정책

서울시 도시계획체계

등록일 2015-05-08 분류 도시계획 글쓴이 scaadmin
작성자
김선웅 선임연구위원
소속
서울 연구원
작성일
2015-04-16
최종수정일
2016-10-30

서울시 도시계획체계의 구조

현 서울시 도시계획체계는 ‘도시기본계획 – 생활권계획 – 도시관리계획’의 3단계로 운영되고 있다. 중간단계 계획인 생활권 계획 수립 이전에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 정한 바에 따라 20년 목표의 장기계획인 ‘도시기본계획’과 10년 목표의 실행계획인 ‘도시관리계획’의 2단계 도시계획체계로 운영되어 왔다. 하지만 서울이 급속도로 성장함에 따라 이원화된 계획체계만으로 천만 인구와 25개 자치구를 계획·관리하는데 한계가 있었다. 거대도시인 서울의 발전방향을 장기적이고 추상적으로 제시하는 ‘도시기본계획’이 개별 필지단위로 작동하는 ‘도시관리계획’에 구체적인 지침을 제시하는데 연계성이 부족하기 때문이다. 실제로 도시기본계획과 도시관리계획은 목표연도, 계획내용, 스케일, 법적 구속력 등에서 큰 차이가 존재한다.

 

<그림 1> 서울시 도시계획체계 구조

서울시 도시계획체계의 구조로 광범위한 단계의 계획으로 국토종합계획이 있고, 광역도시계획 사이에 수도권정비계획이 자리하고 있다. 그 밑으로 도시기본계획을 토대로 시정운영4개년계획을 수립하고 생활권 계획 또한 수립한다. 도시기본계획의 하위계획으로 도시관리계획에 들어간다.

 

이와 같은 한계점을 보완하기 위해 서울시는 두 계획간 연계성을 강화하여 도시기본계획의 실현가능성을 높일 방안을 모색하였으며, ‘생활권 계획’을 도입하여 도시기본계획을 구체화하고 도시관리계획에 지침을 제시할 수 있는 중간단계의 계획체계를 마련하였다. 이에 따라 2007년, 기존 도시기본계획에서 제시한 권역별 계획을 구체화한 ‘서울시 권역별 발전계획’을 별도로 수립하였으며, 2009년에는 이를 발전시켜 권역(대생활권)보다 작은 공간단위(소생활권)로 구체화한 ‘생활권 계획’을 수립함으로써 기존의 도시계획체계를 3단계로 새롭게 재편하였다. 그러나 ‘생활권 계획’은 현재까지는 비법정 계획으로 운용되고 있으며 보다 안정적인 도시계획체계 구축을 위해서는 빠른 시일 내 생활권 계획의 법정화가 필요할 것으로 사료된다.

도시기본계획과 생활권계획의 하위계획인 ‘도시관리계획’은 상위계획에서 제시한 도시의 장기 발전방향을 공간에 구체화하고 실현하기 위해 수립되는 실행계획이다. 도시관리계획에는 용도지역지구구역계획, 도시계획시설사업계획, 지구단위계획, 도시개발사업계획, 각종 정비사업 등이 포함되며 각 사업계획은 개별적으로 수립되어 운영되고 있다. 이에 대해 서울시는 현 도시관리계획에 대한 통합적인 운용방안을 마련함으로써 도시관리계획의 기능을 강화하고 효율적인 운영방안을 모색 중에 있다.

이처럼 서울시는 서울의 특성과 변화를 반영할 수 있는 도시계획체계 구축 및 운영방식 개선을 위해 전문적인 모니터링과 더불어 시민참여 확대 등 구체적인 세부방안을 마련하고 이를 상시적으로 도입한 서울형 도시계획체계를 마련하고자 지속적인 노력을 기울이고 있다.

1단계. 도시기본계획

정의
 

도시기본계획은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의거하여 수립되며, 서울시의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시관리계획 수립의 지침이 되는 계획을 말한다. 관할 구역에 대하여 다른 법률에 따른 환경·교통·수도·하수도·주택 등에 관한 부문별 계획을 수립할 때에는 도시기본계획의 내용에 부합되게 하여야 한다.

 
수립목적 및 배경

 
도시기본계획은 합리적인 토지의 이용 및 지속 가능한 개발과 보전을 목적으로 수립되며, 20년 후 도시가 발전하여야 할 틀을 제시하는 종합계획이다. 도시기본계획은 한정된 자원을 효율적이고 합리적으로 활용하여 주민의 삶의 질을 향상시키고, 환경적으로 건전하고 지속 가능한 발전을 위한 정책방향을 제시한다.

도시기본계획은 사회·경제, 환경·에너지, 교통·기반시설, 문화·복지 등 도시 전체의 다양한 분야를 포괄하는 종합계획으로서, 계획수립과정에서 시민, 전문가, 행정가 등의 다양한 의견을 폭넓게 수렴하고 조정하는 절차적 정당성이 요구되는 계획이다.
서울도시기본계획은 1981년 「도시계획법」 개정에 의해 법정화된 이후 1990년에 최초로 수립되었으며 1997년(목표년도 2000년), 2006년(목표년도 2020년), 2014년(목표년도 2030년)에 실시한 3번의 재정비까지 총 4회에 걸쳐 법정계획이 수립되었다. 「2030서울플랜」은 서울시 차원에서 공식적으로 4번째 수립되는 법정계획이다. 이는 서울시 차원의 계획체계 중 최상위 계획의 위상을 가지므로 도시관리계획 등 하위계획의 방향성을 제시하고 이들이 일관되고 통일성 있게 수립될 수 있도록 지침적 역할을 수행한다.
2030 서울도시기본계획(Seoul Plan)은 2020년 서울도시기본계획의 재정비 시기 도래, 도시기본계획 승인권한의 지자체 이양에 따른 서울시장의 자율권 확대, 시민참여와 공유사회 등 새로운 가치실현에 대한 요구에 따라 내용과 형식을 개편하여 수립되었다.
 
