 농도가 147ppm인데 비해 친환경보일러 대당 가격은 80만 원이고 NOx 배출 농도는 40ppm이다.

따라서 친환경보일러 보급 확대를 위한 일반보일러 가격 차액 일부 지원 및 저리융자 제도를 도입하고, 수도권 지역 내 친환경보일러 설치 의무화 제도 개선도 병행해나갈 계획이며, 보일러 생산업체, 시민단체 등과 사회 소외계층 시범 보급 등 친환경 보일러 보급 분위기도 확산해 나가고자 한다. 또한 NOx를 다량 배출시키는 발전·소각 부문의 중·대형 사업장을 대상으로 NOx 총량제를 확대하고 NOx 배출이 적은 소규모 사업장은 공정개선 진단 등 컨설팅 확대로 배출을 저감할 계획이다.

생활오염 분야

비산먼지 및 직화구이 음식점 등 생활오염원에서 발생하고 있는 초미세먼지의 19% 중 비산먼지가 12%, 직화구이 음식점, 찜질방, 인쇄소, 세탁소 등의 업소에서 발생하는 미세먼지가 7%로 나타나고 있다. 비산먼지 저감을 위한 물청소는 도로별 특성에 따른 오염도를 고려하지 않은 채 자치구별로 획일적으로 실시하고 있으며 찜질방, 직화구이 음식점 등 업소의 발생오염원 등은 아직까지 관리의 사각지대에 있다. 또한 생물성 연소에 따른 대기오염은 악취 등 생활불편을 야기하기도 한다.

추진 전략 첫 번째는 첨단 IT를 활용한 도로먼지 관리시스템 도입과 고농도 지역 우선 청소이며, 두 번째 추진 전략은 공사장 비산먼지 관리에 시민을 참여시키고 공사장 관리를 강화하는 것이다. 세 번째는 생활주변 공터의 녹화로 먼지 억제 및 시민이 이용할 수 있는 힐링공간을 제공하는 것이고, 네 번째는 2013년 나대지 녹지 공간 132.8ha를 2018년까지 755.4ha로 5배 이상 확보하는 전략이다. 다섯 번째는 찜질방(30m3 이상) 및 직화구이 음식점에 방지시설 설치를 의무화하도록 추진하는 일이며, 마지막은 인쇄소, 주유소 등에서 발생하는 휘발성유기화합물(VOC)을 관리해 원인물질을 줄이는 계획이다.

대기오염 완화 및 간접관리

서울 시내 역시 권역별 초미세먼지 농도는 2014년 기준으로 서남권이 27㎍/m3로 가장 높고 동남·동북권이 25㎍/m3, 서북·도심 24㎍/m3 순으로 차이가 있으며 배출원 우선순위에도 차이가 있다. 그러나 이러한 특성을 고려한 정책 개발은 미흡한 실정이다. 자치구별로 대기오염 저감 노력에 차이가 있긴 하나 저감 실적이 우수한 구의 대기질 개선에 대한 동기 부여가 미비하며, 겨울과 여름, 봄 등 계절별 주요 관리 대상 오염물질이 다른데도 불구하고 계절별 차별화 전략이 실시되지 못하고 있다. 이에 따른 추진 전략으로는 첫 번째, 권역별·자치구별 농도 및 배출원 영향 분석에 따른 특화사업 개발, 두 번째, 정량적·정성적 평가를 통한 대기질 개선 사업에 대해 자치구 인센티브 제공, 세번째, 계절별 특성을 고려한 오염물질별 집중 저감 활동 및 건강보호, 마지막으로 도심 속 녹지 공간 확대 및 바람길 확보 등을 연계한 대기질 개선 등이다.

동북아 대기질 개선 네트워크 구축

지역별 영향 분석 결과 서울시 외부 영향은 중국 등 국외 30~50%, 경기·인천 등 타 지역 25~30% 등 약 60~80%로 미세먼지 원인의 대부분을 차지한다. 그러므로 내부의 노력만으로는 초미세먼지 농도 상승 억제에 한계가 있다. 중국 등 국외에서 받는 영향이 가장 크나 적극적 협조를 위한 기반 마련은 미흡하고, 국내 상호 간의 영향을 주고받는 타 지자체와의 실질적인 협력 공조가 필요하지만 수도권 대기환경관리 기본계획 및 시·도 시행계획을 수립하고 유지하는 데 국한되고 있는 실정이다.

