정책

서울다움을 지키고 살리는 경관관리 정책

등록일 2015-05-27 분류 도시계획 글쓴이 scaadmin
작성자
박현찬 연구위원
소속
서울연구원
작성일
2015-05-27
최종수정일
2017-09-16

서울시 경관정책의 수립 배경

1970~80년대 무분별한 개발로 산과 강, 역사문화재 주변의 경관훼손

 

개발성장시기의 주택공급위주 정책

1960년대 경제개발로 급격한 변화가 시작된 서울은 1970~80년대에 접어들며 주택공급에 집중하기 시작하였다. 1972년 제정된 「주택건설촉진법」을 근거로 주택이 대량 공급되었고, 1980년에는 대규모 택지개발을 효과적으로 추진하기 위해 「택지개발촉진법」이 제정되며 서울 곳곳에 대규모 아파트 단지들이 건설되었다. 특히 불량주택이 밀집해있던 구릉지는 풍치지구를 해제하면서 재개발을 통해 대규모 아파트가 건설되었으며, 1985년 주택건설촉진방안을 통해 아파트의 용적률 및 건폐율 상향, 인동간격 축소 등 건축규제 완화로 고층‧고밀 개발이 심화되었다. 주요 산과 하천 주변의 고층‧고밀 아파트 개발은 위압적이고, 획일적인 경관을 양산하며 도시경관 전체를 훼손시키기 시작하였다.

 

도심기능의 현대화를 이룬 도심재개발 정책

1976년 「도시재개발법」이 제정되고 1978년 최초로 ‘도심재개발 기본계획’이 수립되었다. 이후 1996년 도심재개발 기본계획의 보완을 통해 주거복합개발 시 용적률과 건폐율을 완화하는 등의 적극적인 도심개발을 유도하였다. 서울시의 도심재개발 정책은 다수의 현대적 건물 신축, 도로망 정비, 공원 및 주차장 확충 등 도심기능의 현대화를 가져왔으나 도심부의 역사‧문화적 특성에 대한 배려는 부족하여 도심 곳곳의 문화재와 도시조직이 도심의 대규모 정비를 통해 소실되었다.

 

‘남산 외인아파트’ 철거를 계기로 시작된 자연경관 관리

1991년 ‘남산 제모습찾기 종합기본계획’은 미군부대시설, 수도방위사령부 등 10개의 잠식시설을 이전 또는 철거하고 적지를 공원화하는 사업을 제안하였으며 이후 ‘남산 제모습찾기 100인 위원회’의 활동을 통해 1994년 남산 외인아파트가 철거되었다. 남산 외인아파트는 경제개발계획이 한창 진행되던 1960년대 후반, 선진 기술을 전수받기 위해 초청된 많은 외국인들의 체류를 목적으로 건설되었으며, 남산 기슭에 있어 어디서나 눈에 띄어 남산을 가로막는다는 이유로 철거되었다. 당시 건물의 발파 장면이 TV로 생중계되며 ‘남산 외인아파트 철거’는 시민들에게 경관에 대한 인식을 심어주는 계기가 되었다.
 

 

1994년 남산 외인아파트 철거 당시의 사진이다.

<그림1> 남산 외인아파트 철거(1994)

유도와 지원 중심의 경관법 제정

1990년대 초, 서울시와 학계는 도시경관 관리의 필요성을 인식하며 경관골격에 해당하는 주요 산 및 하천으로의 조망 확보를 위해 건축물의 높이와 규모를 관리하는 계획을 다수 수립하였다. 그러나 규제 중심의 경관계획은 근거법이 없는 비(非)법정 경관계획으로 관련법에 근거하여 계획 내용을 실현하는데 한계가 있었다. 또한 도시경관은 도시계획, 건축물, 공원녹지 등에 의해 형성되는 것이며, 각 대상은 개별법(국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 건축법, 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 등)에 근거하여 관리‧운영되고 있다. 따라서 경관관리의 실현을 위해서는 관리대상을 아우르는 통합된 근거법의 필요성이 제기되어 2007년, 경관계획의 수립, 경관사업의 시행, 토지소유자에 의한 경관협정의 체결 및 이에 대한 지원 등 경관자원의 보전‧관리 및 형성에 관한 제도적 근거를 마련하기 위해 경관법이 제정되었다. 서울시는 2008년 경관조례와 2009년 경관법에 근거한 지자체 최초의 법정 경관계획을 수립하였다. 이후 경관유형별로 자연녹지, 수변, 역사문화, 야간, 시가지 특정경관계획을 수립하였다.
 

서울시 경관정책의 내용

1기: 훼손된 도시경관 보호‧관리의 시작

서울은 내사산(북악산, 낙산, 남산, 인왕산)과 외사산(북한산, 관악산, 용마산‧아차산, 덕양산), 한강 및 4대 지천(홍제천, 중랑천, 안양천, 탄천)의 경관골격과 도심의 고궁, 한양도성, 한옥, 역사문화재 등에 의해 도시의 정체성이 형성된 도시이다. 따라서 1990년대 초반, 훼손된 도시경관의 관리와 서울이라는 도시 고유의 경관을 보호해야 하는 필요성이 제기되었을 때 관련 학회와 연구기관을 중심으로 자연경관으로의 조망을 확보하기 위한 연구가 시작되었다. 이와 동시에 관련법이 제‧개정되어 경관관리 실현을 위한 제도적 근거가 마련되기도 하였다. 역사문화경관은 자연경관과 함께 서울의 정체성을 형성하는 중요한 경관임에도 불구하고, 등록된 역사문화재 보호‧관리에 치중하여 등록되지 않은 역사문화자원과 주변 지역의 경관보호 및 관리에 소홀한 측면이 있었다.

