정책

강남개발계획

등록일 2015-05-08 분류 도시계획 글쓴이 scaadmin
작성자
강명구 교수
소속
서울시립대학교
작성일
2015-04-16
최종수정일
2016-11-16

강남개발의 배경

서울의 급속팽창으로 인한 대규모 신시가지 개발의 필요성
 
서울의 인구는 1953년 약 100만 명에서 1960년 245만 명으로 10년도 채 안 되는 짧은 기간에 150만 명이 증가하였다. 인구의 폭발적 증가에 더불어 계획과 준비 없이 도시화가 급속히 진행되었고 이에 따라 도시의 삶의 질은 열악해지고 슬럼가가 생겨났다. 또한, 기존 도시의 내외부를 불문하고 도시의 무분별한 스프롤이 발생하였다. 무계획적인 도시화는 계속해서 진행되었으며, 이 때문에 서울시 내부의 산, 강, 녹지, 국공유지, 심지어 도로까지도 잠식되거나 슬럼에 의해 불법 점유되는 상황이 발생하였다.
 
서울의 주택 부족과 불량문제는 심각했다. 주택의 수는 가구 수의 50% 정도밖에 도달하지 못했고 주택 중 최소 1/3이 판잣집이었다. 상수도 보급률은 공식적으로 56%로 집계되었지만, 그마저도 시간제 배급을 하였다. 도로율은 8%에 불과했고, 동서 16km, 면적 268㎢인 서울에서 출퇴근은 2시간이 소요되었다. 오수 및 하수는 자연 하천으로 그대로 방류되어 위생 문제를 일으켰다. 학교는 턱없이 부족해 천막을 사용한 임시학교를 운영하였고, 오전과 오후 2부제 수업으로도 학생들을 전부 수용할 수 없었다. 시민들은 대부분 일거리가 없어 거리를 배회하였고 범죄가 만연했다.
 
증가하는 인구를 수용하기 위하여 서울시는 기존 시가지의 고밀화(예, 세운상가 개발) 또는 연접지역의 계획적인 개발(예, 서교, 동대문, 면목, 수유 등 토지구획정리사업)을 추진하였다. 하지만 이러한 방식은 그 당시 폭증하는 인구를 수용하기에 적합하지 못했다. 예를 들어, 1960년 평균적으로, 매년 298,780명이 증가했으므로, 최소 50,000 호(가구당 6인 기준) 이상의 주택과 이를 서비스할 각종 기반시설이 갖추어져야 했는데, 위의 방식들로 공급할 수 있는 주택 및 기반시설은 수 천 호에 불과했다. 따라서 서울시는 대규모 신규 시가지 개발의 필요성을 깨닫게 되었고 이를 통해 각종 도시문제 해결방안을 모색하게 되었다.
 
“강북으로는 어찌 할 도리가 없었어요. 인구가 점점 늘어나서. 강남 개발을 처음 시작할 때, 1970년부터 제대로 시작을 했는데 그때 서울 인구가 600만 정도가 되었거든. 강북 가지고는 해결이 안 되었어. 그래서 강남개발 시작하게 되었지.” (손정목, 전 서울시 도시계획 국장)
 
 
서울시 행정구역의 확장 및 대규모 신규 시가지 구상
 
1960년대 초, 서울의 인구증가 및 도시문제가 계속 심각해지고, 특히 서울의 인구밀도가 평균 100명/ha에 다다르면서 서울시는 행정구역을 2배로 확대하였다(그림 1). 이를 계기로 주변의 비도시지역이 서울시로 편입되었고, 대규모 신규 시가지 개발에 대한 구상이 시작되었다. 1965년에는 ‘시정 10개년 계획,’ ‘간선도로망계획,’ ‘대서울 도시계획’ 등이 만들어졌고, 여러 검토를 거쳐 1966년에 ‘서울 도시기본계획’을 발표하였다(그림 2, 그림 3). 즉, 강남개발은 ‘서울시 인구분산정책’과 함께 한강 이북 40%, 한강 이남 60%의 인구 비율을 목표로(조선일보 1970. 1. 23.) 서울시 인구분산 정책의 하나로 시작하였다.

<그릠 1> 1963년 서울시 행정구역의 확장
1963년 이전과 이후의 서울시 행정구역의 확장을 구상한 지도이다.
 

초기 계획에서 강남지역은 여러 부도심 중 하나로 계획되었다. 당시 부도심들은 도시 구조상 배후지로서, 주거지의 성격을 가지고 서울시 중심이나 주변 다른 도시들로의 연결이 쉬운 교통 중심지에 자리 잡았다. 강남은 이와는 다르게 기존의 주거지 형성이나 시가지화가 거의 되어있지 않았다. 또한, 이 당시만 해도 강남의 계획밀도는 높지 않았다.

