토지구획정리사업은 사업 시행 전의 권리 관계에 변동을 가하지 않고, 토지의 교환과 분합 등의 환지방식이다. 공공시설을 확보하고 시가지를 개발하는 방식으로 도시재정이 충분하지 못한 상황에서 도시의 자연발생적 성장으로 인한 시가지의 무질서한 확산을 방지하고 새로이 형성되는 시가지의 공공용지 사전확보 등을 목적으로 시행되었다. 사업비 충당을 위해 체비지 및 공공용지에 해당하는 일정 면적을 토지소유자가 일정 비율대로 부담하는 환지방식의 보상을 통해 공공재원의 투자 없이 공공용지의 확보가 가능한 것이 이점으로 토지구획정리사업의 시행자는 토지소유자와 조합에 우선권이 부여된다. 그렇지 않을 경우, 국가, 지방자치단체, 대한주택공사, 한국토지개발공사 등이 시행자가 될 수 있다.
 

1960년대 이전 : 주택지구 마련을 위해 지속된 조선시가지계획령

토지구획정리사업의 시작은 일제 강점기인 1934년 6월의 「조선시가지계획령」이었다. 서울은 1937년 2월 제1토지구획정리사업지구로 돈암과 영등포지구를, 제2토지구획정리사업지구로 대현지구를 선정하였다. 1937년부터 1945년까지 1,695.2만㎡에 걸친 총10개 지구에서 사업을 시행하였고, 50년대에는 전쟁복구사업으로 120.2만㎡에 걸친 제1중앙지구와 제2중앙지구에서 사업을 시행하였다.
 
1960년대와 70년대 : 토지구획정리사업의 활성화
 
서울시에서 토지구획정리사업이 가장 활발히 추진된 시기는 1960년대와 1970년대이다. 1960년대는 경제개발5개년계획의 추진과 더불어 신시가지 개발을 위해 토지구획정리사업이 20개 지구(6,367.4만㎡)로 크게 확대되었고, 70년대에는 14개 지구(4,965.0만㎡)에서 사업이 시행되었다. 1962년 이전까지는 「조선시가지계획령」에 따라 단독주택 건설을 전제로 한 택지개발이 이루어졌다면 1962년에 도시계획법, 토지수용법 등 택지개발관련제도들이 정비됨에 따라 토지구획정리사업과 일단의 주택지조성사업에 의한 택지개발이 시행되었다. 이 시기의 택지개발은 화곡 10만 단지(‘65년) 등 단독주택 위주의 주거지들이 산발적으로 개발되었으나 정부의 시범적 정책에 의해 마포아파트(’61년), 동부이촌동 공무원아파트(‘66년, 한강아파트) 등 일부 대규모 아파트단지가 개발되기도 하였다.
 
1960년대 후반은 정부가 대도시지역에 토지이용효율 제고를 목적으로 아파트 중심의 주택공급정책을 추진한 때이다. 1970년을 전후로 하여 공공부문에 의해 건설된 한강맨션(‘70년, 주공아파트), 여의도시범아파트(’70년, 서울시) 등 몇몇 중산층용 아파트 단지들이 폭발적인 인기를 끌면서 이후 유사한 정책이 더욱 강화되는 계기로 작용하였다. 1972년에는 민간주택건설 지원을 골자로 하는 주택건설촉진법과 서울 강남지역 개발에 민간주택업체들의 참여를 유도하기 위한 특정지구개발촉진에 대한 임시조치법이 제정되면서 영동지역을 중심으로 민간 아파트단지개발이 급격히 증가하였다.
 
이 시기의 택지개발 역시 토지구획정리사업법에 근거한 것이 대부분이었는데 보완을 통해 단독주택지 조성 지역에도 아파트 단지 개발을 가능하도록 했다. 1975년 12월에는 아파트용지 확보를 위한 집단체비지 지정을 골자로 하는 토지구획정리사업법의 개정이 이루어졌고, 1976년 1월에는 개발자에게 아파트단지 건설을 의무화하는 것이 가능하도록 도시계획법상의 지역지구에 아파트지구를 추가하는 “아파트지구제도”가 도입되었다. 이를 통해 서울 강남지역을 중심으로 대부분 주거지가 아파트단지로 조성되기 시장하였다. 강남지역의 개발과 함께 부동산 투기열풍 등으로 택지개발 및 주택건설 촉진 필요성이 증가함에 따라 1977년 12월에는 주택건설촉진법이 전면 개정되면서 새로운 택지개발의 근거법으로 자리잡았다. 1979년에는 민간업체들이 개발하는 단지 내의 시설수준 규제를 위해 하위법률로 주거단지 내 부대복리시설 등의 설치를 규정한 주택건설에 관한 규칙이 제정되었다.
 