 

주요 산, 하천 등 자연경관자원으로의 조망 확보

○ 대다수의 연구는 이론적 배경을 토대로 조망점을 선정하고, 산의 5부 또는 7부 능선을 기준으로 산을 조망하기 위해 조망점과 산 사이의 건축물 높이를 규제하였다. 경관관리의 실현을 위해 경관지구의 지정, 심의기준 적용 등을 제안하였으나 재산권 침해의 우려가 있는 규제 목적의 경관지구 지정은 시민의 공감대 형성이 전제되어야 가능했다. 또한 기존 용도지역‧지구제와 사선제한 등에 의해 정해진 건축물 높이를 근거법이 없는 경관계획으로 규제하는 데에는 한계가 있어 많은 연구에서 제시한 조망 확보방안들은 실현되지 못하였다.

 

지구단위계획을 통한 역사특성거점의 역사문화경관 보호 및 형성

○ 고궁, 한양도성과 같은 역사문화 경관자원은 산과 하천 등의 자연경관과 함께 서울의 정체성을 형성하는 경관자원임에도 경관을 보호‧관리하기 위한 연구가 전무한 실정이었다. 등록된 역사문화재는 문화재보호구역과 앙각규제 등에 의해 보호되고 있었으나 해당 문화재를 고려한 주변 지역의 경관 형성에는 한계가 있었고, 등록되지 않은 대다수의 역사문화 경관자원은 보호‧관리에서 소외된 상태였다.

 

○ 도심 개발이 급속도로 추진되는 과정에서 사라져 가는 역사문화자원과 훼손되는 역사문화경관에 대한 보호‧관리에 대한 필요성이 제기되며 북촌, 인사동, 명동과 같이 서울의 역사문화자원이 밀집한 역사특성거점을 중심으로 지구단위계획이 수립되기 시작하였다. 역사특성거점의 지구단위계획은 단지 역사문화 경관의 보호‧관리 목적으로만 수립된 것은 아니나 상세한 계획 수립을 통해 역사문화 경관의 유지‧관리에 기여하였다.

 

경관관리의 제도적 근거 마련

○ 서울시 건축위원회 공동주택 건축심의에 관한 규칙

- 대규모 아파트의 재건축이 활성화되며 당시 도시관리 수단이 부재했던 서울시는 「서울시 건축위원회 공동주 택 건축심의에 관한 규칙」을 1999년 한시적으로 제정하였다. 공동주택 심의규칙은 입면적, 입면차폐도, 구릉 지 높이한계, 옥외 생활공간, 보도비율 및 차도율과 같은 지표적 심의기준과 단지조성 및 배치계획, 절‧성토비 율 및 지형변형비율, 건축물의 형태 및 층수, 단지 동선계획, 구조계획, 조경계획 및 기존 수목 보존, 색채계 획, 지반굴착계획 등 유도적 심의기준으로 구분할 수 있다. 공동주택 심의규칙은 「국토의 계획 및 이용에 관 한 법률」이 제정되며 지역별 용적률, 층수, 최고높이, 건축물의 배치 및 형태 등 공동주택의 규모가 관리되고 있으며, 디자인의 다양성 확보와 수준 높은 주거환경 조성을 위한 「공동주택 건축심의 기준」이 마련됨에 따 라 2008년 폐지되었다.

 

○ 경관지구

- 2000년 「도시계획법」이 전면 개정되면서 경관지구가 도입되며, 서울시는 도시계획조례 개정을 통해 경관지 구를 자연경관지구, 시계경관지구, 수변경관지구, 문화재주변경관지구, 시가지경관지구, 조망권경관지구로 세 분화하였다. 이를 근거로 1941년 조선 시가지 계획령에 의해 지정된 풍치지구 24개 지구 중 20개 지구를 자연경관지구로, 4개 지구를 시계경관지구로 변경 지정하였다. 이후 2003년 제정된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국계법)」은 법에 근거하여 자연경관지구, 수변경관지구, 시가지경관지구를 지정할 수 있도록 하여 서울시는 도시계획조례 개정을 통해 시계경관지구, 문화재주변경관지구, 조망경관지구를 지정할 수 있도 록 하였다.

- 그러나 기존 자연경관지구에서 재산권 침해를 이유로 지구 지정 해제를 요구하는 민원이 지속적으로 제기되 는 상황에서 경관지구의 신규 추가 지정에는 어려움이 따랐다. 이에 지정 실적이 없고 관계 법규에서도 관련 규정이 있어 별도의 조례 규정에 따른 실익이 없는 지구는 삭제하는 것으로 시의회에서 의결되어 2009년 조 망경관지구와 문화재경관지구는 삭제되었다. 현재 서울시는 국계법에 근거하여 자연경관지구와 수변경관지구, 시가지경관지구를 지정할 수 있고, 도시계획조례에 근거하여 시계경관지구를 지정할 수 있으며, 2013년 기준으로 경관지구의 면적은 총 13.1㎢로 자연경관지구와 시계경관지구만 지정되어 있다.