계획의 범위
 
시간적 범위 : 계획의 목표연도는 도시기본계획 수립지침에 따라 계획수립시점으로부터 20년 후로 설정한다. 서울의 인구, 산업, 경제, 환경, 교통, 주택 등 부문별 현황은 계획의 기준연도를 기준으로 파악하고, 이를 바탕으로 분야별 목표와 전략을 수립하고 계획지표를 설정한다.
 
공간적 범위 : 서울시 행정구역과 일치하는 서울시 도시계획구역 전체로 하며, 면적은 605.96km2이다. 단, 계획과제를 도출하기 위한 현황 및 여건분석과 공간구조 개편구상에서는 서울과 주변의 수도권지역을 포함한 서울 대도시권을 대상으로 한다.
 
위상 및 역할
 
1. 서울시 모든 분야를 아우르는 최상위 법정계획
도시기본계획은 공간구조 및 토지이용에 관련된 각 분야의 부문별 계획과 정책에 우선하는 서울시 차원의 최상위 공간계획으로서, 모든 부문별 계획과 정책을 공간구조와 토지이용을 통하여 통합하고 조정하는 역할을 수행한다. 또한 하위계획인 도시관리계획 수립의 지침이 되는 계획이다.
 
2. 20년 후 도시의 미래상 및 발전방향을 제시하는 장기계획
도시기본계획은 20년 후의 모습을 내다보고 서울의 가치를 담은 미래상 및 발전방향의 기본골격을 제시하는 장기계획이다.

서울의 미래상과 발전방향은 인구구조, 사회·경제적 여건, 기후변화에 따른 토지이용의 변화, 산업구조, 주택 및 시가지 변화 등 주요 부문에 대한 기초현황분석과 대내외적 여건변화를 고려하여 장기적인 관점에서 설정한다.

아울러, 변화하는 시대여건을 고려하여 5년마다 도시기본계획의 타당성 여부를 재검토하고 수정·보완하는 재정비 절차를 걸쳐야 한다.
 
3. 미래상과 핵심이슈를 공간구조와 토지이용으로 실현화하는 공간계획
도시기본계획은 도시의 미래상 달성을 위하여 전략적으로 설정한 핵심이슈별 계획을 공간차원에서 구체화하고 실현화하는 계획이다. 따라서 도시기본계획은 미래상과 핵심이슈별 계획을 반영하는 도시공간구조 설정, 토지이용의 원칙과 방향 제시, 생활권단위의 발전방향 및 계획과제 제시 등 공간계획의 형태로 구체화되고 실현되는 특징을 가진다.

각 분야의 부문별 정책과 계획을 공간차원에서 통합하고 조정함으로써 토지이용규제 및 효율적인 입지활용을 도모한다.
 
4. 정책의 우선순위를 설정하여 자원의 효율성을 강조한 전략적 계획
저성장 기조의 지속, 재정투입에 대한 수요증가, 다변화되는 시민요구 증가 등 공공정책수요가 지속적으로 늘어나고 있다. 이와 같은 정책수요에 효과적으로 대응하기 위해 정책의 우선순위를 명확하게 하여 전략적으로 정책을 추진하고 한정된 자원을 효율적으로 투입하는 것이 필요하다

도시기본계획은 미래상 실현을 위하여 복수의 행정 분야를 융합하고, 시민과 전문가의 참여와 합의과정을 통하여 우선적으로 추진하여야 할 중점 전략을 설정한다.
 
계획의 내용
 
2030 서울도시기본계획(Seoul Plan)에서는 “소통과 배려가 있는 행복한 시민도시”라는 장기적인 관점에서 서울의 미래상을 제시하였으며, 이를 실현하기 위해 5개의 핵심이슈를 도출하고, 각 이슈별 목표와 전략 등이 포함된 17개의 부문별 계획을 수립하였다.
 
핵심이슈별 계획이란 서울시 전체 행정분야를 융합하여 계획 간 정합성을 확보하면서 시정의 우선순위를 설정하는 전략적 성격의 계획이다. 이는 도시기본계획 수립지침에서 제시하고 있는 특정주제 중심의 계획을 서울의 특성에 맞게 구성한 서울형 주제계획을 말한다.

 

<그림 2> 서울의 미래상과 핵심이슈 선정과정

서울시의 핵심이슈를 도출하고, 미래상을 제시하는 표로써 서울시의 특성과 현황을 진단하는 단계를 거친 후 시울의 미래상을 설정하였다. 시민참여단이 참여하고 전문가가 도와 조율한 뒤 다섯가지의 핵심이슈에 대한 계획을 세웠다. 그런 후에 공간계획을 세운다음 실현시킬 것에 대한 계획을 도출해내는 표이다.
 

2030 서울기본계획 수립을 위해 시민참여단이 구성되었으며 시민참여단은 서울의 미래상과 함께 2030년까지 서울이 해결해야 할 과제에 대해 논의하여 교육, 복지, 일자리, 소통, 역사문화 및 경관, 기후변화 및 환경, 도시개발 및 정비 등 서울의 7대 계획과제를 선정하였다. 서울의 7대 계획과제는 핵심이슈별 계획 수립을 위한 복지·교육·여성, 산업·일자리, 역사·문화, 환경·에너지·안전, 도시공간·교통·정비 등 5개 분과를 구성하는 기초가 되며, 핵심이슈별 계획의 목표와 전략을 수립하는 과정에 적극 반영되었다.
 
이 밖에도 기본계획의 내용을 구체화하며 지역의 균형적 발전을 위하여 지역특성이 반영된 생활권 계획의 권역별 구상을 제시하고 있다. 또한 계획의 실현을 위하여 서울형 도시계획체계, 상시모니터링체계, 시민참여 및 거버넌스 체계 구축, 재정투입의 원칙과 방향에 대한 내용을 포함하고 있다.