1980년대 : 토지구획정리사업의 축소

1980년대에는 투기가 사회문제로 대두되어 토지구획정리사업이 공영개발이라는 새로운 제도로 대체되었으며, 토지구획정리사업은 강동지구, 개포지구, 가락지구, 양재지구 등 5개 지구(1,454.1만㎡)에 한정적으로 시행되었다.

<그림 1> 시대별 토지구획정리사업의 특성

시행지구수와 총 지구면적은 60년대가 제일 많았으나 평균 지구면적은 70년대가 가장 넓었다. 지구별 시행면적이 더 넓었기 때문이다. 80년대에는 상대적으로 사업이 줄었지만 평균 공공용지율과 평균 감보율은 이전 시대보다 훨씬 높았다. 시간이 갈수록 공용지 확보가 늘어난 현상은 사업시행자가 도로, 공원, 상하수도와 같은 공공 기반시설 설치에 더 많은 토지를 할애한 것으로 풀이된다.

<그림 2> 시대별 서울시 토지구획정리사업지구

연도별 토지구획정리사업 지구 면적 변화
연도별 평균 토지구획정리사업지구의 면적은 60년대 3,183.7천㎡, 70년대 3,546.4천㎡, 80년대 2,908.3천㎡이었다. 규모가 클수록 대규모 시설의 조성이 가능하고 규모의 경제성으로 인해 사업비 절감효과를 기대할 수 있었기 때문에 대규모 면적의 사업이 촉진되었다. 하지만 조정대상의 필지 및 권리자 수의 증가로 환지와 공사기간이 길어지는 단점도 발생했다.

<그림 3> 연도별 토지구획정리사업 지구의 면적 (시행인가 기준)

<표 2> 서울시 토지구획사업

토지구획정리사업은 주로 단독주택지를 공급했기 때문에 당시 급속한 도시화로 인한 주택부족문제는 크게 개선하지 못했다. 인구의 증가에 대응하기 위해 대규모 공동주택지를 공급하고, 개발이익 사유화 문제를 해결하기 위해 보다 강력한 토지개발제도의 필요성이 대두되어 1980년 12월 「택지개발촉진법」을 제정하였다. 이 법으로 택지의 취득, 개발, 공급 및 관리 전 과정에 공공부문의 주도적인 참여가 가능하게 되었다. 「도시계획법」으로 규정되었던 각종 도시계획 및 도시개발사업이 2000년 1월에 「도시개발법」으로 통합․관리되면서 토지구획정리사업이 ‘환지방식에 의한 도시개발사업’으로 바뀌었다.

토지구획정리사업은 재정이 부족한 개발 초기에 시가지 개발 방법으로 적합하였다. 기개발 면적의 거의 절반에 가까운 면적을 시가지로 개발하여 도시화로 밀려드는 인구를 수용할 수 있는 대지와 공공용지를 공급할 수 있었다. 특히 1960년대 이후에 토지구획정리사업이 강남 전역에서 이루어져 강북 인구를 분산할 수 있었다.
 
단독주택지의 노후와 재건축 수요 증가
 
토지구획정리사업은 환지보상 방식을 기반으로 하기 때문에 단독주택용지의 비율이 높고, 개발이익이 사유화되는 문제가 있었다.

 또한 체비지 매각과정에서 토지가격의 상승과 공공용지에 대한 수요 증가로 1980년대 이후 공영개발방식의 택지개발사업으로 전환되었다. 현재는 1983년 마지막 사업지구였던 양재지구까지 모든 토지구획정리사업 지구가 20년 이상 경과되었다. 사업 시행 당시의 저밀, 저층의 토지이용상태를 유지하는 토지구획정리사업지구에서는 재건축 수요가 증가하고 있다.
 

기반시설의 부족
 
다세대주택과 다가구주택이 1984년과 1990년에 새로운 주택유형으로 도입되면서 토지구획정리사업지구 내 가구가 급격히 증가하였다. 하지만 대부분 지역에서 주차장 등 기반시설이 부족하고 골목이 형성되어 있는 등의 문제가 나타나 관리 계획의 필요성이 증가하였다.
 
