정책

서울시 행정구역의 변천과 도시공간구조의 발전

등록일 2015-05-27 분류 도시계획 글쓴이 scaadmin
작성자
김선웅 선임연구위원
소속
서울연구원
작성일
2015-05-27
최종수정일
2016-10-30

서울 주변의 자연과 기후 환경

입지

서울은 한반도의 중앙에 위치한 대한민국의 수도이다. 동쪽은 남양주시‧구리시‧하남시, 서쪽은 인천광역시‧고양시‧김포시‧부천시, 남쪽은 성남시‧과천시‧안양시‧광명시, 북쪽은 의정부시‧양주시에 접해있다. 위치는 동경 126°45′~127°11′, 북위 37°25′~37°41′이다. 서울은 인천국제공항으로부터 동쪽으로 50㎞ 정도에 위치하고 있으며, 공항철도와 다양한 공항버스로 연결되어 있어 서울역까지 약 1시간 정도 소요된다.

서울시의 지리적 위치를 보여주는 지도로써 대한민국의 수도, 동경 126°45′~127°11′, 북위 37°25′~37°41′이다.
<그림 1> 서울시의 지리적 입지

지형
서울은 산악에 둘러싸인 분지로써 서울의 외곽에 위치한 외사산과 내부에 위치한 내사산에 둘러싸여 있다. 주요 하천으로는 한강과 4대 지천 및 청계천이 있다. 이를 자세히 살펴보면, 서울은 북쪽에 북한산, 서쪽에 덕양산, 남쪽에 관악산, 동쪽에 용마봉 등의 외사산으로 둘러싸여 있고, 조선시대에 궁궐과 한성부의 주요 시설들이 위치했던 강북의 중앙에는 동서남북으로 각각 낙산, 인왕산, 남산, 북악산이 위치하고 있다. 이러한 산악지형 사이를 한강이 동에서 서로 흐르고 있고, 한강의 4대 지천인 탄천, 중랑천, 안양천, 홍제천 등이 권역별로 흐르고 있다. 또한, 종로구와 중구의 경계에서 흐르고 있는 청계천은 중랑천을 만나 한강으로 흘러들고 있다. 이렇듯 자연 환경이 우수한 도시인 서울에서는 외사산과 내사산, 주요 하천 등이 도시 계획의 주요한 요소로 일찌감치 자리잡아 왔다. 이에 자연을 활용한 도시계획이 다양하게 변화되어 왔다.

2011년 산악 분지로써의 서울을 3차원으로 보여주는 지형도이다.2009년 서울의 지형도로 한강을 중심으로 한 모습의 지형도이다.
<그림 2> 3차원 지형도(2011)                                        <그림 3> 지형도(2009)

기후

서울의 기후는 남부지방의 난대성 기후와 북부지방의 냉대성 기후의 중간적 성격을 나타내어 비교적 사계절이 뚜렷하고 연간 기온과 강수량의 차가 크게 나타난다. 서울의 기온과 강수량은 1910년과 비교하여 증가하였는데, 연평균 기온은 1910년 섭씨 10.3도에서 2012년 현재 섭씨 12.2도, 강수량은 1910년 1,021㎜에서 2012년 현재 1,646㎜로 증가하였다.

1910년부터 2012년 서울의 연평균 기온과 강수량을 나타내는 그래프이다2012년 서울의 월별 평균 기온과 강수량을 보여주는 그래프이다
<그림 4> 연평균 기온 및 강수량(1910-2012)                  <그림 5>월별 평균 기온 및 강수량(2012)

2012년 4월 기준 서울시 계절별 평균기온은 도심지로 갈수록 높고 교외로 갈수록 낮게 나타나고 있다. 이러한 고온지역의 분포는 공원‧녹지 등을 많이 공급하였음에도 불구하고 여전히 도시 열섬효과의 결과로 나타나고 있다. 이는 고층 건물 증가, 도로포장 증가, 녹지대 감소 등 토양피복 변화와 밀접한 관련이 있다.

2012년 4월을 기준으로 한 서울시의 계절별 평균기온을 보여주는 그림으로 도심지로 갈수록 기온이 높고 교외로 갈수록 낮아지는 모습을 보여준다.
<그림 6> 계절별 평균 기온(2012)
 

행정구역과 도시계획구역의 변천

행정구역의 변천

 
조선시대에 성저십리(城底十里)라고 불리던 도성 밖 약 10리에 이르는 서울의 행정구역은 일제 강점기 후반인 1939년에 일제의 군수산업 기지로 개발된 영등포 지역이 서울에 편입되면서 134㎢로 확대되었다. 1945년 당시에는 행정구역이 8개 구 268개 동이었으며, 해방 후인 1949년에 서울은 서울특별시로 승격·개칭되었다. 이후 시‧도 관할구역 및 구‧군의 명칭, 위치, 관할구역 변경에 의해 45개리를 서울시에 편입하고 성북구를 신설하면서 9개구가 되었고, 면적은 268.35㎢로 증가하였다. 1963년에는 인접한 5개 군 84개리를 편입하면서 면적이 613.04㎢로 2.3배 증가하였다. 1973년에도 경기도의 일부가 서울에 편입되면서 서울의 면적은 627.06㎢로 증가하였다.
이후 서울은 자치구를 신설, 조정하면서 행정구역의 면적이 소폭 조정되었고, 실측으로 인해 면적이 재조정되었다. 1975년에 성동구에서 한강 남부지역이 독립하여 강남구가 신설되었고, 1977년에는 영등포구에서 강서구가 분리되어 신설되었다. 1979년에는 은평구, 강동구의 신설로 15개 구가 되었으며, 1980년에는 구로구, 동작구가 신설되어 17개 구에 이르게 되었다. 1988년에는 송파구, 중랑구, 노원구, 서초구, 양천구가 신설되었으며, 1995년 강북구, 금천구, 광진구의 신설로 현재와 같이 25구 체계가 완성되었다.
2010년 말 현재 서울시의 행정구역은 25개 자치구와 424개의 행정동으로 구성되어 있으며, 면적은 605.25㎢으로 동일시점의 국토면적(100,033㎢)에서 약 0.6%를 차지하고 있다. 2012년에는 종로구 명륜3가동이 혜화동에 편입되어 행정동의 수는 423개가 되었다.