이를 개선하기 위한 추진 전략으로는 동북아시아 지방정부, 전문가, 민간기업 간 대기질 개선 협력 강화, 도시별 대기오염 감축목표 및 이행 계획 합의 등이다. 또한 지속적인 이행과 점검 등을 실시해 중국을 포함한 동북아시아 대도시의 실질적이고 지속적인 대기질 개선을 유도한다. 한편 수도권 대기질 개선을 위해 현재 ‘수도권 대기환경관리위원회’에 이어 실질적 협력 기구인 ‘수도권 대기환경 실무 T/F팀’을 2015년에 발족해 운영할 계획이다. 이 협력기구를 통해 배출원 공동조사 정례화, 상호 모니터링 평가 및 점검, 피드백, 방안 도출, 대기질 개선 공동사업 공조 등 수도권(경기·인천) 및 타 지자체와의 실질적인 협력 체계를 구축해나갈 예정이다.

<동북아 대기환경 개선 공동협력 및 이행 메커니즘>

(자료: 서울연구원_정책보고서_ 초미세먼지(PM2.5) 관리방안_김운수 (2014))

시민과 함께하는 대기질 개선

그간 초미세먼지에 대한 개념과 피해 대처 방안 등에 대한 시민들의 이해가 부족해 구체적인 대응이 곤란한 경우가 있었으며, 시주도의 저감사업만으로는 시민의 일상생활에 산재해 배출되고 있는 초미세먼지 등 대기오염물질을 줄이는 데 한계가 있었다. 예컨대 경유차 저공해화 등의 저감사업은 경유차가 전체 차량의 1/10수준이므로 저감 대상 차량을 서울시민 전체 보유 차량으로 확대하고 자발적 참여를 유도하는 제도가 절실한 실정이다.

내·외부 영향 및 대기 정체 가중으로 인한 불가항력적인 고농도 초미세먼지 발생이 반복되고 있으나 대처할 수 있는 체계가 미흡한 상황이다. 따라서 건강 피해를 최소화할 수 있는 사전 정보제공 등의 시스템적 접근이 필요함은 물론 정보 제공에 그치는 소극적 대처에서 한발 더 나아가 취약계층의 건강 보호를 위한 적극적인 지원 역시 요구되고 있다. 이에 따른 추진 전략으로는 첫 번째, 초미세먼지가 건강에 미치는 영향 등을 시민이 쉽게 체감하고 대처할 수 있게 하는 거버넌스 체계 구축, 두 번째, 실외활동 자제 등 수동적 대처에서 적극적으로 참여할 수 있는 정책 개발, 세 번째, 대기환경 관련 학회, 단체, 전문가 등과 다양한 협업 추진, 마지막으로 초미세먼지와 관련된 정보를 예보에서 경보까지 신속히 제공하는 시스템 확대 등이다.

2015년에는 신규 사업이 안착할 수 있도록 인프라 구축 등 기반을 조성하고, 시민의 자발적 참여와 대기오염의 근원적 저감을 위한 제도 개선에 주력할 계획이며, 2016년에는 저감사업 물량을 대폭 확대해 실질적인 대기질 개선 효과를 기대하고 있다. 이에 따라 초미세먼지의 중간 목표를 23㎍/m3으로 설정하고 목표 달성에 전력을 다할 계획이다.

2017년에는 중국 주요도시의 대기오염 감축 이행에 따른 성과의 가시화와 서울시의 본격적인 저감사업 추진의 효과로 고농도 대기오염물질 발생 감소, 선명한 가시거리 확대 등 시민이 체감할 수 있는 수준의 대기질 개선을 위해 노력한다. 2018년에는 친환경차 보급 등 시 주도의 저감사업을 민간으로 확산해 초미세먼지 감축 목표 20㎍/m3을 달성하고 궁극적으로 아이들이 마음껏 뛰어 놀 수 있는 ‘건강하게 숨 쉬는 도시, 서울’을 구현해 나갈 계획이다.

• 서울시 대기환경정보 홈페이지
• 쾌적하고 건강한 환경일류도시 서울 46p-55p
• 서울연구원_연구보고서_서울시 고농도 미세먼지 오염현상의 원인분석 및 지역별 맞춤형 관리대책_김운수 (2012)
• 서울연구원_정책보고서_ 초미세먼지(PM2.5) 관리방안_김운수 (2014)