용도의 혼재
 
근린생활시설에 입주가능한 시설의 확대로 상당수 지역에서 상업시설과 단독주택이 혼재되어 나타났으며, 일반주거지역 내 근린생활시설의 증가는 도시계획 상의 용도구분을 무력화하고 주거지역 내 거주환경을 악화시키기 때문에 허용되는 상업용도 시설에 대한 재검토가 필요하다.

<표 2> 주거지역 내 근린생활시설의 허용용도

주 : 제3종 일반주거지역의 경우 제 1․2종 일반주거지역과 허용가능용도가 유사하나 바닥면적의 차이가 있음.
자료 :「서울특별시 도시계획조례」제8장 제1절
 

주상복합건물의 증가
 
지역중심, 지구중심 등 중심상업지역에서 주상복합건물이 집단적으로 건설되어 업무기능의 부족과 더불어 부대시설의 부족 문제가 나타났다. 이는 1994년부터 주상복합건물 안에 있는 주거시설에 대해서 일정 요건만 갖추면 사업계획 승인대상에서 제외해주었고 상업지역 내 주상복합건물에 대해 지속적으로 규제를 완화해주었기 때문이다. 또한 1999년 이후부터 전용면적 297㎡ 미만의 대형주택이 허용되고 연면적 90%까지 주택건설이 가능하게 되었기 때문이다.

<표 2> 주상복합건물관련 제도의 변화

자료 :「주택건설촉진법 시행령」제32조, 「주택건설기준에 관한 규칙」 제4조, 「서울특별시 도시계획조례」별표2

감보율의 상승과 공공용지의 부족
 
재정적 지원이 없는 상황에서 증가하는 사업비용과 공공용지 확보를 위해서는 감보율 상승이 불가피 했다. 평균 공공용지율은 60년대 28.4%, 70년대 30.0%, 80년대 47.5%로 점차 증가하였고, 평균 감보율 역시 각각 31.6%, 43.7%, 55.0%로 증가하였다. 토지소유자들의 반발로 많은 지구에서 공공용지를 하향 조정하였는데, 공공용지의 부족은 조성된 공간의 질적 저하를 야기하였다.

개요
 
개포지구는 도심부에서 동남쪽으로 13㎞ 떨어진 곳에 위치하며, 행정구역상으로 원래 경기도 광주군에 속해 있었으나 1963년 1월 행정구역 개편으로 서울시 강남구에 편입되었다. 강남구 대치1동, 대치2동, 개포4동 도곡2동, 서초구 양재2동 등에 걸쳐있다. 지하철 3호선과 신분당선 등으로 접근성이 좋다.
 

<그림 4> 개포지구 주변현황 분석도

토지구획정리사업지구의 지정
 
개포지구는 당초 1968년 1월 서울시가 토지구획정리사업으로 지정하며 일부 환지되었으나 1978년 6월 녹지보존시책으로 사업이 취소되었다. 1981년 4월 건설부가 「토지구획정리사업법」을 시행하며 대상 지구로 지정하였다. 개포지구 택지개발사업은 「주택건설촉진법」에 의거하여 1980년대 초반 주택난 해소의 일환으로 추진 중이던 ‘주택 500만호 건설계획’에 따라 택지의 대량공급을 목적으로 추진되었다.
 
정부는 서울시가 안고 있는 도시기반시설의 부족, 교통난 등의 도시 문제를 완화하고 수도권 인구분산과 함께 기존 도심의 성장을 억제하고 강북지역의 기능을 강남으로 분산시키기 위해 강남개발을 적극적으로 추진하였다. 개포지역은 당시 서울시의 신시가지 예정지역으로 개포지구 개발을 통해 주택난 해소와 도시의 균형발전을 도모하였다.

<표 4> 개포지구 개발연혁

자료 : 서울특별시, 1990, 「서울토지구획정리백서」

토지구획정리사업의 시행
 
택지개발예정지구 지정과 함께 건설부는 개포지구를 3개 지구로 나누어 서울시 598.3만㎡, 한국토지공사 181.8만㎡, 대한주택공사 60.2만㎡으로 분담하여 개발하였다. 1981년 당시, 3개 지구 모두 공영개발방식으로 토지를 수용하여 택지를 개발할 계획이었으나 1982년 2월 토지구획정리사업으로 사업계획이 변경되었다. 따라서 개포1지구와 개포2지구는 한국토지공사와 대한주택공사가 공영개발방식으로 개발하였고, 개포3지구는 서울시에서 구획정리방식으로 개발하였다. 서울시는 개포3지구를 2개 구역으로 구분하여 동쪽은 공동주택, 서초구 양재지역과 일부는 토지구획정리사업으로 개발을 추진하였다.
 