 
1394년부터 1995년까지의 서울시의 행정구역 변천 모습을 보여주는 그림이다.
<그림 7> 행정구역 변천(1394-1995)

2010년의 서울시의 행정구역은 25개의 자치구와 424개의 행정동으로 구성되어 있는 그림이다.
<그림 8> 서울시 행정동(2010)
 

서울시 행정구역변천
   
   
   

1939년부터 2010년까지 행정구역의 면적 변화에 관련된 그림으로 1939년 134,00㎢에서 2010년 605.25㎢로 변화한 모습이다.
<그림 9> 행정구역 면적 변화(1939-2010)

도시계획구역의 변천
 

서울시 도시계획구역은 1936년에 경성부 도시계획구역이 최초로 결정고시 된 이후, 인구증가에 의한 도시계획구역 확장 및 주변 도시들의 행정구역 독립 등으로 여덟 번의 구역조정이 이루어졌다. 현재는 행정구역과 거의 일치하게 조정되어 운영되고 있다.
서울 최초의 도시계획구역결정은 1936년 3월 26일 조선총독부고시 제180호로 우리나라 최초의 도시계획이라 할 수 있는 경성부 도시계획구역의 결정고시이며 면적은 135.36㎢다. 1950년 숭인, 은평, 구로, 뚝도 등 4개 지구의 편입으로 도시계획구역은 전(前)계획구역의 2배에 달하는 269.77㎢로 확장되었다. 1963년에는 도시계획구역이 행정구역의 전역으로 확장되고, 경기도 신도면, 과천면, 오정면, 서면 철산리, 하안리, 광명리가 서울의 도시계획구역으로 추가 편입되면서 면적이 713.24㎢로 확장되었다. 그 후 계획인구가 조정되고, 경기도 양주군 화접리, 구리군 갈매리 등 인접지역이 도시계획구역으로 추가 편입되는 등 1970년에는 720.88㎢까지 확장되었다. 그러나 1982년에 광명시가 분리되었고, 1991년에는 과천시와 부천시도 서울시 도시계획구역에서 분리되어, 1995년 이후에는 605.96㎢로 조정되어 현재에 이르고 있다.

 

고시일자 도시계획구역(㎡) 비고
도시계획구역의 변천
1936.3.26 135.36 우리나라 최초의 도시계획(경성시가지계획)
1950.1.1 269.77 4개 지구(숭인, 은평, 구로, 뚝도) 편입
1963.8.28 595.55 전역 확장
1963.9.17 713.24 경기도 신도면, 파천면, 오정면, 서면일부 도시계획구역으로 추가 편입
1970.5.11 720.88 경기도 양주군 화첩리, 갈매리를 도시계획구역으로 편입
1982.12.28 708.39 광명시 행정구역의 도시계획 구역 분리
1991.7.15 665.98 과천시(35.81㎡), 부천시(6.59㎡) 제척
1995.1.20 605.96 원능 도시계획구역, 구리시(5.80㎡) 제척, 도면 변경없는 면적(0.28㎡) 감소

<표 2> 도시계획구역의 변천

1936년 경성부 도시계획구역 이후 여덟 번의 구역조정이 이루어 진 이후에 현재와 일치한 모습으로 운영되고 있음을 보여주는 그림이다.
<그림 10> 도시계획구역의 변천도

 

인구성장과 시가지 확산

인구성장
 

서울시 통계연보에 인구가 공식적으로 기록된 것은 1915년으로 이때 서울의 인구는 약 24만 명으로 기록되었다. 1936년에는 인구가 전년 대비 79.9% 증가하여 약 73만 명으로 늘어났는데 이것은 행정구역 확장 때문이었다. 서울의 인구는 1942년 처음으로 100만 명을 돌파하였고, 1945년 해방 후 일제의 강제징용으로 해외로 나갔던 동포들의 귀환과 월남동포의 서울 이주로 인구성장이 빠르게 진행되었다. 그러나 1950년 6월 25일 한국전쟁이 발발하면서 인구가 61.7% 감소하였고, 전쟁이 끝난 후 인구가 증가하면서 1953년 서울의 인구는 다시 100만 명이 되었다. 이후 정부의 적극적인 도시재건 노력으로 6년 만에 서울의 인구가 200만 명이 되었고, 1968년에는 400만 명, 1979년에는 800만 명에 이르렀다. 1980년대에도 강남지역의 개발과 함께 인구가 지속적으로 증가하였으며 이러한 인구증가 추이는 1990년대에 와서 둔화되었다. 서울시 인구는 1992년 1,097만 명으로 최고치에 도달한 이후 교외화 현상과 출산율 저하로 인해 감소하기 시작하였다. 2010년 말 현재 서울인구는 1,058만 명(주민등록인구 기준)으로 집계되었으며, 지난 20세기에 급속하게 증가했던 서울인구는 거의 100년 만에 안정단계에 들어서는 양상을 보이고 있다.

