1970~80년대 무분별한 개발로 산과 강, 역사문화재 주변의 경관훼손

개발성장시기의 주택공급위주 정책

1960년대 경제개발로 급격한 변화가 시작된 서울은 1970~80년대에 접어들며 주택공급에 집중하기 시작하였다. 1972년 제정된 「주택건설촉진법」을 근거로 주택이 대량 공급되었고, 1980년에는 대규모 택지개발을 효과적으로 추진하기 위해 「택지개발촉진법」이 제정되며 서울 곳곳에 대규모 아파트 단지들이 건설되었다. 특히 불량주택이 밀집해있던 구릉지는 풍치지구를 해제하면서 재개발을 통해 대규모 아파트가 건설되었으며, 1985년 주택건설촉진방안을 통해 아파트의 용적률 및 건폐율 상향, 인동간격 축소 등 건축규제 완화로 고층‧고밀 개발이 심화되었다. 주요 산과 하천 주변의 고층‧고밀 아파트 개발은 위압적이고, 획일적인 경관을 양산하며 도시경관 전체를 훼손시키기 시작하였다.

도심기능의 현대화를 이룬 도심재개발 정책

1976년 「도시재개발법」이 제정되고 1978년 최초로 ‘도심재개발 기본계획’이 수립되었다. 이후 1996년 도심재개발 기본계획의 보완을 통해 주거복합개발 시 용적률과 건폐율을 완화하는 등의 적극적인 도심개발을 유도하였다. 서울시의 도심재개발 정책은 다수의 현대적 건물 신축, 도로망 정비, 공원 및 주차장 확충 등 도심기능의 현대화를 가져왔으나 도심부의 역사‧문화적 특성에 대한 배려는 부족하여 도심 곳곳의 문화재와 도시조직이 도심의 대규모 정비를 통해 소실되었다.

‘남산 외인아파트’ 철거를 계기로 시작된 자연경관 관리

1991년 ‘남산 제모습찾기 종합기본계획’은 미군부대시설, 수도방위사령부 등 10개의 잠식시설을 이전 또는 철거하고 적지를 공원화하는 사업을 제안하였으며 이후 ‘남산 제모습찾기 100인 위원회’의 활동을 통해 1994년 남산 외인아파트가 철거되었다. 남산 외인아파트는 경제개발계획이 한창 진행되던 1960년대 후반, 선진 기술을 전수받기 위해 초청된 많은 외국인들의 체류를 목적으로 건설되었으며, 남산 기슭에 있어 어디서나 눈에 띄어 남산을 가로막는다는 이유로 철거되었다. 당시 건물의 발파 장면이 TV로 생중계되며 ‘남산 외인아파트 철거’는 시민들에게 경관에 대한 인식을 심어주는 계기가 되었다.
 

<그림1> 남산 외인아파트 철거(1994)

유도와 지원 중심의 경관법 제정

1990년대 초, 서울시와 학계는 도시경관 관리의 필요성을 인식하며 경관골격에 해당하는 주요 산 및 하천으로의 조망 확보를 위해 건축물의 높이와 규모를 관리하는 계획을 다수 수립하였다. 그러나 규제 중심의 경관계획은 근거법이 없는 비(非)법정 경관계획으로 관련법에 근거하여 계획 내용을 실현하는데 한계가 있었다. 또한 도시경관은 도시계획, 건축물, 공원녹지 등에 의해 형성되는 것이며, 각 대상은 개별법(국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 건축법, 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 등)에 근거하여 관리‧운영되고 있다. 따라서 경관관리의 실현을 위해서는 관리대상을 아우르는 통합된 근거법의 필요성이 제기되어 2007년, 경관계획의 수립, 경관사업의 시행, 토지소유자에 의한 경관협정의 체결 및 이에 대한 지원 등 경관자원의 보전‧관리 및 형성에 관한 제도적 근거를 마련하기 위해 경관법이 제정되었다. 서울시는 2008년 경관조례와 2009년 경관법에 근거한 지자체 최초의 법정 경관계획을 수립하였다. 이후 경관유형별로 자연녹지, 수변, 역사문화, 야간, 시가지 특정경관계획을 수립하였다.
 