공사완료 후 개포3지구의 토지구획정리사업에 대한 문제가 제기되었다. 개포3지구는 택지개발사업지구 안에서 토지구획정리방식을 도입하여 유일하게 토지가 환지되었는데 이는 「택지개발촉진법」에 위반되었기 때문이다. 택지개발사업지구에서는 예정지구를 지정할 때 ‘이미 토지구획정리사업지구로 결정고시된 지역’과 ‘당해 지역의 지가가 인근 다른 예정지구보다 높아 토지구획정리사업 이외의 방법으로 택지개발이 곤란’한 경우에만 토지구획정리를 할 수 있었지만 개포 3지구는 어느 쪽에도 해당되지 않았기 때문이다.

<표 5> 개포지구 면적의 변화

(단위 : 만㎡)
자료 : 서울특별시, 1990, 「서울토지구획정리백서」
 

개포 택지개발계획의 기본 특징
 
개포3지구는 전원적인 주거지 조성과 이를 통한 선진적 가로경관의 조성, 문화 및 소비생활추구를 가능케 하는 중심지 개발여건 조성, 공공사업 및 기반시설 조성을 통한 민간의 개발여건 조성 등을 목표로 근린주구론에 입각하여 일상생활권을 형성하고 이를 위계적으로 구성하여 전체공간구조를 편성하는 단계구성론에 따라 이루어졌다. 전체 주거지 공간은 지역중심, 지구중심, 주구중심, 분구 중심의 4단계로 위계화되었다.

<그림 5> 2020 서울도시기본계획 중심지 체계

개포3지구는 근린주구 개념을 도입한 초기 국내사례로서 비교적 엄격한 가구단위 단지형 생활권으로 계획되었으나 부분적으로 가로중심형 생활권으로 변형된 특성을 지닌다.
 
종합평가
 
계획의 특징: 단독주택지구와 공동주택지구의 분리

개포3지구는 3개의 구역으로 구분되어 1구역은 고속도로 주변의 대규모 공원과 단독주택, 유통상업지구로, 2구역은 단독주택지구로, 3구역은 공동주택단지로 개발되었다. 계획당시와 비교해 가장 많은 변화가 생긴 곳은 단독주택지로 개발된 2구역이다.

<그림 6> 개포 3지구 구역별 도시설계 (1985년)

단독주택지: 다세대 다가구주택으로의 전환, 근린생활시설 증가

단독주택지는 대부분 다세대 다가구주택으로 전환되었고 근린생활시설이 증가하여 주거기능 약화와 상업기능 강화의 경향을 나타냈다. 20년 이상 17.5%이며, 10~20년 경과한 주택이 66.1%로 가장 많다. 20년 이상 노후주택 밀집지역이 없는 것은 그동안 다세대 다가구주택으로 변경되었기 때문이다. 같은 이유로 단독주택지의 가구밀도는 197호/ha로 고밀도이다. 그러나 6m이상 도로에 면한 구간이 70%로 양호하고 90㎡미만의 과소필지는 없다. 세대 당 주차장 비율은 0.49대로 주차장 부족문제가 심각하다.

<표 6> 개포3지구 토지이용 변화

<표 7> 개포3지구 토지이용

주 : 현재 비율은 현장조사를 토대로 GIS를 분석한 결과
 

공동주택단지 : 전부 20년 이상 경과

단지규모는 300~1,000세대 37.4%, 1,000세대 이상 24.9%로 중·대규모 단지가 많다. 전체 단지 수는 18개로 1개 단지를 제외하고 모두 20년이 경과하였다. 주택규모별 비율은 60㎡이하, 60~85㎡, 85㎡ 초과가 각각 21.6%, 21.4%, 57.0%로 중·대형평형 비율이 80%로 많은 부분을 차지한다. 전체 18개 아파트 단지 중 용적률 200%이하가 단지 72.2%로 건물의 일자형 배치, 넓은 인동간격 등으로 비교적 낮은 밀도를 유지한다. 세대밀도는 150호/ha가 10개소로 55.5%를 차지한다. 세대 당 주차는 1대 이상으로 양호하지만, 실제 조사에서는 주차공간에 대한 불만이 90%이상으로 높았다.

<표 8> 개포3지구 주거유형의 변화

(단위 : %)
 

중심상업지 : 주상복합건물의 최대 입지화

개포3지구는 당초 자족적인 생활권을 형성하도록 상업지역은 지역중심 1개소, 지구중심 2개소, 주구중심 7개소 등으로 위계를 갖추어 배치하였다. 그러나 외환위기 이후 주상복합이 대거 입지하여 현재 중심상업지에서 가장 많은 면적(50.7%)을 차지하고 있는 기능이 되었다.