 

○ 평균층수

- 2006년 재건축 임대주택 건립 의무화로 용적률이 종전보다 10~30% 정도 증가되어 종전 용적률 200%, 층수 12~15층 이하의 건축제한을 전제로 운용중인 제2종 일반주거지역의 건축물 층수제한 규정 개정이 불가피해졌다. 또한 종전 절대층수 제한으로 주택단지의 도시경관 획일화, 높이제한이 낮은 용도지역과 연접한 경우 높이 차로 인한 주거환경 저해 및 민원발생 등의 문제가 지속적으로 제기되어 변화있는 스카이라인과 도시경관 향상을 위해 서울시 도시계획조례 개정을 통해 지자체 최초로 평균층수(아파트의 지상 연면적을 규칙으로 정하는 기준면적으로 나누어 환산한 층수, 서울시 도시계획조례 제28조 제2항)를 도입하였다.

- 평균층수는 지구단위계획구역과 정비구역에서 아파트를 건축하고자 하는 경우, 공공시설부지 제공 등을 통한 공공기여도 및 주변지역의 경관개선 등을 감안하여 제2종 일반주거지역(7층이하)은 평균층수 11층까지, 제2종 일반주거지역(12층이하)은 평균층수 16층까지 층수를 완화하여 운영하였다.

 

- 이후 2009년에는 지역특성이 반영되지 않는 층수적용으로 획일적인 조망경관이 형성되는 구릉지역 등에서의 문제점을 보완하기 위해 제2종 일반주거지역의 용도지역 세분(7층, 12층)의 기본 틀은 유지하면서 제2종 일반주거지역을 구릉지와 평지로 구분하고 지역 특성을 반영한 층수완화 기준을 차등 적용하였다. 또한 경관관리가 필요한 구역은 층수완화를 배제하는 등 단순한 층수 상향을 위한 용도지역 (종)상향은 엄격히 제한하나 구릉지 등에서 설계경기(특별경관설계 등)를 통하여 건축계획을 수립할 경우, 사전에 설계지침을 위원회에 자문받은 경우에 한해 평균 18층 이하의 범위 내에서 기준을 따로 정하여 다양한 디자인의 건축계획이 가능하도록 하였다. 한편, 이 외에도 리모델링이 쉬운 구조로 아파트를 신축하는 경우에는 해당 층수기준의 20% 범위 내에서 평균층수를 완화하여 무분별한 재건축으로 인한 환경피해 및 자원낭비를 방지하도록 조치하였다.
 

평균층수 개선안(2009)
용도지역 구분 층수기준 최고층수 기반시설 부담비율
제2종 일반주거지역
(7층이하)
구릉지 평균 10층이하 13층이하 5%
평지 평균 13층이하   10%
제2종 일반주거지역
(12층이하)
구릉지 평균 15층이하 18층이하 5%
평지 평균 18층이하   10%

<표 3> 평균층수 개선안(2009)

 - 2012년 국계법 개정으로 경관관리 등을 위하여 조례로 제2종 일반주거지역 건축물의 층수를 제한할 수 있도록 규정한 사항을 반영하여 서울시는 제2종 일반주거지역의 7층이하 층수기준은 유지하나, 12층이하 층수기준은 폐지하되 아파트를 건축하는 경우 경관관리 또는 주거환경 보호를 위해 위원회 심의를 통하여 층수를 제한할 수 있도록 함으로써 무분별한 고밀개발을 억제하고자 하였다. 따라서 제2종 일반주거지역에서 아파트를 건축하는 경우, 평균층수 7층이하로 하되 사업계획 부지의 일부를 공공시설부지로 기부채납하는 경우에 한해 평균층수 13층이하로 완화토록 하였다.
 
 

2기 : 유도와 지원 중심의 경관법에 근거한 경관계획 수립

서울시는 2007년 제정된 경관법을 근거로 2009년 서울시 기본경관계획을 수립하고 이듬해 경관유형별 특정경관계획을 수립하였다. 서울시 기본경관계획은 경관계획의 틀을 구축하고, 과거 다수의 비법정 경관계획 수립과정에서 축적된 경관유형별(자연녹지‧수변‧역사문화 경관 등) 기본구상과 관리방안 등을 체계적으로 종합‧정리할 수 있는 계기가 되었다.
 