 

<그림 3> 2030 서울도시기본계획의 계획과제 및 핵심이슈

7가지 서울시의 계획과제를 토대로 5개의 핵심이슈를 도출해낸 표이다. 복지를 비롯한 교육, 여성, 산업, 일자리, 역사, 문화, 환경, 에너지, 안전, 도시공간, 교통, 정비가 기초가 되며, 핵심 이슈별 계획의 목표와 전략을 수립하는 데 있어서 기반이 되었다.

2030 서울플랜에서는 서울시의 공간구조를 ‘3도심, 7광역중심, 12지역중심’으로 설정하여 다핵구조로의 전환을 제시하고 있다. 이러한 다핵구조는 중심지별 특화육성과 중심지 간 기능적 연계를 통한 상생발전을 도모하기 위함이다. 서울시는 서울 대도시권 및 5개 대생활권 차원에서 중추기능을 담당해야 할 도심·광역중심·지역중심를 전략적으로 관리한다.
 
공간구조
 
2030 서울플랜에서는 주민의 삶의 질 향상 요구, 권역 간 격차 심화, 서울대도시권으로의 광역화, 글로벌 대도시권 간 경쟁심화 등 공간구조와 관련한 과제를 선도적으로 해소하기 위해서 기존 단핵구조에서 다핵구조로의 전환을 제시하였다.
기존 중심지체계는 ‘1도심, 5부도심, 11지역중심’의 단핵의 단순 위계적 공간구조로서 위에서 제기한 과제를 해소하기에는 한계가 있었다. 이에 2030 서울플랜에서는 ‘3도심, 7광역중심, 12지역중심’으로 중심지체계를 개편하여 다핵의 기능적 체계를 강조하였고, 중심지별 특화육성과 중심지 간 기능적 연계를 통한 상생발전을 가능하도록 하였다.
 
중심지체계는 서울의 공간구조를 형성하는 기본요소로서 서울시 차원에서 직접 관리해야 할 중심지를 기준으로 구성하였다. 서울대도시권 및 5개 권역생활권 차원에서 중추기능을 담당해야 할 도심, 광역중심, 지역중심은 서울시에서 전략적으로 관리하도록 하였다. 이외에 각 권역생활권 내에서 이루어지는 일상생활활동의 거점인 지구중심은 기정 2020 도시기본계획의 지구중심을 유지하되, 후속계획인 생활권계획 수립 시 자치구와의 협의 등을 통하여 필요 시 조정할 수 있도록 하였다. 즉, 지구중심의 지정과 관리를 자치구와 구민의 수요를 반영하여 협의·조정할 수 있도록 하였다.

<그림 4> 서울시 공간구조

2030 서울플랜에서 3도심, 7광역중심, 12지역중심으로 중심체계를 개편한 서울시 지도이다. 도시철도와 광역급행철도, 공항철도를 개편한 모습의 모습이다.

도심 : 글로벌 경쟁력 강화

- 서울의 다핵화된 공간구조를 반영하고 글로벌 경쟁력 강화를 위해 서울시 발전축을 고려하여 3도심 체제로 구성한다. 한양도성(기존 사대문안 도심)은 역사문화중심지(ICC : International Cultural Center), 영등포·여의도는 국제금융중심지 (IFC : International Financial Center), 강남은 국제업무중심지 (IBC : International Business Center)특화하여 담당해야 할 글로벌 기능을 부여한다.

광역중심 : 기능적으로 특화된 중심지 육성을 통한 권역별 균형발전 도모
- 광역중심은 도심의 글로벌 기능을 보완하면서, 업무, 상업·문화, 관광, R&D, 첨단산업 분야 등에서 특화된 광역 고용기반을 창출하고 확산함으로써 자족기능 강화를 통한 지역균형발전을 도모하는 역할을 수행한다. 광역중심은 지역중심급 이상 중심지에서 신성장산업의 집적도, 광역철도의 연계성, 대규모 개발가용지, 별도의 개발계획 수립여부 등을 기준으로 설정한다. 이에 따라 기존의 부도심인 용산, 청량리·왕십리, 상암·수색 외에 창동·상계, 마곡, 가산·대림, 잠실 등 총 7개 지역을 광역중심으로 선정하였다.
 

지역중심 : 생활권별 고용기반 마련 및 자족성 강화

- 지역중심은 지역특성을 바탕으로 한 상업·업무기능의 활성화를 통하여 생활권별 자족성을 강화하고 주민의 삶의 질 향상을 도모하는 것이다. 이에 따라 직주균형의 지역고용기반을 형성하고 공공서비스 공급 및 상업·문화 중심기능을 담당해야 할 12개의 지역중심을 설정하였다.

수립 절차
 

서울시의 도시기본계획 수립을 위해서는 우선적으로 서울시 특성에 맞는 계획의 편제, 전략적 계획의 성격과 위상, 미래상에 대한 논의가 이루어진다. 2030 서울도시기본계획(Seoul Plan)은 100인의 ‘시민참여단’을 구성하여 시민들이 바라는 서울의 미래상 설정 및 계획과제를 도출하였으며 이를 실현하기 위해 분야별 시민그룹, 시의원전문가, 공무원 등으로 이루어진 ‘2030 서울플랜 수립추진위원회’를 별도로 설립하였다.
‘2030 서울플랜 수립추진위원회’는 설문조사, 자치구 의견수렴, 분야별 자문회의 등을 통하여 핵심이슈별 계획, 공간구조 및 토지이용계획, 권역별 구상, 실현화 방안 등이 포함된 도시기본계획(안)을 작성한다. 작성된 계획안은 서울시 관련부서의 의견을 수렴하여 수정·보완되며, 이 밖에도 지역주민과 관계전문가를 대상으로 자치구 설명회 및 공청회를 개최하여 타당한 의견을 도시기본계획에 반영한다. 이와 같이 시민, 전문가, 행정 등 다양한 구성원이 함께 수립한 서울도시기본계획은 서울시 도시계획위원회의 심의 등의 법정 행정절차를 거쳐 최종적으로 확정된다. 이렇게 수립된 도시기본계획은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에 의해 5년마다 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 한다.
 