1915년 서울의 인구는 약 24만 명으로 기록되어 있으며 2010년 말 서울의 인구는 1,058만 명으로 집계된 모습을 모여주는 그래프이다.
<그림 11> 인구성장(1915-2010)

서울의 인구밀도는 1949년과 1962년 행정구역의 확장에 따라 급감하기도 하였으나, 1990년대 후반까지 지속적으로 증가하였다. 1963년 서울의 행정구역이 현재와 비슷한 613.04㎢로 확대되었을 때의 인구밀도는 5,309명/㎢ 수준이었다. 그러나 1960년대의 급격한 인구성장을 경험하면서 10년 후인 1973년 서울의 인구밀도는 1만 명/㎢, 1983년에는 1.5만 명/㎢을 돌파하였다. 서울의 인구밀도가 가장 높았던 시기는 인구규모가 정점에 달했던 1992년으로 이 시기의 인구밀도는 18,121명/㎢이었다. 그러나 1990년대 후반부터 인구성장이 정체되면서 인구밀도가 감소하여 2010년 현재 서울의 인구밀도는 17,473명/㎢이다. 세계대도시의 인구밀도(2005년 기준)와 비교해 보면 서울은 세계에서 가장 조밀한 도시 가운데 하나임을 알 수 있는데, 도쿄의 13,650명/㎢보다 높은 수준이며, 뉴욕(10,483명/㎢), 파리(8,401명/㎢)와 비교하여도 매우 높은 편이다.

1939년 서울시의 인구밀도는 5.8천 명/㎢이었으며 2010년 현재는 17.5천 명/㎢의 인구밀도를 기록하고 있다.
<그림 12> 인구밀도 변화추이(1939-2010)

서울시가 다른 대도시 (동경, 북경, 싱가포르, 런던, 파리, 뉴욕, LA)와 비교했을 때도 전혀 밀리지 않은 인구밀도를 갖고 있다.
<그림 13 > 인구밀도 세계 대도시 비교

시가지 확산
 

조선시대의 시가지는 4대문 성곽 내부로 국한되어 있다가, 19세기 후반 근대적인 교통수단인 철도가 건설되고 전차가 운행되기 시작하면서 평면적으로 확산하기 시작하였다. 본격적으로 시가지가 확산된 것은 1963년 행정구역이 확장되면서부터이며, 급속한 산업화와 대규모 토지구획정리사업으로 시가지의 확산이 가속화 되었다. 1980년대에 들어서며 서울은 도심위주의 단핵도시에서 강남, 여의도 및 영등포 등을 중심으로 하는 다핵도시 구조로 바뀌었으며, 시가지 확산은 서울의 시경계를 넘어 수도권으로 확대되었다. 1990년대에 제1기 신도시(분당, 일산, 평촌, 산본, 중동)와 2000년대의 제2기 신도시(성남 판교, 화성, 김포, 파주 등)가 개발되고 대중교통망이 광역화되면서 서울시의 통근권이 더욱 확대되었고 시가지가 확산되었다.

서울시의 시가지가 1979년 이후 전차가 운행되면서 크게 확산된 모습을 보이고 있으며 2010년에 들어서 대중교통망의 광역화로 서울시 통근권이 더욱 확대된 모습을 보여주는 그림이다.
<그림 14> 위성영상을 이용한 시가화지역 분석
 

시대별 도시개발 추이와 법제의 변화

앞서 살펴본 바와 같이, 서울은 조선시대부터 공간적인 성장과 도시발전을 거듭하여 오늘날까지 이르렀다. 특히 1960년대는 광복 이후의 혼란과 한국전쟁으로 인한 파괴를 극복하고 새롭게 도약하여 현대도시로의 전환을 시작한 시기이다. 따라서 1960년대부터 현재에 이르기까지의 시대별 도시개발 추이와 법제의 변화를 크게 3단계로 구분하여 살펴보았다. 이는 기반기능 확충기(1960~1979년), 도시성장기(1980~2000년), 지속가능기(2001~2014년 현재)로 구분되며, 자세한 내용을 살펴보면 다음과 같다.

 
1기 기반기능 확충기(1960~1979)
 
주택 및 기반시설 정비를 추월한 인구증가(1960년대)

 

1960년대에 들어 서울은 강력한 군사정권에 의한 성장지상주의의 국가발전 정책 아래에서 폭발적인 성장을 경험하였다. 이 당시 서울은 2년마다 미국의 보스턴시의 인구규모와 비슷한 약 50만 명의 인구증가를 경험하였다. 이 과정에서 수많은 무허가 불량정착촌이 도시 곳곳에 형성되었고, 외곽지역은 서울에 급속히 편입되어 새로운 주거지로 변모해 나갔다. 1963년 서울의 행정구역은 강남지역과 북동부 지역을 흡수하면서 기존의 2배인 594㎢로 확대되었고, 인구는 3백만을 넘어섰다. 이로 인해 교통 혼잡, 환경오염, 빈약한 대중교통, 과밀한 주거 및 무허가 정착지 등 각종 도시문제를 안고 급격한 외형적 성장을 계속하였다. 이에 따라 교통 혼잡을 완화하기 위해 도로가 확장 및 확충되어 수많은 간선도로와 고가 및 지하차도가 건설되었다. 또한, 보행자에 의한 교통장애를 방지하려는 의도 하에 수많은 육교와 지하도가 설치되기도 하였다. 청계천을 복개하여 서울의 첫 번째 고가도로인 청계고가도로를 건설한 것도 이 시기였다.

1967년에는 여름 장마철이면 범람하였던 한강의 섬인 여의도를 들어 올려 약 90만평에 이르는 신시가지를 마련하기도 하였다. 이로 인해 1970년대에 이르러서는 서울의 맨하탄이라고 불릴 정도로 계획된 주거 및 업무단지로 탈바꿈되었다. 한편, 서울시 역점사업의 하나였던 무허가 정착지의 철거와 재개발로 인해 도심부에 자리잡았던 슬럼지역과 윤락가는 과감히 철거되어, 백화점이나 세운상가 같은 대규모 주상복합단지로 대치되었다. 또한 도심주변의 경사지에 형성되어 있던 무허가 정착촌도 철거되어 그 자리에 4-5층의 시민아파트가 건설되었다. 이로 인해 1969년 한 해에 약 400동의 아파트 건물이 들어서게 되었다. 그러나 1년 후 그 가운데 한 채가 부실공사로 인해 붕괴되어 73명의 사상자가 발생하는 사고가 발생하기도 하였다. 그리고 일제시대 이후 계속되어 온 토지구획정리사업은 1980년대 중반까지 광범위한 지역에 걸쳐 집중적으로 시행되었다. 그 결과 서울이 현재와 같은 도시내부구조를 형성하는데 결정적인 영향을 미쳤다. 여기서 토지구획정리사업이란 계획적으로 시가지를 개발 및 정비하는 수단으로서 기반시설을 설치하여 민간 개발을 시행할 수 있는 틀을 마련해 주는 사업이다. 1960년대에는 서교‧동대문‧수유‧불광‧성산지구 등에 토지구획정리사업이 실시되었다. 이는 주로 과밀한 도심의 인구와 산업시설을 주변지역으로 분산시킨다는 목표 아래에 추진되었으며, 당시 보편적인 주택 유형이었던 단독주택 위주로 계획되고 획지분할이 이루어졌다.