경관법에 근거한 지자체 최초의 법정 경관계획

○ 서울시 기본경관계획은 2008년 건설교통부(현재 국토교통부)에서 고시된 경관계획 수립지침에 따라 수립되었으며, 제도적 근거를 토대로 경관계획의 틀이 최초로 마련되었다. 기본경관계획은 경관관리가 필요한 구역을 명확하게 제시하고, 경관관리구역 내 건축물의 경관설계지침을 제시하였다.
2008년 건설교통부에 의해 고시된 그림으로 지도 안은 경관기본관리구역과 경관중점관리구역이다.
<그림 2> 경관기본관리구역 및 경관중점관리구역
출처: 서울시 기본경관계획, 2009, p63, p69

 

- 경관관리구역 설정 시 경관관리범위의 설정 기준을 마련하여 경관관리가 필요한 지역에 대한 시민 이해를 제고시켜 시민과 공공 모두 경관관리구역에 대한 경관관리 필요성을 공유할 수 있었다. 또한 경관관리구역 경계는 GIS 데이터로 작성하여 관련 계획과 사업 추진 시 쉽게 활용할 수 있도록 하였다.
- 경관설계지침은 경관관리구역 내 가치있는 경관자원을 보호하고 가꾸어가기 위해 고려되어야 할 최소한의 원칙을 담고 있으며, 주변 경관자원의 가치 공유 및 경관적 배려가 이루어진 건축물을 유도하고, 동일 경관관리구역 내의 건축물이 일관된 경관상을 구축할 수 있도록 하는 데 목적이 있다.
∙ 설계자는 건축물의 경관관리구역 해당 여부와 제출해야 하는 경관설계지침의 종류를 파악하고, 경관설계지침을 참고하여 건축물을 구상한다. 건축물의 허가‧심의 전 경관설계지침의 내용을 충분히 고려하였는지 총 8개 항목(배치, 규모‧높이, 형태‧외관, 재질, 외부공간, 야간경관, 색채, 옥외광고물)에 대해 ‘충분히 배려’, ‘배려’ 등으로 설계자가 직접 작성하여 허가‧심의 구비서류와 함께 제출하도록 하였다.

 

<표 3> 내‧외사산 경관기본설계지침 규모‧높이 항목 체크리스트

출처 : 서울지도 홈페이지(http://gis.seoul.go.kr)

 

경관설계지침 체크리스트 작성 및 제출 제도화, 경관자율평가제 시행

○ 건축물 허가‧심의 시 사전에 경관설계지침의 체크리스트를 작성하고 제출하도록 2009년 4월부터 2011년 3월까지 시범운영을 실시하였다. 시범운영 종료 후, 의무 시행 이전 2011년 3월부터 8월까지 시범운영 결과에 대한 모니터링을 실시한 결과, 제도 정착이 미흡한 관계로 제도 보완과 시범운영 기간의 연장 필요성이 제기되어 시범운영 기간을 2011년 12월까지 연장하고 제도를 보완하였다. 2012년 1월, 경관자가점검제는 경관자율평가제로 명칭을 변경하고 현재 의무 시행 중이다.
 
- 서울시정개발연구원(현재 서울연구원)은 ‘서울시 경관계획에 따른 경관관리 운영평가 및 개선방안 연구’를 통 해 2011년 3월부터 8월까지 경관자가점검제 모니터링을 실시하였다. 모니터링 결과, 체크리스트의 제출률은 점차 증가하고 있는 추세이긴 하나 20% 내외로 여전히 저조한 상태이며, 체크리스트의 작성 오류는 여전히 개선되지 않는 것으로 나타났다. 그러나 설문에 응답한 건축사의 50%는 경관설계지침이 경관향상에 기여한다고 응답하였으며, 특히 설계 시 경관 자체에 대한 인식, 경관을 고려한 계획의 방향제시에 도움이 되는 것으로 나타났다.
 
- 또한 공무원은 체크리스트를 제출해야 하는 대상의 약 50%만을 인식하고 자치구별 운영결과 편차가 매우 큰 것으로 나타나 공무원의 관심과 노력 여하에 따라 운영결과가 매우 달라질 수 있음을 알 수 있었다.

 

경관협정 및 경관사업 추진

○ 경관사업은 지역의 경관을 향상시키고 경관의식을 높이기 위하여 시행하는 사업이고, 경관협정사업은 쾌적한 환경 및 바람직한 경관형성을 위하여 주민 스스로가 적극적으로 참여하여 경관을 보전‧관리 및 형성할 수 있도록 유도하는 제도이다.

 

- 기본경관계획은 우선 추진대상 경관사업으로 서울성곽 관문형성사업과 역세권 경관개선사업, 지상철구조물 업그레이드, 특화가로 조성사업, 관문경관 형성사업을 제시하였으며, 이 중 관문경관 형성사업은 시범사업으로 추진되었다. 경관협정사업은 자치구의 신청을 받아 강북구 우이동, 양천구 신월2동, 광진구 중곡동 등 3개소를 대상으로 추진되었으나 중곡동의 경우 주민들의 의견을 토대로 협정이 폐지되었다.
 
경관형성사업은 지역의 경관을 향상시키기 위해 시행하는 사업으로 사업 전에 비해 사업 후에 경관이 정돈된 모습을 보여주는 사진이다.

<그림 3> 관문경관 형성사업(사업전/사업후)
출처 : 서울시 시가지경관계획, 2009, p94

경관유형별 특정경관계획 수립

○ 기본경관계획이 서울시 경관의 보전‧관리‧형성을 위한 큰 틀과 프로세스를 구축하는 경관 마스터플랜인 반면, 특정경관계획은 관할지역의 특정한 경관유형(산림, 수변, 가로, 농산어촌, 역사문화, 시가지 등), 특정한 경관요소(야간경관, 색채, 옥외광고물, 공공시설물 등)를 대상으로 경관의 보전․관리 및 형성을 위한 실행방안을 제시하는 계획으로 경관계획 수립지침에 근거한다.
 