<그림 5> 시민참여형 2030 서울도시기본계획 수립절차

2030 서울플랜에 속해있는 서울도시기본계획에 대한 수립 절차를 나타내주는 표이다. 전문가 자문단이 사전에 참여하고, 시민참여단이 미래상과 계획과제를 도출하고, 서울플랜수립 추진위원회가 참여하여 계획안을 작성하였다. 공청회와 설명회와 행정절차의 단계를 통해 의견을 시민들의 의견을 수렴하여 수정 및 보완을 거친다.
 

2단계. 생활권 계획

정의
 

2030 서울도시기본계획(Seoul Plan)에서는 ‘생활권’을 일상적인 생활을 영위하는데 필요한 활동범위로 설정하고, 통근·통학·쇼핑·여가·친교활동 등을 위한 공간적 범위로 정의하고 있다. 현재 생활권 계획은 비법정 계획으로, 생활권계획의 지속적인 수립 및 운영을 위해서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 법정 계획화가 필요하다.

수립목적 및 배경
 
생활권 계획은 서울시 권역 및 생활권 차원에서 수립되는 중간단계의 계획체계로, 도시기본계획에서 제시된 서울시의 미래상과 장기발전방향을 지역의 이슈로 구체화함과 동시에 하위계획인 도시관리계획이 일관되고 통일성 있게 수립될 수 있도록 지침적 역할을 수행하기 위해 수립된다. 생활권 계획의 수립배경은 다음과 같다.

 

도시기본계획의 실현성 제고를 위한 중간단계의 계획
- 서울은 인구 천만의 대도시로 대한민국의 수도이자, 수도권을 포함한 2,500만 광역경제권의 중심도시이다. 최근까지 서울은 다른 중소도시와 마찬가지로, 도시기본계획과 도시관리계획의 2단계로 운영되고 있으나 서울과 같은 대도시에서 도시기본계획이 제시하는 장기적인 발전방향을 도시관리계획으로 연결하여 실현하기엔 한계가 있었다. 따라서 도시계획의 실효성을 제고하기 위해서는 두 계획을 연계할 수 있는 중간단계의 계획체계인 생활권 계획 도입의 필요성이 대두되었다. 이에 따라 서울을 5개권역(대생활권)으로 구분하고 이를 다시 지역(소생활권)으로 나누어 계획을 이원적으로 수립하고 있다.
 
시민생활과 밀착된 지역밀착형 계획 수립
- 과거 서울의 도시개발과 관리는 대규모 택지개발, 재개발•재건축, 뉴타운 사업 등 대규모 개발과 철거 위주의 정비사업이 주도해 왔다. 이 과정에서 이에 해당되지 않는 지역은 지속적인 쇠퇴문제를 겪게 되었고 작은 단위의 계획은 우선순위에서 밀려나게 되었다. 즉, 기존의 서울의 도시계획만으로는 시민들이 일상생활 속에서 느끼는 생활상의 불편함을 계획적으로 해결하기에는 한계가 있었다. 이를 해결하기 위해 서울시는 시민생활과 밀착된 ‘생활권 계획’을 구상하였으며, 지역의 미래상과 발전방향을 주민들과 함께 설정하여 다양한 도시계획사업을 연계하여 추진할 수 있는 방안을 마련하고 있다.

생활권 내 주민들이 참여하여 수립하는 상향식(bottom-up) 계획

- 지금까지 서울의 도시계획은 주로 공무원과 전문가가 중심이 되어 수립·운영하는 하향식(top-down) 체계가 대부분이었다. 하향식 도시계획은 서울시 전체를 종합적이고 일관적으로 관리할 수 있다는 장점이 있지만, 지역의 특성과 지역주민들의 다양한 요구를 반영하는 데는 한계가 있었다. ‘생활권 계획’은 2030 서울기본계획(Seoul Plan)과 같이 주민들이 계획수립에 참여하는 상향식(bottom-up)방식으로 전환하고 주민참여를 적극적으로 지원한다. 이를 통해 지역주민들이 서울시 및 지자체와 함께 지역별 현안과 생활상의 개선과제에 대한 해결점을 함께 모색할 수 있는 절차적 방안이 마련되며, 도시계획의 정당성과 절차적 합리성을 확보할 수 있다.

부문별(국·실별) 관련계획을 통합 조정하는 중재자로서의 계획
- 서울시는 도시기본계획 외에 주택, 교통, 공원녹지, 경관, 산업 등 부문별(국·실별)로 다양한 기본계획을 수립하여 운영하고 있다. 그러나 부문별(국·실별)기본계획은 수립시기가 상이하여 관련계획 간 상충하는 경우가 발생한다. 이러한 부문별(국·실별)계획을 통합·조정하는 중재자로서 생활권계획이 중요하다.

계획의 범위
 

시간적 범위 : 생활권계획은 도시기본계획의 후속계획으로, 권역(대생활권)계획은 도시기본계획과 동일한 20년을 목표로 하고, 지역(소생활권)계획은 도시관리계획의 목표연도인 10년을 목표로 수립된다. 생활권 계획의 1단계는 2013년부터 2015년까지 수립될 예정이며, 4개 권역(동북, 서북, 서남, 동남권)과 자치구별 1개 지역(소생활권)을 시범적으로 수립한다. 2단계는 1단계의 후속계획으로써 2015년부터 2016년까지 수립하도록 되어있으며 도심권역계획과 그 외 지역(소생활권)계획을 수립하고, 필요한 행정절차를 이행한다.
 