1기: 훼손된 도시경관 보호‧관리의 시작

서울은 내사산(북악산, 낙산, 남산, 인왕산)과 외사산(북한산, 관악산, 용마산‧아차산, 덕양산), 한강 및 4대 지천(홍제천, 중랑천, 안양천, 탄천)의 경관골격과 도심의 고궁, 한양도성, 한옥, 역사문화재 등에 의해 도시의 정체성이 형성된 도시이다. 따라서 1990년대 초반, 훼손된 도시경관의 관리와 서울이라는 도시 고유의 경관을 보호해야 하는 필요성이 제기되었을 때 관련 학회와 연구기관을 중심으로 자연경관으로의 조망을 확보하기 위한 연구가 시작되었다. 이와 동시에 관련법이 제‧개정되어 경관관리 실현을 위한 제도적 근거가 마련되기도 하였다. 역사문화경관은 자연경관과 함께 서울의 정체성을 형성하는 중요한 경관임에도 불구하고, 등록된 역사문화재 보호‧관리에 치중하여 등록되지 않은 역사문화자원과 주변 지역의 경관보호 및 관리에 소홀한 측면이 있었다.

주요 산, 하천 등 자연경관자원으로의 조망 확보

￮ 대다수의 연구는 이론적 배경을 토대로 조망점을 선정하고, 산의 5부 또는 7부 능선을 기준으로 산을 조망하기 위해 조망점과 산 사이의 건축물 높이를 규제하였다. 경관관리의 실현을 위해 경관지구의 지정, 심의기준 적용 등을 제안하였으나 재산권 침해의 우려가 있는 규제 목적의 경관지구 지정은 시민의 공감대 형성이 전제되어야 가능했다. 또한 기존 용도지역‧지구제와 사선제한 등에 의해 정해진 건축물 높이를 근거법이 없는 경관계획으로 규제하는 데에는 한계가 있어 많은 연구에서 제시한 조망 확보방안들은 실현되지 못하였다.

지구단위계획을 통한 역사특성거점의 역사문화경관 보호 및 형성

￮ 고궁, 한양도성과 같은 역사문화 경관자원은 산과 하천 등의 자연경관과 함께 서울의 정체성을 형성하는 경관자원임에도 경관을 보호‧관리하기 위한 연구가 전무한 실정이었다. 등록된 역사문화재는 문화재보호구역과 앙각규제 등에 의해 보호되고 있었으나 해당 문화재를 고려한 주변 지역의 경관 형성에는 한계가 있었고, 등록되지 않은 대다수의 역사문화 경관자원은 보호‧관리에서 소외된 상태였다.

￮ 도심 개발이 급속도로 추진되는 과정에서 사라져 가는 역사문화자원과 훼손되는 역사문화경관에 대한 보호‧관리에 대한 필요성이 제기되며 북촌, 인사동, 명동과 같이 서울의 역사문화자원이 밀집한 역사특성거점을 중심으로 지구단위계획이 수립되기 시작하였다. 역사특성거점의 지구단위계획은 단지 역사문화 경관의 보호‧관리 목적으로만 수립된 것은 아니나 상세한 계획 수립을 통해 역사문화 경관의 유지‧관리에 기여하였다.

경관관리의 제도적 근거 마련

￮ 서울시 건축위원회 공동주택 건축심의에 관한 규칙

- 대규모 아파트의 재건축이 활성화되며 당시 도시관리 수단이 부재했던 서울시는 「서울시 건축위원회 공동주 택 건축심의에 관한 규칙」을 1999년 한시적으로 제정하였다. 공동주택 심의규칙은 입면적, 입면차폐도, 구릉 지 높이한계, 옥외 생활공간, 보도비율 및 차도율과 같은 지표적 심의기준과 단지조성 및 배치계획, 절‧성토비 율 및 지형변형비율, 건축물의 형태 및 층수, 단지 동선계획, 구조계획, 조경계획 및 기존 수목 보존, 색채계 획, 지반굴착계획 등 유도적 심의기준으로 구분할 수 있다. 공동주택 심의규칙은 「국토의 계획 및 이용에 관 한 법률」이 제정되며 지역별 용적률, 층수, 최고높이, 건축물의 배치 및 형태 등 공동주택의 규모가 관리되고 있으며, 디자인의 다양성 확보와 수준 높은 주거환경 조성을 위한 「공동주택 건축심의 기준」이 마련됨에 따 라 2008년 폐지되었다.