○ 서울시는 기본경관계획과 함께 4가지 경관유형별(자연녹지, 수변, 역사문화, 시가지) 특정경관계획을 수립하였다. 이 중 경관관리의 시급성과 개선효과가 높은 시가지를 대상으로 한 시가지경관계획을 2009년에 우선 수립하였으며, 2010년에 자연녹지‧수변‧역사문화 경관계획을 수립하였다. 이 외에 특정요소별 특정경관계획으로 야간경관계획을 2009년에 수립하였다.

 

경관유형별 특정경관계획 수립을 도식화 한 모습으로 2009년에 서울시 전체를 대상으로 한 경관관리체계 수립의 기본 경관계획을 중심으로 2009년 시가지경관계획, 2010년 자연녹지경관계획, 2010년 수변경관계획, 2010년 역사문화경관계획과 2009년 야간경관계획의 체계로 나열되어있다.

그림 4 서울시 경관계획의 체계
출처 : 경관법 개정에 따른 서울시 경관정책의 개선전략, 2014.9, 서울연구원 정책리포트 175, p4

 

○ 특정경관계획은 기본경관계획에서 마련된 경관유형별 기본구상을 토대로 전략 및 관리요소를 설정하고, 경관형성기준을 마련하였다.
 
- 경관형성기준은 관련계획(지구단위계획, 재정비촉진계획, 도시 및 주거환경정비기본계획 등) 및 관련사업(경관사업, 가로환경개선사업, 도시계획시설사업 등)이 경관전략에 따라 추진될 수 있도록 계획방향을 유도하는 계획원칙 또는 계획기준이다.
특정경관계획의 수변경관계획과 자연녹지경관계획, 역사‧문화경관계획에 관련된 전략들과 경관형성의 기준을 나열한 표이다.
그림 5 서울시 자연녹지‧수변‧역사문화 경관계획의 전략 및 경관형성기준

 

○ 자연녹지 경관계획은 내‧외사산 조망기회 증대, 자연녹지 회복 및 가치향상, 산에서 시가지로 자연녹지 경관의 확장 등의 전략을 토대로 조망, 구릉지, 시가지 녹화 등의 관리요소를 설정하고 경관형성기준을 마련하였다.
- 계획을 통해 251개 조망점과 35개 조망축을 설정하고, 조망경관 형성 및 관리의 우선순위에 따른 1순위의 조망점과 조망축이 중첩되는 지역인 삼일로, 한강로, 세운녹지축 등을 조망경관형성구역으로 설정하였다.
2010년 서울시 자연녹지 경관계획에 수립된 삼일로 조망경관형성구역을 보여주는 그림이다.

<그림 6> 삼일로 조망경관형성구역 (서울시 자연녹지 경관계획, 2010, p71)
 

○ 수변 경관계획은 수변의 매력적인 스카이라인을 위한 높이관리, 개방감 있는 수변건축물 유도, 수변시설 및 가로개선을 통한 수변 활성화 등의 전략을 토대로 스카이라인, 통경축, 조망장소, 수변 연접공간, 수변 및 수상시설 등의 관리요소를 설정하고 경관형성기준을 마련하였다.

 

- 특히 수변은 한강 르네상스 종합기본계획(2007), 한강 공공성 재편계획(2009), 한강지천 지역발전방안 연구(2009) 등 관련 계획에서 새로운 수변경관 창출과 스카이라인에 대한 다양한 이슈를 제시하였다. 수변 경관계획은 관련 계획의 높이관리 틀을 반영하고, 높이계획이 선행되지 않은 지천변(중랑천, 홍제‧불광천, 안양‧도림천, 양재‧탄천 등)에 대해서는 높이관리구역으로 설정하였다.

 

수변 경관계획 높이관리 구분
구역 관리방향 대상지역
높이보존구역 자연지형에 순응하며 조화로운 경관형성 마포‧서강, 한남‧옥수, 흑석‧노량진
높이관리구역 주변지역과 조화되는 경관형성 경관관리구역 중 높이보존/유도/완화구역을 제외한 구역
높이유도구역 디자인된 복합용도 도입으로 활력있는 수변경관 형성 합정, 당산, 이촌, 반포, 성수, 구의‧자양
높이완화구역 수변지역의 새로운 랜드마크 경관창출 용산, 여의도, 압구정, 잠실

 

<표 4> 수변 경관계획 높이관리 구분
2010년 서울시 수변경관계획에 수립된 높이관리 적용구역을 나눈 사진으로 마포,서강,한남,옥수,흑석과 노량진은 높이 보존구역으로 지정되었으며 합정,당산,이촌,반포,성수, 구의와 자양은 높이유도구역, 용산,여의도,압구정,잠실이 높이완화구역으로 지정되어있으며 높이관리구역은 위의 세가지 구역을 제외한 구역이다.
<그림 7> 높이관리 적용구역 (서울시 수변 경관계획, 2010, p55)

 

- 역사문화 경관계획은 역사적 도시조직의 보전 및 활용, 역사문화지층의 다양화, 역사문화자원 주변경관 형성 등의 전략을 토대로 역사적 도시조직, 옛 물길, 주요 옛길, 역사문화거점, 역사경관형성 건축물, 멸실유적, 문화재 주변지역, 서울성곽, 한옥밀집지역 등의 관리요소를 설정하고 경관형성기준을 마련하였다. 역사문화 경관과 관련되어 수립된 최초의 경관계획으로 계획을 통해 문화재로 등록되지 않은 역사문화 유산과 옛 물길과 멸실유적, 주요 옛길과 같이 흔적으로 남아있는 경관자원에 대해서도 경관관리의 필요성을 제안하였다.