공간적 범위 : 생활권의 공간적 범위는 도시 규모, 행정경계, 중심지 체계, 주요 지형, 활동의 목적과 성격, 시설별 서비스권역 등에 따라 구분되며, 일반적으로 대도시는 소생활권, 중생활권, 대생활권의 3개 위계로 구성된다. 서울의 생활권은 ‘권역(대생활권)’과 ‘지역(소생활권)’의 두 가지 위계로 설정하며, 현재 5개 권역(대생활권)과 140여개에 이르는 지역(소생활권)으로 구분된다.

<그림 6> 서울시 권역생활권 구분                                             <그림 7> 서울시 동북권 지역생활권 구분

서울시 5개의 생활권으로 구분한 지도로 서북생활권, 도심생활권, 동북생활권, 동남생활권, 서남생활권으로 구분된다.서울시의 동북권 지역생활권을 구분한 지도이다. 지역생활권은 지구중심 등 주요 역세권과 그 배후주거지를 포함하는 지역으로 지역의 발전방향을 제시하여 주민과 지역 밀착형 생활환경 개선과제를 도출하는 것을 지향점으로 삼는다.

<표 1> 권역생활권 및 지역생활권 비교

구 분 권역생활권 지역생활권
개념 도심·부도심과 그 배후지역을
포함하는 지역
지구중심 등 주요 역세권과
그 배후주거지를 포함하는 지역
기준 한강 및 남북종단 산악지형 지형 및 대형 구조물, 인구규모 고려
지향점 권역별 직주근접형 공간구조 지향,
자족기반 강화하여 균형발전 추구
지역의 발전방향 제시
주민/지역 밀착형 생활환경 개선과제 도출
공간구분 5개 권역
(필요시, 중생활권으로 보완 가능)
140여개
(인구 10만 이내, 3개 내외 행정동)

 

위상 및 역할
 

1. 도시기본계획의 후속계획으로 수립
생활권계획은 도시기본계획의 후속계획으로, 2030 서울도시기본계획(Seoul Plan)에서 제시된 권역별 핵심이슈와 공간구조 등에 관한 사항을 5개 권역 및 140개 지역생활권 차원에서 구체화한다.

생활권계획을 통해 서울시가 도시기본계획 – 생활권계획 – 도시관리계획으로 연결되는 계획체계를 구축하면, 서울시는 대도시권 차원의 구상에서부터 시민들의 일상생활권을 담는 지역생활권에 이르기까지 체계적인 계획의 틀을 갖게 된다.

2. 도시계획 결정, 사업시행, 예산지원의 근거
도시기본계획을 구체화하는 생활권계획은 서울시 개별 국실(지자체)에서 수립되는 관련 계획을 주민의견을 수렴하여 통합·조정한다. 이는 향후 도시관리계획의 결정 및 사업 시행, 관련 예산 집행의 근거가 되는 플랫폼 역할을 하게 될 것이다.

<그림 8> 생활권 계획의 위상 및 역할

권역과 지역별로 생활권을 나눠 권역발전과 지역발전을 위한 관리방향과 관리구상을 제시하여 도시계획 결정과 사업시행의 플랫폼 역할을 할 수 있도록 한다.

 

계획의 내용
 
생활권계획은 도시기본계획을 생활권별로 구체화하는 공간계획으로, 도시기본계획의 권역별 구상에서 제시한 ‘중심지 및 산업’, ‘주거지’, ‘교통’, ‘생활기반시설’, ‘지역특화’의 5개 부문으로 수립한다. 생활권별 특성에 따라 부문을 추가하거나 생략 또는 통합하여 수립할 수 있다.
 
중심지 및 산업부문에서는 생활권 내 주요 업무·상업기능을 담당하는 중심지와 주요 역세권의 발전방향을 도출하고, 경제성장과 일자리 창출을 위한 산업자원 발굴 및 육성방향을 제시한다. 주거지부문은 주거지 유형과 특성에 따른 주거지의 정비·보전·관리방향을 제시한다. 교통부문에서는 권역 및 지역 차원의 대중교통 및 교통인프라 개선방향을 제시하며, 생활기반부문은 권역 및 지역차원에서 이용되는 생활기반시설의 공급 및 이용개선방안을 제시한다. 지역특화부문은 지역의 정체성 및 특성 강화를 위한 자연·역사·문화 등 지역자원의 발굴 및 관리방향을 제시한다.

<그림 9> 생활권 계획의 세부내용

대생활권과 소생활권으로 나누어 계획을 수립한 세부내용을 나타낸 표로써 5개의 부문별 계획을 수립하였다. 중심지, 주거지, 교통, 생활기반, 지역특화별로 생활권별 계획 내용이다.
 

수립절차
 
생활권계획은 ‘계획 수립을 위한 사전준비’부터 ‘행정절차 및 계획 확정’까지 총 6개 단계를 거쳐 수립한다. 생활권계획은 ‘서울시-자치구-주민’과 전문가가 함께 수립하는 과정중심의 계획으로, 각 단계별로 주체들이 적극적으로 참여할 수 있는 여건을 조성하는 것이 중요하다.
특히, 2단계에서는 ‘시민/주민참여단’을 구성하여 생활권의 변화와 문제점 등의 이슈를 함께 진단하며 이를 바탕으로 지역의 미래상 및 공간발전구상을 추진해 나간다. 또한. 인접 생활권과 연계가 필요한 이슈에 대해서는 각 생활권별 TF가 협력하여 대응방향을 마련할 수 있도록 서울시가 지원하며, 필요 시 권역별 자치구 협의체를 구성할 수 있다.
마지막으로 생활권 계획의 확정을 위해서는 상위계획인 도시기본계획과 동일한 행정절차를 거쳐야 한다. 권역(대생활권)계획은 서울시의회 의견 청취, 서울시 도시계획위원회의 심의를 거쳐 확정하고, 지역(소생활권)계획은 구의회 의견청취와 구 도시계획위원회 심의를 거친 후 서울시의 승인을 받아 확정한다.