￮ 경관지구

- 2000년 「도시계획법」이 전면 개정되면서 경관지구가 도입되며, 서울시는 도시계획조례 개정을 통해 경관지 구를 자연경관지구, 시계경관지구, 수변경관지구, 문화재주변경관지구, 시가지경관지구, 조망권경관지구로 세 분화하였다. 이를 근거로 1941년 조선 시가지 계획령에 의해 지정된 풍치지구 24개 지구 중 20개 지구를 자연경관지구로, 4개 지구를 시계경관지구로 변경 지정하였다. 이후 2003년 제정된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국계법)」은 법에 근거하여 자연경관지구, 수변경관지구, 시가지경관지구를 지정할 수 있도록 하여 서울시는 도시계획조례 개정을 통해 시계경관지구, 문화재주변경관지구, 조망경관지구를 지정할 수 있도 록 하였다.

- 그러나 기존 자연경관지구에서 재산권 침해를 이유로 지구 지정 해제를 요구하는 민원이 지속적으로 제기되 는 상황에서 경관지구의 신규 추가 지정에는 어려움이 따랐다. 이에 지정 실적이 없고 관계 법규에서도 관련 규정이 있어 별도의 조례 규정에 따른 실익이 없는 지구는 삭제하는 것으로 시의회에서 의결되어 2009년 조 망경관지구와 문화재경관지구는 삭제되었다. 현재 서울시는 국계법에 근거하여 자연경관지구와 수변경관지구, 시가지경관지구를 지정할 수 있고, 도시계획조례에 근거하여 시계경관지구를 지정할 수 있으며, 2013년 기준으로 경관지구의 면적은 총 13.1㎢로 자연경관지구와 시계경관지구만 지정되어 있다.

￮ 평균층수

- 2006년 재건축 임대주택 건립 의무화로 용적률이 종전보다 10~30% 정도 증가되어 종전 용적률 200%, 층수 12~15층 이하의 건축제한을 전제로 운용중인 제2종 일반주거지역의 건축물 층수제한 규정 개정이 불가피해졌다. 또한 종전 절대층수 제한으로 주택단지의 도시경관 획일화, 높이제한이 낮은 용도지역과 연접한 경우 높이 차로 인한 주거환경 저해 및 민원발생 등의 문제가 지속적으로 제기되어 변화있는 스카이라인과 도시경관 향상을 위해 서울시 도시계획조례 개정을 통해 지자체 최초로 평균층수(아파트의 지상 연면적을 규칙으로 정하는 기준면적으로 나누어 환산한 층수, 서울시 도시계획조례 제28조 제2항)를 도입하였다.

- 평균층수는 지구단위계획구역과 정비구역에서 아파트를 건축하고자 하는 경우, 공공시설부지 제공 등을 통한 공공기여도 및 주변지역의 경관개선 등을 감안하여 제2종 일반주거지역(7층이하)은 평균층수 11층까지, 제2종 일반주거지역(12층이하)은 평균층수 16층까지 층수를 완화하여 운영하였다.

- 이후 2009년에는 지역특성이 반영되지 않는 층수적용으로 획일적인 조망경관이 형성되는 구릉지역 등에서의 문제점을 보완하기 위해 제2종 일반주거지역의 용도지역 세분(7층, 12층)의 기본 틀은 유지하면서 제2종 일반주거지역을 구릉지와 평지로 구분하고 지역 특성을 반영한 층수완화 기준을 차등 적용하였다. 또한 경관관리가 필요한 구역은 층수완화를 배제하는 등 단순한 층수 상향을 위한 용도지역 (종)상향은 엄격히 제한하나 구릉지 등에서 설계경기(특별경관설계 등)를 통하여 건축계획을 수립할 경우, 사전에 설계지침을 위원회에 자문받은 경우에 한해 평균 18층 이하의 범위 내에서 기준을 따로 정하여 다양한 디자인의 건축계획이 가능하도록 하였다. 한편, 이 외에도 리모델링이 쉬운 구조로 아파트를 신축하는 경우에는 해당 층수기준의 20% 범위 내에서 평균층수를 완화하여 무분별한 재건축으로 인한 환경피해 및 자원낭비를 방지하도록 조치하였다.
 