한편, 이 시기에는 경제적 빈곤과 인구증가에 따른 주택·교통·기반시설 부족 등의 도시문제를 해결하기 위해 새로운 도시계획법제가 도입되었다. 1960년대 이전에는 조선총독부에 의해 제정된 ‘조선시가지계획령’이 있었으나 이는 당시 조선을 지배하던 일본의 국익과 침략 전쟁에 이바지하기 위한 제도에 가까웠다. 해방 이후인 1950년대 말까지 서울시 도시행정이 근간이 되던 조선총독부가 만든 ‘조선시가지계획령’은 1962년에 ‘도시계획법’과 ‘건축법’으로 분리·제정되었으며, 이는 대한민국 정부에 의해 수립된 최초의 도시계획제도라 할 수 있다. 새로 제정된 ‘도시계획법’은 불량지구개량에 대한 사항이 추가되었으며, 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 도시계획을 결정토록 하는 제도적 장치가 최초로 마련되었다. 이외에도 1966년 ‘토지구획정리사업법’을 제정하여 환지라는 개념을 두어 공공의 비용을 최소화하면서 도로와 공원 등의 기반시설을 정비할 수 있도록 하였다. 즉, 토지구획정리사업의 집행절차‧방법 및 비용부담 등에 관한 사항을 규정함으로써 토지구획정리사업을 촉진하고 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진에 기여하고자 하였다.
 

주택 및 도시기반의 조성기(1970년대)
 

1970년대에는 한국이 비약적으로 경제가 성장하던 시기로, 1970년 약 250불이던 국민소득이 1977년 1,000불을 넘어섰으며 이러한 성장의 중심에 서울이 있었다. 이는 도심부의 봉제공장과 외곽 공업지역의 수많은 수출업체로 이루어진 수출지향적 경공업이 서울에 자리하고 있었기 때문이었다. 이로 인해 취업과 보다 나은 삶의 기회를 찾아 서울로의 인구유입은 계속되었고, 서울은 급격한 성장을 계속하여 1975년에는 인구 규모가 600만 명에 이르게 되었다.

한편, 이 시기에는 남북의 긴장이 고조됨에 따른 새로운 국가방위전략이 필요하게 되어 개발제한구역을 도입하게 되었다. 즉, 북측의 미사일 사정거리 내에 있는 서울이 끊임없이 확산되어 가는 것은 국토방위상 위험한 것으로 간주되었고, 그래서 서울의 확산을 차단하는 수단이 필요하게 된 것이다. 이와 같은 논리로 서울의 강북지역에 도시기능이 집중되어 있는 것도 위험하게 여겨져 강남개발이 결정되었다. 이에 따라 농촌지역이던 강남지역에 토지구획정리사업이 대대적으로 시행되어 격자형 간선가로망이 건설되었고, 법조단지, 상류층 단독주택지, 대단위 아파트 단지, 대형 쇼핑센터, 고층 업무용건물, 강북에서 이전된 유서깊은 중등교육기관 등이 자리잡게 되었다. 또한, 60년대부터 시작하였던 여의도 개발이 본격화되면서 국회의사당과 고층업무빌딩, 주거단지 등이 형성되었다.

1973년 서울의 행정구역은 현재와 비슷한 605㎢로 확장되는 등 서울은 그 동안의 비약적인 경제성장에 힘입어 보다 현대적인 기반시설의 확충이 요구되었고, 그에 따른 계속적인 도시건설이 필요하게 되었다. 이로 인해 20세기를 시작하면서 설치되었던 구식 전차를 1968년에 걷어내고, 1974년에는 서울의 첫 번째 지하철인 1호선이 준공되었다. 또한, 고층 업무용 건물, 고급 호텔, 무역센타, 예술문화회관 등의 준공과 더불어 간선도로, 터널, 교량, 하수처리 시설 등 대형 도시기간시설들이 지속적으로 건설되었다. 이를 두고 당시의 국제사회에서는 한국전쟁 후 폐허에서 비약적인 경제성장을 거치면서 짧은 기간에 새로 태어난 서울을 일컬어 “한강의 기적”이라고 표현하기도 하였다.

1970년대는 급속한 산업화 및 경제성장이 시작된 시기로 도시화가 점차적으로 진행되어 새로운 도시계획행정에 대한 요구로 인해 다양한 분야의 관련 법제가 마련되기 시작하였다. 특히 1971년 전면 개정된 ‘도시계획법’에서는 급속한 도시성장으로 인한 무질서한 확산을 제어하고 건전한 시가지 발전을 도모하기 위해 ‘개발제한구역'을 신설하는 등 지역지구제를 보완하였으며, 불량지구개량의 개념을 ‘재개발사업’으로 전환하고 사업시행절차를 규정하였다. 이 밖에도 1976년 ‘도시재개발법’을 새로이 제정하여 도심부의 노후화를 방지하고 외곽지대의 누적된 무허가 불량주택을 정비할 수 있는 제도적 장치를 마련하였다. 그리고 주택난에 대한 근본적인 해결을 위한 ‘주택건설에 관한 촉진법(1973년)’과 국토를 효율적으로 계획‧관리하기 위한 ‘국토이용관리법(1973)’ 등이 제정되었다.
 