<표 9> 개포3지구 지역중심 변화

<표 11> 개포3지구 주구중심 변화

현재 지역중심지에는 타워팰리스 등 주상복합건물이 주로 입지하고 있다. 주구중심은 당초 생활권 중심지로서 상업 및 생활편익시설이 입지하도록 계획되었으나 현재는 4개 주구중심에만 구민회관, 상업시설, 우체국 등이 입지해있다. 그 외 3개 주구에는 업무시설, 무허가 판자촌(수정마을), 아파트 등이 입지하여 계획 당시 기능이 변경되었다. 중심상업지의 이용이 당초계획과 다른 것은 매각이 상당기간 지체되었기 때문이다. 지역중심지의 경우 매각 개시 이후 7년간 37.4%가 매각되었고 현재까지 83.8%가 매각되었다.

교통 : 주변 간선도로의 차량 통제

토지구획정리사업에 의해 형성된 개포3지구는 정형화된 경관 및 보행측면을 제외한 이동성, 접근성, 성장변화 대응성, 과밀화, 과집중에 대해 우수한 격자형 도로망을 가지고 있다. 주요 간선도로인 강남대로와 양재대로, 성수대교와 이어지는 언주로와 동서축 광역간선도로인 남부순환도로에 교통량이 집중되며, 대부분의 주요 가로에서 첨두시 차량수요가 도로 용량을 초과하여 혼잡도가 1.0 이상이다. 강남구 주요도로의 통행속도는 오전보다 오후에 현저히 낮은데 이는 강남대로와 테헤란로 주변에 대규모 업무·상업시설이 밀집하여 통행수요가 오후에 집중되기 때문이다. 강남구 전체 인구는 감소추세이나 개포 3지구의 자동차 등록대수는 2006년 약 29,000대에서 2012년 약 42,000대로, 향후에도 늘어날 전망이다. 특히 강남구 내에서도 통행발생 밀도가 가장 높고 장래 재개발·재건축 사업 추진으로 개포3지구에는 통행유발수요가 더욱 증가할 예상이다.

<그림 7> 개포3지구 도로망 및 교통량

토지구획정리사업은 토지소유자를 조합으로 하여 시행된 사업으로 환지방식의 보상을 통해 주로 단독주택지를 공급하였다. 그러나 단독주택지의 공급은 주택부족문제를 크게 개선하지는 못하였고, 환지방식의 보상은 개발이익의 사유화와 토지가격 상승 등 부작용을 초래하였다. 결국 증가하는 공동주택용지에 대한 수요 증가로 인해 토지구획정리사업은 1980년대 후반 중단되었다. 이후 1980년 12월 「택지개발촉진법」의 제정으로 공공부문이 택지의 취득, 개발, 공급 및 관리의 모든 과정에 주도적으로 참여하였다.
 
토지구획정리사업은 80년대 급격한 도시화의 대응책으로 대규모로 시행된 공공의 재정 부담을 최소화하는 시가지 공급 방법이다. 이미 20년 이상 경과된 토지구획정리사업지구에는 리모델링, 재건축 등 정비사업의 수요가 생겼다. 하지만 과거 서울의 도시계획에서 주요한 역사적 의의를 지니므로 재정비사업의 본격화 이전에 이러한 대규모 개발사업지의 기능과 역할에 대한 도시계획적, 사회경제적 차원의 평가가 필요하다.

<표 12> 토지구획정리사업, 도시개발사업, 택지개발사업의 비교

자료 : 원동일, 안형순, 강준모, 2005, “한국과 중국의 토지정책의 변천과정 및 택지개발제도에 대한 비교연구”, 대한국토도시계획학회 2005 정기학술대회(11. 4~5) 자료집 p.432

원동일, 안형순, 강준모, 2005, “한국과 중국의 토지정책의 변천과정 및 택지개발제도에 대한 비교연구”, 대한국토도시계획학회 2005 정기학술대회(11. 4~5) 자료집 p.432
서울연구원, 2009, 서울시 대규모 개발사업 실태분석과 평가연구
서울특별시, 1990, 「서울토지구획정리백서」
국토교통부, 1974,「주택건설촉진법 시행령」
국토교통부, 2012,「주택건설기준에 관한 규칙」
서울특별시, 2014,「서울특별시 도시계획조례」별표2
서울특별시, 2014,「서울특별시 도시계획조례」제8장 제1절