<그림 10> 생활권 계획의 수립절차

대생활권과 소생활권의 계획을 수립하는 절차로써 사전준비를 통하여 생활권별 현황분석 및 이슈를 진단하고 미래상 및 공간발전구상안을 마련하면 계획과제 및 추진전략을 설정한다. 그런 다음 계획안을 통하여 자치구와 주민 설명회를 통해 사람들을 만나고 행정절차와 계획에 대한 확정을 통해 현실화 한다.

3단계. 도시관리계획

정의
 
도시관리계획은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의거하여 수립되며, 도시의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다.

-용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획
-개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역, 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획
-기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획
-도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획
-지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획
 
도시관리계획은 광역도시계획과 도시기본계획에 부합되어야 하며, 계획의 상세 정도 및 도시관리계획으로 결정하여야 하는 기반시설의 종류 등에 대하여 해당지역의 인구밀도, 토지 이용의 특성 및 주변 환경 등을 종합적으로 고려하여 차등을 두어 입안하여야 한다.
 
도시관리계획은 도시기본계획에서 제시된 도시의 장기 발전방향을 공간에 구체화하고 실현하기 위해 수립되는 것으로 용도지역·지구·구역계획, 도시계획시설 지구단위계획, 도시개발사업계획, 정비사업 등으로 계획 목적에 따라 부문별로 개별 수립된다.

<그림 11> 도시관리계획 및 관련 법률

도시관리계획의 종류는 크게 다섯가지로 나뉜다. 용도지역지구계획, 도시계획시설계획, 지구단위계획, 도시개발사업계획 그리고 정비사업계획으로 나뉘는데 각각에 관련된 법률조항을 표로 보여준다. 다섯가지 계획과 맞닿아있는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률과 서울시 도시계획 조례가 있다. 그리고 도시계획시설계획과 관련된 도시계획시설의 결정구조 및 설치기준 법률, 지구단위계획의 지구단위계획수립지침법률, 도시개발사업계획의 도시개발법과 정비사업계획의 도시 및 주거환경정비법이 각각의 관련 법률 조항이다.

수립목적 및 배경
 
2020 서울시 도시관리계획의 수립배경은 1) 5년마다 기존 도시관리계획을 전반적으로 재검토하여 정비하도록 되어있는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 규정에 따른 행정절차상의 필요성과 2) 2030 서울 도시기본계획 재정비에 따른 실현수단을 제시하기 위함이다.
 
서울시 도시관리계획의 수립목적은 1) 서울의 도시관리계획의 기틀을 마련하고 2) 2030 서울시 도시기본계획 수립에 따른 구체적인 실현방안을 제시하며 3) 개별적으로 운영되어온 용도지역 조정기준을 통합하여 서울시 차원의 용도지역 관리기준을 마련하는 것에 있다,
 
도시관리계획은 도시의 개발·정비 및 보전을 위하여 토지이용 및 개발 행위를 직접적으로 관리·규제하며 법적 구속력을 갖는다.

 
계획의 내용
 
1. 용도지역•지구•구역의 지정 또는 변경에 관한 계획

"용도지역"이란 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적·효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시관리계획으로 결정하는 지역을 말한다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률과 서울시 도시계획 조례에 의하여 4개의 용도지역(도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역)으로 구분되며 모든 국토는 이 중 하나로 지정되어야 한다. 2013년 기준, 서울시 전역은 도시지역(605.96km2)으로 지정되어 있으며 이는 주거지역(51.6%), 상업지역(4.3%), 공업지역(4.5%), 녹지지역(39.6%)로 세분화된다.

"용도지구"란 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한을 강화하거나 완화하여 적용함으로써 용도지역의 기능을 증진시키고 미관·경관·안전 등을 도모하기 위하여 도시관리계획으로 결정하는 지구를 말한다. 용도지구는 개략적인 용도지역만으로 도시를 효율적으로 관리하기에 어려움이 있어 계획적 관리수단으로 도입되었으며 제도적 변화가 용이하다. 용도지구는 경관지구·미관지구·고도지구·방재지구·보존지구·시설보호지구·취락지구 및 개발진흥지구로 구분되며, 2013년 서울시 전체면적의 약 33%에 해당하는 197.80km2가 용도지구로 설정되어 있다.
 
"용도구역"이란 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역 및 용도지구의 제한을 강화하거나 완화하여 따로 정함으로써 시가지의 무질서한 확산방지, 계획적이고 단계적인 토지이용의 도모, 토지이용의 종합적 조정·관리 등을 위하여 도시관리계획으로 결정하는 지역을 말한다. 용도구역은 용도지역지구에 비해 각종계획규제사업을 연계시켜 개발행위나 토지이용을 총체적으로 제어할 수 있는 수단을 갖춘 것으로 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역, 수산자원보호구역 등이 있다. 이 중 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있을 경우나 국가보안상 개발을 제한할 필요가 있는 구역으로 도시관리계획으로 결정한다. 개발제한구역으로 지정된 지역에서는 도시계획사업을 할 수 없으며 경우에 따라 허가를 받은 행위 또는 사업만 가능하게 된다. 서울시에서는 1971년 이후 166.82km2를 개발제한구역으로 지정하였으나, 집단취락 우선해제, 국민임대주택, 보금자리주택 등의 목적으로 15.45 km2를 해제한 상태이다.

 

<그림 12> 서울시 용도지역 현황(2012년)

서울시의 용도지역과 면적, 비율을 나타낸 현황 지도이다.
서울시의 용도지역과 면적, 비율을 나타낸 현황 표이다.