2기 도시성장기(1980~1999)
 

대규모 시가지의 형성과 중심지 개발(1980년대)
 

서울은 1980년에 인구가 850만 명인 대도시로 성장하였고, 이로부터 불과 8년 후인 1988년에 인구 1,000만 명인 도시가 되었다. 급속한 경제성장을 거치면서 서울은 대기업과 이전 시기보다 다변화된 산업구조, 그리고 두터운 중산층의 출현을 보았다. 비록 1960~1970년대의 경제발전을 주도하였던 시대는 박정희 대통령의 서거로 1979년 갑작스레 종식되었지만, 이러한 1980년대 서울의 사회경제적 여건변화는 이전 시대에 뒤지지 않는 지속적인 도시건설을 필요로 하였다.

특히 이 시기에는 서울이 1986년 아시안게임 및 1988년 올림픽을 유치함에 따라 적극적인 도시개선 및 미화를 수행해야 할 필요성이 더욱 증대되었다. 이에 서울시는 잠실지역에 대규모 경기장과 올림픽공원 및 선수촌 등 올림픽 관련시설을 건설하는 한편, 한강정비사업에 착수하였다. 이 사업을 통해 도시공원으로 쓰이는 고수부지가 형성되었고, 한강의 양쪽으로는 수질오염을 차단하는 하수관이 매설되었다. 또한, 한강변을 따라 도시고속도로가 건설되어 당시의 김포국제공항으로부터 서울 중심부 및 올림픽 경기장을 연결하였다. 서울의 교통문제를 해결하기 위해 계획된 것이기는 하였지만, 올림픽을 대비하여 지하철의 건설도 뒤따랐다. 1984년 지하철 2호선이 개통되었고, 1985년 3호선 및 4호선도 완공되었다. 도심부 내 슬럼지역을 정비하고 증가하는 업무공간수요에 대응하기 위해 도심재개발도 1980년대에 들어 활기를 띠었다. 이 당시 높은 개발밀도와 세제상의 혜택을 인센티브로 하여 서울시는 70개가 넘는 도심재개발 사업을 인가하였다. 이러한 도심재개발을 통해 서울의 도심부는 전통적인 도시구조를 전면적으로 개편하면서 새로운 도시중심부로 변모하였다. 이와 더불어 도시의 기능과 미관의 증진을 위해 을지로변과 강남 테헤란로에 도시설계사업이 시행되었다.

한편 정부의 주택공급 목표 달성을 위해 불량주택지의 재개발과 주택건설 또한 중점적으로 추진되었다. 이에 강남, 목동, 고덕, 개포 및 상계지역에서 대단위 농경지와 산림지가 주거용지로 전용되어 대규모 아파트 단지가 건설되었다. 서울의 고질적인 주택부족 현실에서 아파트 건설이 수익성 높은 사업으로 나타남에 따라 서울은 아파트 건설 붐을 경험하게 되었다. 이러한 현상은 서울을 전혀 다른 모습으로 변화시켰다.

1980년대는 고도경제성장으로 인한 인구 및 산업의 대도시 집중현상과 과밀 문제가 심각한 도시문제로 떠오르기 시작했다. 주택 및 생활편익시설 정비를 통해 주거의 안정성을 확보하고, 교육·문화·의료·기타 사회복지 수준의 향상에 따른 도시계획제도의 보완이 요구되어 정부는 1981년 ‘도시계획법’을 대폭 개정하였다. ‘도시기본계획제도’가 도입됨으로써 3단계(1단계 도시기본계획, 2단계 도시계획 재정비, 3단계 연차별 집행계획) 도시계획체제가 제도적으로 확립되었으며, 보다 상세한 토지이용 제어방식인 ‘도시설계제도’가 도입되었다. 또한 지역주민에게 공청회나 의견개진 등의 기회를 부여하는 주민참여가 제도화되었다. 이 밖에도 택지의 대량공급을 위한 ‘택지개발촉진법(1981년)’, ‘도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법(1984년)’ 등 다수의 관련 법제가 마련되었다.

 
도시기반시설의 확충과 환경투자(1990년대)

서울올림픽 이후 1990년대의 서울은 일인당 국민소득이 1만 달러를 넘어선 새로운 산업국가의 수도로서 천만의 인구를 가진 거대도시로 성장해 있었다. 그리고 보다 다변화되고 차원 높은 새로운 경제와 높아진 시민욕구에 부응하는 도시개선을 여전히 필요로 하였다.
1990년대에는 지하철의 확장을 포함한 수많은 공공 프로젝트가 시행되었다. 4개의 지하철 노선(5, 6, 7, 8호선)이 추가로 건설되었고, 새로운 교량과 고속도로, 미술관과 음악당 등이 정부와 서울시의 사업으로 추진되었고, 민간부문이 건설하는 수많은 고층건물들도 서울의 도심지역과 강남지역의 스카이라인을 바꾸어 놓았다. 또한, 서울은 보편화된 승용차 소유와 고속도로망의 건설에 힘입어 1980년대 후반부터 시가지가 개발제한구역을 넘어서 확산되어 갔다. 이에 분당, 일산 등 5개 신도시와 교외지역이 끊임없이 개발되어 대도시권의 중심도시로서 자리매김하게 되었다. 그러나 1997년 금융위기로 봉착해야 했던 IMF 구제금융 요청 상황으로 서울은 실업, 노동, 노숙자 및 사회복지와 같은 새로운 도시문제에 직면해야 했다.