 

역사적 도시조직 적용지역 구분
구역 관리방향 대상지역
역사특성보존지구 옛 도시조직의 원형 유지 및 보존지구 북촌, 서촌, 인사동, 돈화문로 일대
역사특성관리지구 옛 도시조직의 특성 유지 및 관리지구 세종로, 정동, 북창동, 명동, 관철동, 광장동
소단위정비지구 옛 도시조직의 특성 존중 공평동, 관수동, 충무로, 종로5‧6가동, 광희동 등
대단위정비지구 옛 도시조직의 배려 및 활용도모 대규모 개발계획 수립구역(도시환경정비구역, 재정비촉진구역, 특별계획구역 등)

 

 <표 5> 역사적 도시조직 적용지역 구분
2010년 서울시 역사문화 경관계획에 수립된 역사적 도시조직 적용구역 사진과 예시를 보여주는 그림으로 역사특성보존지구에는 북촌,서촌,인사동,돈화문로 일대가 포함되어있으며 역사특성관리지구에는 세종로,정동,북창동,명동,관철동,광장동이고 소단위정비지구에는 공평동,관수동,충무로,종로 5가와 6가동, 광희동 등이 포함되어있다. 대단위정비지구는 대규모 개발계획 수립구역이 대상지역이다.
<그림 8> 역사적 도시조직 적용구역 및 예시 (서울시 역사문화 경관계획, 2010, p62)

 

경관유형별 경관사업 제안

○ 특정경관계획은 경관유형별 전략을 토대로 공공부문이 주도적으로 추진해야 할 전략적 경관사업들을 제시하였다. 경관사업은 주민 스스로의 경관관리와 함께 추진될 수 있도록 경관협정과 연계하여 추진하는 것을 원칙으로 한다.
서울시의 경관계획 경관사업이 시행되었을 시의 예상도이다.
<그림 9> 서울시 자연녹지‧수변‧역사문화 경관계획 경관사업 예시

 

3| 변화된 여건에 따른 경관계획 재정비

경관법을 근거로 서울시는 경관계획의 틀을 구축하고 경관유형별 관리방안을 마련하였다. 그러나 기존의 경관법은 관리수단의 부재로 경관계획의 실행력이 미흡하였고, 경관 관련 대상사업의 범위가 넓어 중복과 혼선을 초래하였다. 이에 국토교통부는 2014년에 경관법을 전부 개정하였으며, 서울시는 이와 같은 여건 변화에 따라 경관계획 재정비에 착수하였다. 또한 한강변 스카이라인 관리 및 사대문안의 역사도심 관리를 위한 관련 계획이 동시에 수립되고 있어 경관계획 재정비 시 관련 내용의 검토 및 반영이 필요한 상황이다.

 

국가적 차원의 체계적이고 통합적인 경관관리 토대 마련

○ 경관법 개정으로 경관정책상 중앙정부의 역할이 신설되어 국토교통부는 5년마다 경관정책기본계획을 수립‧시행하도록 하였으며, 인구 10만 명을 초과하는 도‧시‧군에서는 경관계획 수립이 의무화되어 지자체 경관관리의 실행력 확보 기반이 마련되었다.
중앙정부의 역할로 경관정책기본계획 수립과 인력양성 지원, 경관관리정보 체계를 구축하는 등의 큰 틀을 잡고 지자체 경관관리의 실행력 확보시에 인구 10만명 초과 시,도,군의 경관계획의 수립을 의무화하며 경관위원회의 설치를 의무화하는 것이다. 경관지구 및 미관지구 관리, 지구지정 요청을 가능하게 하는 역할도 포함되어 있다. 사회기반시설사업의 경관관리와 사전경관계획 수립에 의한 개발사업 경관관리, 사각지대 중소규모 건축물 경관심의는 경관심의 기능강화에 관련된 주요 내용이다. 이 중 서울시 경관정책과 관련된 내용은 경관심의 기능강화와 경관지구 관리이다.

 

<그림 10> 개정된 경관법의 주요 내용

※ 음영으로 표시된 부분이 서울시 경관정책 관련 내용

- 개정 경관법의 주요 내용 중 서울시 경관계획 재정비 시 주요하게 고려될 사항은 경관심의와 경관지구 및 미관지구의 지정과 관련된 사항이다.
∙ 개정 이전의 경관법에서는 경관심의의 대상이 경관계획 및 경관사업의 승인, 경관협정의 인가로 한정되어 있었으나 개정 경관법에서는 사회기반시설, 개발사업, 건축물 등으로 심의대상이 확대되어 합리적인 경관심의 운용방안 마련이 필요하다.
∙ 경관계획에 의해 경관지구 및 미관지구의 관리 및 지정이 가능해져 현행 경관지구와 미관지구의 실태조사를 통해 지구의 유지, 변경, 폐지 등 관리방향 설정이 필요하다.