2. 도시계획시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획
‘도시계획시설’은 도시의 골격을 형성하고, 원활한 도시 활동의 확보 및 양호한 도시환경의 유지를 위해 요구되는 필수적인 공공시설을 의미한다.

『국토의 계획 및 이용에 관한 법률』 제 2조에서는 기반시설을 총 7개 유형, 53종의 시설로 구분하고 있다. 이러한 기반시설 중에서 도시기능의 유지를 위해 이 중 도시관리계획으로 결정하여 설치하는 시설을 ‘도시계획시설’이라고 한다.
 

<표 2> 기반시설의 종류

구분

시설수

종류

기반시설의 종류

교통시설

10개

도로, 주차장, 철도, 궤도, 항만, 운하, 공항, 자동차 및 건설기계 검사시설, 자동차 및 건설기계운전학원, 자동차정류장

공간시설

5개

광장, 공원, 녹지, 유원지, 공공공지

유통·공급시설

9개

수도공급설비, 전기공급설비, 가스공급설비, 유루저장 및 송유설비, 방송·통신시설, 열공급설비, 공동구, 시장, 유통업무설비

공공·문화체육시설

10개

학교, 도서관, 운동장, 공공청사, 체육시설, 문화시설, 연구시설, 사회복지시설, 청소년수련시설, 공공직업훈련시설

방재시설

8개

하천, 유수지, 저수지, 방화설비, 방풍설비, 방수설비, 방조설비, 사방설비

보건위생시설

7개

화장시설, 공동묘지, 봉안시설, 자연장지, 장례식장, 도축장, 종합의료시설

환경기초시설

4개

하수도, 수질오염방지시설, 폐기물처리시설, 폐차장

 
3. 지구단위계획

지구단위계획이란 도시계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시관리계획을 말한다.
 
1970년대부터 가속화된 도시의 외연적 확산과 양적 성장으로 인해 기존의 느슨한 용도지역·지구제도와 최소한의 건축기준만을 제시하는 건축법만으로는 도시의 미관과 성장관리 문제를 해결하는데 한계가 있었다. 이에 따라 서울시는 지구단위계획을 도입하여 다양한 도시문제에 적극적으로 대응할 수 있는 기능과 역할을 부여했으며, 지구단위계획은 평면적인 토지이용계획과 입체적인 건축계획을 동시에 고려하여 서로 조화를 이루도록 하는 종합적·입체적 도시관리제도로 정착되었다.

 

<그림 13> 서울시 지구단위계획 지정현황(2006년)

서울시 지구단위계획에는 용도지역이나 용도지구의 세분 또는 변경사항, 기반시설의 배치와 규모, 토지 규모와 조성계획, 건축물의 용도제한, 건폐율 또는 용적률, 높이의 최고한도 또는 최저한도, 배치/형태/색채 또는 건축선에 관한 계획과 환경관리계획 또는 경관계획, 교통처리계획 등을 포한한 지도이다.
 

지구단위계획에는 용도지역이나 용도지구의 세분 또는 변경사항, 기반시설의 배치와 규모, 토지 규모와 조성계획, 건축물의 용도제한, 건폐율 또는 용적률, 높이의 최고한도 또는 최저한도, 배치·형태·색채 또는 건축선에 관한 계획, 환경관리계획 또는 경관계획, 교통처리계획 등이 포함된다.

서울시는 공공시설 정비 및 시가지 환경정비지역, 건축물 용도·건폐율·용적률 및 높이 등의 계획적 관리 지역, 문화기능 및 벤처산업 유치를 통한 지역 특성화 및 활성화 지역, 준공업 지역 내 주거·공장 혼재 지역, 저층주택 밀집지역, 지역균형발전을 위한 재정적 지원 필요 지역, 민자역사개발지역 등 전략개발 및 계획적 정비가 필요한 지역을 지구단위구역으로 지정하고 있다.

 

4. 도시개발사업에 관한 계획
 
도시개발사업이란 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말한다.
 
도시개발사업은 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진을 목적으로 하는 사업으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시관리계획으로 결정고시 되어야만 시행할 수 있으며 「도시개발법」에 의해 시행된다.
 
도시개발구역 지정을 위해 지정권자는 해당 구역 개발사업에 대한 계획을 수립하여야 한다. 개발계획에는 도시개발구역의 명칭·위치·면적·지정 목적, 시행기간, 시행자, 시행방식, 인구수용계획, 토지이용계획, 교통처리계획, 환경보전계획, 재원조달계획 등이 포함되어야 한다.

5. 정비사업에 관한 계획
 
정비사업은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 시행하는 사업으로 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는데 그 목적이 있다.

정비사업은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시관리계획으로 결정고시 되어야만 시행할 수 있으며 「도시 및 주거환경 정비법」에 의하여 시행된다.
 
정비사업은 정비구역 또는 가로구역(정비구역이 아닌 대통령령으로 정하는 구역)에서 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 사업을 말한다.
 
정비구역 지정을 위해 해당 지자체장은 정비계획을 수립하여 이를 주민에게 서면으로 통보한 후 주민설명회를 하고 30일 이상 주민에게 공람하며 지방의회의 의견을 들은 후 이를 첨부하여 특별시장에게 정비구역지정을 신청하여야 한다. 정비계획에는 정비사업의 명칭, 정비구역 및 면적, 도시계획시설, 공동이용시설, 건축물의 주용도·건폐율·용적률·높이, 환경보전 및 재난방지계획, 교육환경 보호계획, 세입자 주거대책, 정비사업시행 예정시기 등이 포함되어야 한다.