한편, 과도한 성장과 개발로 인해 잠식되었던 남산의 복구에 대한 목소리가 높아지면서 1990년 “남산 제모습 찾기” 사업계획이 확정되었다. 이 사업은 전문가, 일반시민, 지역주민 등으로 구성된 시민위원회의 노력으로 추진되었으며, 남산의 조망을 해치고 있던 외인아파트의 철거와 국가안전기획부 및 수도방위사령부의 이전이 핵심 과제였다. 수도방위사령부가 이전한 곳에는 조선시대 남산골 모습을 재현한 남산한옥마을이 조성되었고, 서울의 정도 600년을 맞이한 1994년 외인아파트의 철거로 남산의 전경이 드러나게 되었다. 이를 계기로 풍부한 역사자원을 보유하고 있는 도심부의 관리에 대한 중요성이 부각되기 시작하였다. 또한 새로이 부활된 지방자치제의 도입으로 이제까지 하향적으로 수행되던 도시행정과 도시계획에 주민참여라는 새로운 지방정치과정이 요청되기 시작하였고, 서울의 25개 자치구에 대해서도 상당한 자율권을 부여함으로써 구를 단위로 하는 다양한 계획과 시설, 활동이 활성화되는 계기가 되었다.

이렇듯 1990년대에는 도로, 철도, 수도 등 광역적인 정비체계가 필요한 시설을 효율적으로 설치·관리하기 위해 ‘광역계획구역’이 신설되었고, 토지이용의 합리화 및 도시미관의 증진을 위하여 특정 지역에 건축물의 용도‧층수‧용적률 등을 정하는 ‘상세계획제도’가 도입되었다. 또한 민주화, 지방화 추세에 따라 건설교통부장관이 보유하고 있던 대부분의 도시계획 권한이 시·도지사에게 위임되었으며, 건설교통부장관이 도시기본계획을 승인하고자 할 때에는 지방의회의 의견을 듣도록 함으로써 지역주민들의 의견이 반영될 수 있도록 하였다.
 

3기 지속가능기(2000~현재) : 격조있는 도시관리와 품격높은 시민참여(2000년대)
 
1988년 올림픽 등의 국제행사를 성공리에 치른 서울은 명실상부한 세계 속의 국제도시로 부상하였다. 또한 서울의 영향력은 시계를 넘어 광역화되어 서울과 주변지역이 하나의 생활권을 형성하게 되었다. 한편 본격적인 지방자치시대의 개막과 함께 2000년 7월, 전국 최초로 서울시 도시계획조례가 제정되었다. 즉, 지방자치단체에 위임된 사항에 대해서는 도시계획조례에서 구체적으로 규정하게 되었다. 이와 더불어 과거 성장 중심의 도시개발 정책에서 지속 가능한 도시 개발로 정책기조가 변모하기 시작하였다.
서울은 1994년 정도 600년을 맞이한 이후, 도심부의 관리를 위해 ‘도심부관리계획(1999년)’, ‘도심부발전계획(2004년)’, ‘도심재창조종합계획(2008년)’, ‘역사도심부관리계획(2010년)’ 등의 일련의 계획을 수립하였다. 이와 더불어 자동차 위주의 개발로 인해 빼앗겼던 공간을 시민에게 되돌려주고자 다양한 사업을 시행하였다. 대표적인 예로써 서울광장, 숭례문광장, 광화문광장 등을 조성하여 역사를 회복하였고 도심부에 오픈 스페이스를 제공하였다. 또한, 청계천 복원사업, 동대문운동장의 공원화사업, 열린 남산 만들기 사업 등을 통해 자연과 사람이 공존하는 환경친화적인 도시공간을 마련하여 친환경 보행환경을 조성하였다. 이외에도 북촌가꾸기사업을 시행하여 전통과 현대가 공존하는 대표적 역사문화자원으로서의 정체성을 회복하고자 하였다. 또한 서울 성곽을 복원하면서 최근에는 한양도성의 유네스코 세계문화유산 등재를 추진 중에 있다.

그리고 뉴타운 사업을 통해 강남북 지역 간 격차를 해소하고 기반시설을 확충 및 정비하고자 2002년 은평‧길음‧왕십리지구의 시범뉴타운 사업이 시행되었으며, 이후 2007년까지 총 26개 지구가 지정되어 뉴타운 사업이 진행되었다.
한편, 2002년 월드컵 대회 개최를 계기로 서울 서쪽에 위치한 상암지구에 난지도 쓰레기매립장을 안정화하면서 생태공원을 조성하고, 월드컵주경기장과 친환경주거단지(Eco Village)를 건설하였다. 현재는 첨단 디지털미디어 엔터테인먼트 클러스터인 상암 디지털미디어단지 개발사업 등을 시행중에 있다.

이 외에도 한강 르네상스, 동북권 르네상스와 같은 권역별 계획을 수립하였고, 용산국제업무지구, 마곡지구 등의 개발사업을 시행 중에 있다. 또한 선진도시로서의 품격과 격조 높은 도시미관을 연출하기 위한 도시디자인 부문에도 심혈을 기울여 질적인 변화를 위해 노력하고 있다. 한편, 북서울꿈의숲, 서울숲, 푸른수목원 등의 권역별 공원과 서울성곽을 연결한 서울성곽길, 외사산과 주변 산을 연결한 서울둘레길, 한강과 지천을 연결한 보행로 및 자전거도로, 생태문화길 등을 통해 공원‧산‧하천을 연결하는 길을 조성하였다. 또한, 강동그린웨이, 디자인거리 등 보도정비사업을 시행하여 거리를 정비하였다. 그리고 역사문화, 도보관광 등 관광코스를 발굴하여 걷기 문화를 확산하고자 노력하였고, 차 없는 거리를 지정하여 쾌적한 보행환경을 조성하고자 하였다. 이렇듯 서울의 질적 향상을 위한 노력은 계속되어 현재에 이르기까지 역사문화도시의 정체성 확보와 최첨단 국제도시로서의 위상을 공고히 하고, 균형발전을 도모하기 위한 다양한 도시정책을 서울의 공간상에서 실현시키고 있다. 특히 이 시기에는 시민참여를 통한 공감대 형성이 중요해지면서 2030 서울플랜에서는 ‘시민참여단’ 등이, 후속 계획인 생활권계획에서는 주민참여단이 구성 및 운영되는 등 계획의 수립에 시민이 적극 참여하였다.