 

한강변 스카이라인 관리

○ 서울시는 한강의 중요성을 인식해 1980년대부터 다양한 정책을 시행해 왔고, 특히 2009년에는 한강변 대규모 재건축‧재개발 사업지를 대상으로 한강공공성 회복정책을 추진했으나 통합개발, 기부채납률 과다 등에 의한 주민 반대로 사업실행이 불가했고 과도한 높이(50층 내외 초고층)와 용적률(330% 수준) 과다, 기부채납의 적절성 등 사회적 논란이 발생하기도 하였다.
 
○ 그 외에 한강 전체에 대한 정책적 시도인 한강 르네상스 기본계획이 장기계획으로 이어지지 못했고, 도시경관의 관점에서 종합적 도시관리에 한계가 드러나 근본적으로 한강변에 대한 체계적이고, 장기적인 계획의 필요성이 제기되었다. 이에 따라 서울시는 한강을 관리하기 위한 4대 원칙 및 7가지 세부 관리원칙으로 구성된 한강변 관리방향을 발표하였으며, 관리방향을 토대로 2015년 상반기까지 ‘한강변 관리 기본계획’을 구체화해 나간다는 계획이다.
 
- 이 중 스카이라인과 관련하여 ‘도시공간 구조 및 위계에 맞게 관리’, ‘서울만이 지닌 수려한 자연자원과 어우러지도록 관리’, ‘역사 문화유산 보호하도록 관리’ 등의 원칙을 설정하고 공간구조에 따른 높이기준을 마련하였다.

 

한강변 스카이라인 관리원칙의 높이구분
용도지역 도심‧부도심 지역‧지구중심 그 외 지역
상업‧준주거 복합 : 51층 이상 가능, 주거 : 35층 이하 복합 : 50층 이하, 주거 : 35층 이하 복합 : 40층 이하
주거 : 35층 이하
준공업 복합 : 50층 이하, 주거 : 35층 이하
일반주거 제3종 일반 : 주거 35층 이하, 복합 : 50층 이하
제2종 일반 : 25층 이하
제3종 일반 : 35층 이하
제2종 일반 : 25층 이하
<표 6> 한강변 스카이라인 관리원칙의 높이구분

 

 도심부 여건변화를 고려한 사대문안의 역사도심 관리

○ 서울 도심부 관리 기본계획(2000) 이후 2004년에 수립된 ‘청계천 복원에 따른 도심부 발전계획’은 비법정 계획이나 행정적 구속력을 가진 계획으로서 현재까지 운영되어 왔으나 2004년 이후 달라진 도심부 여건과 역사문화적 인식이 증대되어 기존 계획을 재정비하는 도심부 관리의 새로운 계획의 필요성이 제기되었다.
 
○ 서울시는 사대문안을 역사문화도시로 관리해 나가기 위해 기본계획으로서 ‘역사문화도시 관리 기본계획’을 2012년에 수립하고 2014년에 ‘역사문화를 고려한 도심부 관리 기본계획’을 수립하였다.

- 역사문화도시 관리 기본계획은 역사문화자원 관리의 방향 및 원칙‧방식, 역사적 공간범위, 보존 활용방향에 관한 기본원칙 및 방향을 제시하고, 도심부 관리 기본계획에서는 토지이용, 공간구조, 개발밀도, 보행 및 교통, 주거, 공원‧녹지, 경관 및 높이제한 등에 대한 정책방향 및 지침을 제시하였다.