시사점

서울은 2000년 역사를 가진 도시로 대한민국을 대표하는 수도로서 지금까지 격동의 발전기를 겪어왔다. 특히 60년대 이후 급격한 산업화 및 양적 성장을 이룩하며 도시화가 진행되어 현재는 글로벌 대도시로 위상을 떨치고 있다. 50년이라는 짧은 기간 동안 이루어진 서울의 큰 변화 뒤에는 도시기본계획을 비롯한 도시계획체계가 있었다.
앞서 우리는 서울시 도시계획체계가 ‘도시기본계획 – 생활권계획 – 도시관리계획’의 3단계로 구성·운영되고 있음을 살펴보았다. 그러나 현행 서울시 도시계획체계가 보다 바람직하게 작동하기 위해서는 향후 다음과 같은 개선 및 보완이 필요하다.

 
계획 체계의 내실화 필요

 
도시기본계획-생활권계획-도시관리계획으로 이어지는 계획체계의 내실화가 필요하다. 즉, 최 상위 계획인 도시기본계획에서 제시된 서울의 미래상과 공간구조, 핵심이슈별 계획 등을 하위계획인 생활권계획과 각종 도시관리계획에서 받아 실현하는 계획체계가 되어야 한다. 즉, 모든 하위계획은 2030 서울플랜에서의 ‘소통과 배려가 있는 행복한 시민도시’라는 서울의 미래상을 공유하고, 2030 서울플랜과의 정합성을 고려하여 수립되어야 한다. 다시 말해서, 하위계획으로 수립되는 생활권계획은 2030 서울 플랜의 공간구조 구상, 핵심이슈별 계획, 권역별 구상 등의 내용을 지역별 특성에 구체화하여 생활밀착형 계획이슈를 담아내도록 구체화하여야 한다. 그리고 각종 도시관리계획의 지침적 성격이 되도록 하며 도시기본계획과 도시관리계획을 연계하는 중간단위의 계획의 위상을 갖도록 하여야 한다. 즉, 용도지역•지구•구역, 지구단위계획, 정비계획, 도시계획시설 등 개발적으로 운영되고 있는 각종 도시관리계획에 대한 계획수립의 방향 및 운영원칙 등을 제시하고 지속적으로 재정비함으로써 종합적 도시관리의 틀을 마련해야 한다.

 
도시계획의 모니터링 체계 구축 필요

 
서울시 도시기본계획으로서 2030 서울플랜이 수립되었다. 따라서 서울플랜의 실현과정을 지속적으로 모니터하고 보완 및 발전방향을 제시하여 차기 도시기본계획 수립시 반영함으로써 계획의 실현성을 담보하는 것이 무엇보다 중요하다. 그리고 본 계획과 후속계획인 생활권계획에서 제시되는 인구, 주택, 산업경제, 토지이용, 교통, 기후변화 등 도시계획 분야의 다양한 이슈에 대해 정책의 바람직한 집행과 계획의 실현여부를 진단하고 이를 후속계획에 반영하는 모니터링 체계를 구축하여야 한다.

 

<그림 14> 도시 모니터링 체계 구축방안

서울시 도시계획의 모니터링 체계를 구축이 필요한데, 체계적인 도시 모니터링 체계방안을 보여주는 표이다.

서울의 도시모니터링은 1) 서울의 인구, 산업, 토지이용, 주택 등 도시환경에 대한 변화 동향, 2)도시기본계획에서 설정한 정책목표의 추진동향 3) 세계 대도시와의 비교분석 등 여러 가지 차원에서 실행되며 그 결과를 후속계획에 반영하여 환류(feedback)하는 과정을 거친다. 이러한 서울시 여건의 변화 진단과 평가를 통해 기존 계획과제를 조정하거나, 신규로 설정할 필요가 있는 계획과제를 제시하고, 과제별 우선순위, 중점 추진방향 등을 재설정할 수 있으며, 이를 상시적으로 반영하기 위한 구체적인 실행방안 및 절차가 필요하다.
 

시민참여와 소통체계 강화
 

금번 2030 서울플랜은 다양한 구성원의 실질적 참여에 기반을 두어 수립한 최초의 도시기본계획이라 할 수 있다. ‘시민참여단’이 서울의 미래상을 직접 도출하였고 계획의 구체적인 작성도 시민, 전문가, 시의원, 공무원, 서울연구원 등으로 구성된 ‘서울플랜 수립 추진위원회’가 주도하였다. 또한 후속으로 수립되는 생활권계획에서 지역의 소생활권 단위까지 주민참여단을 구성 및 운영하는 등 실질적 시민참여에 기반을 둔 상향식 계획이 되도록 하고 있다. 이 과정에서 서울시는 계획과정에 대한 정보 공개, ‘도시계획 학교’ 등 시민이 계획과정 전반에 참여할 수 있는 다양한 과정을 마련하여 시민 스스로 계획역량을 발휘할 수 있는 거버넌스를 모색하고 있다.

참고문헌

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양재섭·김상일·이재수·김선웅 외, 2010, 선도적 도시관리를 위한 서울형 도시계획체계 구축 방향, 서울시정개발연구원
대한국토 도시계획학회, 2009, 도시계획론, 보성각
서울특별시, 2014, “2030서울도시기본계획”본보고서, 서울특별시
서울특별시, 2013, 서울시 생활권계획의 수립 및 운영방안, 서울특별시
서울특별시, 2012, 서울특별시 도시관리계획 재정비, 서울특별시
서울특별시, 2010, 도시계획시설 중복·복합화에 따른 효율적 운용방안 연구, 서울특별시
김선웅·고준호·송인주, 2011, 서울시 개발제한구역의 도시관리 실태평가 및 보완방향, 서울시정개발연구원
김현수, 2014, 서울연구원 이슈리포트 “개발제한구역 규제완화의 쟁점과 과제”, 서울연구원
임희지 외, 2007, 서울의 도시계획•설계, 서울연구원
 

홈페이지

http://urban.seoul.go.kr (서울시 도시계획포털)
http://stat.seoul.go.kr (서울특별시 서울통계)