<표 3> 평균층수 개선안(2009)

2기 : 유도와 지원 중심의 경관법에 근거한 경관계획 수립

경관법에 근거한 지자체 최초의 법정 경관계획

<표 3> 내‧외사산 경관기본설계지침 규모‧높이 항목 체크리스트

경관설계지침 체크리스트 작성 및 제출 제도화, 경관자율평가제 시행

경관협정 및 경관사업 추진

<그림 3> 관문경관 형성사업(사업전/사업후)
출처 : 서울시 시가지경관계획, 2009, p94

경관유형별 특정경관계획 수립

그림 4 서울시 경관계획의 체계
출처 : 경관법 개정에 따른 서울시 경관정책의 개선전략, 2014.9, 서울연구원 정책리포트 175, p4

<그림 6> 삼일로 조망경관형성구역 (서울시 자연녹지 경관계획, 2010, p71)
 

경관유형별 경관사업 제안

3기 | 변화된 여건에 따른 경관계획 재정비

국가적 차원의 체계적이고 통합적인 경관관리 토대 마련

※ 음영으로 표시된 부분이 서울시 경관정책 관련 내용

한강변 스카이라인 관리

 도심부 여건변화를 고려한 사대문안의 역사도심 관리

 <표 7> 경관관리 정책의 추진경위

서울의 정체성(서울다움) 확립에 기여

도시경관의 보호 및 관리의 필요성이 제기된 1990년대 후반부터 시작되어 2000년부터 본격적으로 시작된 서울시 경관관리 정책은 자연경관과 역사문화경관 등 보호 및 관리가 필요한 경관유형에 대해서는 명확한 규제와 수변경관을 비롯하여 새로운 경관창출이 필요한 시가지경관 등에 대해서는 유도와 지원을 중심으로 한 탄력적인 가이드라인 운용 등 다각적인 노력을 기울이고 있다. 20여년간의 서울시 경관정책은 서울시를 내‧외사산 및 한강, 주요 지천 등 자연경관과 조화를 이루는 도시, 600년 고도의 역사문화자원을 지키고, 잘 활용하는 도시로 만들고 이를 통해 서울다움을 확립하는 데 기여했다.

관련 계획에 경관부문의 방향 제시

도시의 미래상을 제시하고 자연녹지‧수변‧역사문화경관 등 경관유형별 목표를 제시하는 경관기본계획은 도시기본계획의 경관부문별 계획과 기조를 유지하며, 도시계획‧건축‧디자인‧공원녹지 등 도시경관에 영향을 미치는 관련 분야의 계획에 서울시 경관에 대한 기본방향 및 원칙을 제시해주었다. 행정적 구속력이 없는 관련 분야의 비법정 계획은 경관기본계획의 수립으로 도시경관 관리에 대한 근거가 마련되었으며, 정합성이 고려된 계획 수립으로 서울시는 일관된 경관관리 추진이 가능해졌다.

경관협정 및 경관사업 추진으로 도시경관 개선 및 시민인식 제고

공공주도의 경관사업은 경관계획의 기본구상 및 전략을 실현화하는 수단으로 경관기본계획을 통해 제안된 시범사업 추진은 서울시 시계 관문경관 형성에 기여한 바 있다. 또한 사업 추진 후 실시한 사후평가를 통해 경관협정사업은 시민 참여방안과 시민 만족도 제고를 위한 전략 마련이 필요한 것으로 나타났으나, 경관협정사업은 시민의 참여를 기반으로 추진되어 시민 스스로 경관관리의 필요성을 체감하게 해 도시경관에 대한 시민인식 제고에 기여한 바가 크다.
 

• 목정훈, 2005, “주거지역 공동주택 높이관리방안 연구 : 제2종 일반주거지역을 중심으로”, 서울연구원
• 박현찬, 2014, “경관법 개정에 따른 경관정책의 개선전략”, 서울연구원 정책리포트 175
• 박현찬, 민승현, 2014, “개정 경관법에 따른 서울시 경관정책 개선방향 연구”, 서울연구원
• 서울특별시, 1991, 남산 제모습찾기 종합기본계획
• 서울특별시, 2000, 서울의 주요 산 경관풍치 보전계획
• 서울특별시, 2002, 서울의 주요 산 주변 조망경관 보전계획
• 서울특별시, 2005, 서울특별시 경관관리 기본계획
• 서울특별시, 2009, 서울특별시 기본경관계획
• 서울특별시, 2010, 서울특별시 시가지 경관계획
• 서울특별시, 2010, 서울특별시 자연녹지 경관계획
• 서울특별시, 2010, 서울특별시 수변 경관계획
• 서울특별시, 2010, 서울특별시 역사문화 경관계획
• 서울특별시, 2012, 서울 사대문안 역사문화도시 관리 기본계획
• 이성창, 박현찬, 2011, “서울시 경관계획에 따른 경관관리 운영평가 및 개선방안 연구”, 서울연구원