추진경위

연도별 법과 제도 변천사
연도 관련 법‧제도 및 계획 수립 내용
1941 조선 시가지 계획령 •자연경관의 보호 및 도시연담화 방지를 위해 풍치지구 최초 지정
1994 남산 외인아파트 철거 •남산 제모습찾기 종합기본계획(1991)에 따른 철거
1999 서울시 건축위원회
공동주택 건축심의에 관한 규칙
•지표적 심의기준과 유도적 심의기준으로 공동주택 경관관리
2000 도시계획법 개정 •경관지구 신설
서울시 도시계획조례 개정 •경관지구 세분(자연/시계/수변/문화재주변/시가지/조망권경관지구)
2003 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제정 •경관지구의 지정 및 세분화, 경관지구안에서의 건축제한
서울시 도시계획조례 개정 •경관지구 세분(시계/문화재주변/조망)
2005 2020 서울도시기본계획 •경관부문계획
2006 평균층수 도입 •제2종 일반주거지역(7층 이하) 평균층수 11층까지
•제2종 일반주거지역(12층 이하) 평균층수 16층까지
서울시 도시디자인조례 제정 •제정 및 시행(2006.7)
서울 도시디자인 기본계획 수립 •서울디자인 기본구상
2007 경관법 제정 •제정(2007.5) → 시행(2007.11)
건축기본법 제정 •제정(2007.12) → 시행(2008.6)
2008 서울시 경관조례 제정 •제정 및 시행(2008.8)
서울색 정립 및 체계화 •서울 상징색 및 권역별 가이드라인 제시
2009 서울시 기본경관계획 수립 •서울시 기본경관계획, 시가지 경관계획, 야간경관계획 동시 수립
•경관자가점검제 시범운영 시작(2009.4~2011.3)
평균층수 개선안 •지역특성을 반영한 층수완화 기준 차등 적용(구릉지 등)
2010 서울시 특정경관계획 수립 •서울시 자연녹지 경관계획, 수변 경관계획, 역사문화 경관계획 수립
2011 경관자가점검제 모니터링 •서울시 경관계획에 따른 경관관리 운영평가 및 개선방안 연구, 서울연구원
(2011.3~8)
서울시 건축기본계획 수립 •건축기본법에 근거한 건축정책 분야 최상위 계획
서울시 도시디자인 기본계획 재정비 •디자인중점지구 도입 및 특화
2012 경관자율평가제 의무 시행 •경관자가점검제 → 경관자율평가제로 명칭 변경(2012.1.1.부터 의무시행)
2013 평균층수 개선안 •제2종 일반주거지역 아파트 건축 시 평균층수 7층 이하
•기부채납에 따라 평균층수 13층 이하로 완화 가능
한강변 관리방향 •스카이라인 관리원칙(2013.4)
2014 2030 서울도시기본계획 •경관부문계획
경관법 전부 개정 •전부 개정(2013.8) → 시행(2014.2)
서울시 경관조례 개정 •전부 개정 및 시행(2014.5)
서울시 경관계획 재정비 중 •서울시 경관계획 재정비 학술연구, 서울연구원(2014.5~2015.2)

 <표 7> 경관관리 정책의 추진경위

결과 및 시사점

서울의 정체성(서울다움) 확립에 기여

도시경관의 보호 및 관리의 필요성이 제기된 1990년대 후반부터 시작되어 2000년부터 본격적으로 시작된 서울시 경관관리 정책은 자연경관과 역사문화경관 등 보호 및 관리가 필요한 경관유형에 대해서는 명확한 규제와 수변경관을 비롯하여 새로운 경관창출이 필요한 시가지경관 등에 대해서는 유도와 지원을 중심으로 한 탄력적인 가이드라인 운용 등 다각적인 노력을 기울이고 있다. 20여년간의 서울시 경관정책은 서울시를 내‧외사산 및 한강, 주요 지천 등 자연경관과 조화를 이루는 도시, 600년 고도의 역사문화자원을 지키고, 잘 활용하는 도시로 만들고 이를 통해 서울다움을 확립하는 데 기여했다.

 

관련 계획에 경관부문의 방향 제시

도시의 미래상을 제시하고 자연녹지‧수변‧역사문화경관 등 경관유형별 목표를 제시하는 경관기본계획은 도시기본계획의 경관부문별 계획과 기조를 유지하며, 도시계획‧건축‧디자인‧공원녹지 등 도시경관에 영향을 미치는 관련 분야의 계획에 서울시 경관에 대한 기본방향 및 원칙을 제시해주었다. 행정적 구속력이 없는 관련 분야의 비법정 계획은 경관기본계획의 수립으로 도시경관 관리에 대한 근거가 마련되었으며, 정합성이 고려된 계획 수립으로 서울시는 일관된 경관관리 추진이 가능해졌다.

 

경관협정 및 경관사업 추진으로 도시경관 개선 및 시민인식 제고

공공주도의 경관사업은 경관계획의 기본구상 및 전략을 실현화하는 수단으로 경관기본계획을 통해 제안된 시범사업 추진은 서울시 시계 관문경관 형성에 기여한 바 있다. 또한 사업 추진 후 실시한 사후평가를 통해 경관협정사업은 시민 참여방안과 시민 만족도 제고를 위한 전략 마련이 필요한 것으로 나타났으나, 경관협정사업은 시민의 참여를 기반으로 추진되어 시민 스스로 경관관리의 필요성을 체감하게 해 도시경관에 대한 시민인식 제고에 기여한 바가 크다.
 

참고문헌

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  • 박현찬, 2014, “경관법 개정에 따른 경관정책의 개선전략”, 서울연구원 정책리포트 175
  • 박현찬, 민승현, 2014, “개정 경관법에 따른 서울시 경관정책 개선방향 연구”, 서울연구원
  • 서울특별시, 1991, 남산 제모습찾기 종합기본계획
  • 서울특별시, 2000, 서울의 주요 산 경관풍치 보전계획
  • 서울특별시, 2002, 서울의 주요 산 주변 조망경관 보전계획
  • 서울특별시, 2005, 서울특별시 경관관리 기본계획
  • 서울특별시, 2009, 서울특별시 기본경관계획
  • 서울특별시, 2010, 서울특별시 시가지 경관계획
  • 서울특별시, 2010, 서울특별시 자연녹지 경관계획
  • 서울특별시, 2010, 서울특별시 수변 경관계획
  • 서울특별시, 2010, 서울특별시 역사문화 경관계획
  • 서울특별시, 2012, 서울 사대문안 역사문화도시 관리 기본계획
  • 이성창, 박현찬, 2011, “서울시 경관계획에 따른 경관관리 운영평가 및 개선방안 연구”, 서울연구원