2000년대에 접어들면서 우리나라의 도시계획 관련제도는 그간의 사회여건을 반영하여 크게 변화하였으며, ‘도시계획법(2000년)’ 또한 대폭 개정되었다. 도시의 확산과 교통통신의 발달로 생활권이 날로 확대됨에 따라 적정한 성장관리를 위해 둘 이상의 행정구역에 대해 ‘광역도시계획’이 도입되었다. 또한, 장기 미집행 도시계획시설로 묶여 있던 토지에 대한 ‘매수청구제도’가 도입되어 불합리한 규제를 합리적으로 개선하였다. 또한, 수도권 지역의 난개발 방지를 위해 ‘선 계획-후 개발’ 체계가 확립되었다. 또한 1970년대에 도입된 개발제한구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 새로이 제정한 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2000년)’에서 따로 관리하도록 하였다. 이와 같은 2000년대의 도시계획법 개정은, 1990년대 후반부에 나타난 국가적 외환위기(IMF)에 따른 건설경기 부양, 재산권 침해에 따른 규제의 합리적 개선, 도시과밀 및 환경훼손에 대한 반성 등의 새로운 경향을 반영한 것이다. 즉, 개발과 성장 중심의 계획 패러다임에서 환경 친화적이며 지속가능한 계획 패러다임으로의 변화에 따라 관련 법제도 체계적으로 정비하였다.

한편, 도시지역에 한해 적용하던 도시계획법과 비도시지역을 포함하여 느슨하게 관리되던 국토이용관리법을 통합 및 개편하여 토지이용의 관리체계를 일원화하였다. 즉, 2002년 ‘도시계획법(1962년)’과 ‘국토이용관리법(1973년)’을 ‘국토기본법’과 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’로 개편하였다. 또한, 유사한 목적으로 규정된 도시설계와 상세계획을 지구단위계획으로 통합하였다. 아울러 ‘도시계획법’의 도시개발사업 관련조항과 ‘토지구획정리사업법’을 합하여 ‘도시개발법(2000년)’을 새로 제정하였으며 ‘도시재개발법(1976년)’과 ‘도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법(1984년)’을 ‘도시 및 주거환경 정비법(2003년)’으로 통합하였다. 이와 같이 2000년대에는 상호 연계되거나 중복되는 도시계획제도를 일원화하여 법체계를 단순화함과 동시에 세부 조항을 구체화 시키는 방향으로의 정비를 기하고자 하였다. 또한 2010년대에 들어서는 인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후화 등에 의해 쇠퇴하는 도시에 대한 재생 및 재정비에 대한 필요성이 나날이 높아져 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(2013년)’ 등을 마련하였다.

1960년부터 2010년 현재까지 제 1기, 2기, 3기에 걸친 도시계획의 관련 제도의 변천사를 보여주는 인포그래픽이다. 1960년부터 1979년은 기반기능확충기, 1980년부터 1999년은 도시성장기, 2000년부터 현재까지는 지속가능기에 해당하는 모습으로 4,50년에 걸쳐져 지속하여 변화해 온 모습이다.
<그림 15> 도시계획 관련 제도의 변천

 

서울 중심지체계의 변천

서울은 조선왕조의 도읍으로 정해진 이래 수도로서의 역할을 수행하여 왔다. 서울의 공간구조는 조선시대에서 일제강점기까지의 단핵도시구조에서 1960년대 이후 급격한 인구증가, 산업화, 공공서비스에 대한 수요 증가 등으로 도심의 기능을 외곽으로 확산 및 분산시키는 다핵도시구조로 변화되었다.
1960년대 후 서울시의 중심지체계 변화과정을 보면 현재까지 서울시의 도시기본계획상 중심지체계는 다핵도시구조의 일관성을 유지하고 있다고 볼 수 있다. 다만 중심지의 수에서는 1966년 1도심 6부도심에서 2014년 3도심 7광역중심, 12지역중심 등으로 변천되어 왔다.
 

구분 1966년 1972년 1978년 1984년 1990년 1997년 2006년 2014년
서울도시기본계획상 중심지체계 변화
도심 1도심
(4대문안)
1도심 1국심 1주핵
(도심)
1도심 1도심 1도심 3도심
(한양도성, 영등포‧여의도, 강남)
부도심 5부도심
(창동, 천호, 강남, 영등포, 은평)
7부도심
(미아, 망우, 천호, 영동, 영등포, 화곡, 은평)
  3부핵
(영동, 영등포, 잠실)
5부도심
(신촌, 청량리, 영등포, 영동, 잠실)
4부도심
(용산, 왕십리・청량리, 영동, 영등포)
5부도심
(용산, 왕십리・청량리, 영동, 영등포, 상암・수색)
7광역중심
(용산, 잠실, 청량리‧왕십리, 창동‧상계, 상암‧수색, 마곡, 가산‧대림)
지역
중심
    7지역중심
(영등포, 영동, 수유, 잠실, 장안평, 수색, 화곡)
13부심
(강북7,강남6)
  11지역중심 11지역중심 12지역중심
(동대문, 망우, 미아, 성수, 신촌, 마포‧공덕, 연신내‧불광, 목동, 봉천, 사당‧이수, 수서‧문정, 천호‧길동)
지구
중심
    27지구중심
157근린중심
50지구중심 59지구중심 54지구중심 53지구중심
전략육성중심지
(연신내,상계, 망우),
전략육성지
(상암/수색, 마곡, 문정)
기존 지구중심 유지 원칙

<표 3> 서울도시기본계획상 중심지체계 변화

 1945년 광복 이후 2014년 현재까지 서울시가 성장하여 변화해온 모습을 보여주는 인포그래픽으로서 인구증가와 더불어 산업화, 공공서비스에 대한 수요 증가 등으로 도심의 기능을 외곽으로 확산 및 분산시키는 다핵도시구조로 변화되어왔다.
<그림 16> 서울의 도시성장과 공간구조의 변화

 

시사점

서울은 1394년 조선왕조의 수도로 정해진 이후부터 현재에 이르기까지 대한민국의 수도로서 굳건히 자리매김하고 있다. 1910년부터 1945년까지는 일제의 식민통치에 따른 공간변천을 경험하기도 하였고, 1950년부터 1953년까지는 한국전쟁으로 인해 주택, 상업건물 및 공공기관 등 도시의 많은 부분이 급격히 파괴되기도 하였다. 그러나 1960년대에 들어 강력한 군사정권이 등장하면서 1970년대까지 놀라운 성장을 경험하게 되었다. 폭발적인 인구성장과 행정구역의 확장으로 인해 무허가 정착지 형성 및 과밀 주거, 교통혼잡, 환경오염 등 각종 도시문제가 발생하였지만 외형적 성장은 계속되었다. 성북‧강북 등에 신시가지가 조성되면서 수많은 도로가 건설되었고, 강북의 기능을 분산하기 위해 강남개발이 추진되었다. 또한, 수도권에 개발제한구역이 지정되어 서울의 무질서한 외연적 확산을 방지하기도 하였다. 이러한 서울의 성장 추세는 1980년대에도 지속되었다. 특히 1986년 아시안게임 및 1988년 올림픽을 유치함에 따라 적극적인 도시개선 및 미화가 실시되었다. 잠실지역에 대규모 경기장이 건설되었고 한강정비사업이 시행되었으며, 지하철의 건설과 도심재개발 사업이 시행되는 등 올림픽을 대비하기 위한 수많은 개발이 이루어졌다. 또한, 도시 이미지의 제고를 위한 불량주택지의 재개발과 강남, 목동, 고덕, 개포 및 상계지역에서의 주택건설 등을 통해 폭발적인 주택수요를 해소하고자 하였다. 1990년대에 들어서는 지하철의 확장을 비롯하여 수많은 공공 프로젝트가 시행되어 도시의 모습을 변화시켰다. 그러나 1997년 금융위기로 봉착하게 된 IMF구제 상황 등으로 인해 서울은 또 다른 변화가 필요하게 되었다. 이에 2000년대에 들어서부터 현재에 이르기까지는 시가지를 과도하게 개발하는 양적인 성장보다 질적인 향상을 추구하고자 하였다. 특히, 2002년 월드컵 유치를 통한 상암지역의 개발과 청계천 복원사업, 도심재창조 프로젝트, 한강 르네상스 등의 사업을 통해 서울의 질적인 개선을 도모하였다.

 
추후 서울의 발전방안은 다음과 같다. 첫째, 앞으로의 서울은 저출산‧고령화의 추세에 따라 인구가 더 이상 늘지 않고 정체되어 양적인 성장보다 질적인 성장을 추구해야 할 것이다. 즉, 기존 시가지의 정비와 질적인 수준을 향상시키는 것이 중요한 과제라 할 수 있다. 이를 위해 시가지를 새로이 전면적으로 정비하기보다는 부분적인 선택과 집중을 통해 특정 지역의 질적 향상을 도모하는 것이 필요하다. 둘째, 현 세대가 도시의 양적인 성장을 추구하면서 무분별하게 이용하였던 환경과 자원을 보존하여 미래 세대가 이용할 수 있도록 지속 가능한 개발을 도모해야 한다. 즉, 지금까지는 개발을 위해 도시 내 양호한 녹지, 오픈스페이스, 농지를 훼손시켜왔다. 그러나 인간이 사용할 수 있는 자원은 한정되어 있으므로 현 세대만을 위해 과도하게 이용하기보다 미래 세대를 위해 보존하는 것이 필요하다. 따라서 공원‧녹지 등을 개선하고 보행 중심 도시로 전환하여 질적인 측면에서 지속적이고 체계적인 관리가 이루어지도록 해야 한다. 셋째, 적극적인 시민참여를 통한 계획의 수립과 상하위 계획 간의 유기적인 관계를 도모해야 한다. 즉, 하향식 개발 방식에서 벗어나 상향식 개발 방식으로 전환하여 지역 주민의 요구와 참여에 바탕을 두고 개발이 시행되어야 한다. 또한, 계획 체계의 내실화를 통해 상위계획과의 정합성을 고려하여 하위계획을 수립해야 한다. 이러한 요구에 대응하여 최근에는 2030 서울플랜 및 생활권계획을 수립함에 있어 시민의 의견을 적극적으로 반영하는 등 시민참여와 소통체계를 강화하고자 노력하고 있다.
 

참고문헌

고세범, 2013, 소단위 아파트 개발에 의한 주거지 형태의 변화 : 서울시 토지구획정리사업지구를 중심으로, 박사학위 논문, 서울대학교 대학원
대한국토 도시계획학회, 2009, 도시계획론, 보성각
서울시정개발연구원, 2001, 서울 20세기 공간변천사, 서울시정개발연구원
서울연구원, 2013, 지도로 본 서울 2013 , 서울연구원
서울특별시, 2009, 서울 도시계획 중심지에 대한 평가 및 위계 재정립방안 연구, 서울특별시
서울특별시, 2014, “2030서울도시기본계획” 본보고서, 서울특별시
이태일, 2001, 21세기 도시개발의 방향과 공공부문의 역할, 한국토지주택공사
 

관련법률

국토의 계획 및 이용에 관한 법률
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
도시개발법
도시 및 주거환경 정비법
서울시 도시계획조례, 서울특별시
 

홈페이지

http://map.naver.com (네이버 지도)
http://dmc.seoul.kr (디지털미디어시티)
http://www.moleg.go.kr (법제처)
http://stat.seoul.go.kr (서울통계)
http://worldcuppark.seoul.go.kr (서울특별시 월드컵공원 홈페이지)
http://www.seoul.go.kr (서울특별시 홈페이지)
http://encykorea.aks.ac.kr (한국민족문화대백과사전)