<그림 2> 대서울 지역구분도 (국토계획학회안)            <그림 3> 부도심 배치도
1965년에는 '시정10개년 계획', '간선도로망계획', '대서울 도시계획'등이 만들어졌고, 그림2는 대서울 지역구분도를 나타낸다.서울도시기본계획을 1966년에 발표한 그림으로 강남을 중심으로 부도심을 나타내주고 있다.
출처 : 서울도시계획, 1965, p108: 권영덕, 2012 재인용     출처 : 서울도시기본계획 조정 수립, 1970, p159: 권영덕, 2012 재인용
    

1970년대 중반 이후 강남의 개발이 본격화되면서 “서울의 3핵 도시구상”에 따라 서울의 도시구상 체계는 단일 도심 구조에서 3핵 도심 구조로 전환되었다. 이에 따라 강남을 현재와 같은 고밀도의 도시기능 중심지로 형성하고자 하는 구상이 구체화 되었고, 구도심 및 여의도지역과 함께 서울의 3대 핵심으로 발전하게 되었다. 서울시는 1970년 개발에 착수한 여의도와 영등포 일대를 상업 중심지로 설정하고, 강남과 잠실 토지구획정리사업 지구를 또 다른 도심 및 중추 금융업무 중심지로 설정하고자 하였다.
 
여기에, 1966년 1월 착공하여 1969년 12월에 완공된 제3 한강대교(오늘날 한남대교)는 본격적인 강남개발시대를 여는 출발점이 되었으며, 이와 동시에 1967년 착공한 경부고속도로가 1970년 7월 개통되고 서울 구도심과 강남이 연결되면서, 강남개발은 급속하게 진행되었다.

<그림 4> 1960년 강남일대 항공사진                  <그림 5> 1969년 강남구 신사동 일대와 제 3 한강교 개통
1960년의 개발이 되지 않은 강남의 항공사진이다.1969년 12월 완공된 제 3 한강대교로 현재의 한남대교이며, 본격적인 강남개발을 알리는 출발점이 되었다.
출처 : 국가기록원                                          출처 : 서울특별시사편찬위원회

강남개발 계획

서울시 도시기본계획에서 제시된 강남개발은 토지구획정리사업으로 구체화하면서 추진되었다. 1967년 경부고속도로 건설이 시작되면서 토지구획정리사업 계획이 좀 더 구체화 되었고, 강남의 신시가지 개발에 중점을 두고 영동 제1, 2지구(59km²)에 60만 인구의 신시가지를 조성한다는 ‘영동지구 신시가지 계획’이 발표되었다. 영동지구토지구획정리사업의 지구지정이 서울시에서 건설부에 요청된 것이 1966년 9월이었으며, 구획정리사업에 대한 시설 결정이 내려진 것은 1966년 12월이다. 강남개발 중 첫 사업인 영동1지구 사업의 시행령은 1967년 12월 15일 자 건설부공고 제154호였다. 지구지정 요청부터 시행인가까지 2년도 채 걸리지 않고 매우 빠르게 진행되었다.
 
토지구획정리사업을 통하여 무질서한 필지의 정리, 각종 공공용지 확보, 학교 및 기타 공공시설 등의 입지, 접근성 개선, 교통 개선 등을 이루며, 토지의 활용도가 증진되었다. 강남은 영동 1·2지구의 토지구획정리사업으로 개발을 시작하여 후에 사업지역의 추가 또는 추가사업의 부가를 통해 발전되었다. 또한, 토지구획정리사업 방식의 도입을 통하여 택지조성에 드는 비용을 수익자 부담으로 시행하였다.
 

도시구조 확립, 공공공간 확보, 그리고 기반시설 공급
 
영동 1지구 토지구획정리사업은 1968년, 영동 2지구는 1971년부터 시행에 착수하였으며, 두 사업 모두 1985년 시행이 종료되었다. 영동 1·2지구의 토지구획정리사업이 기존 서울에서 시행한 토지구획정리사업과 확연히 구분되는 점은 먼저 그 사업목적에 있다. 1963년 서울시 재정비 계획에 의해 말죽거리 일대가 부도심으로 설정되었고, 이곳이 1965년 서울 도시기본계획에서 4대 부도심 세력권의 하나로 지정되면서 강남개발은 미개발지에 도심기능과 인구의 분산을 위한 신도시 건설의 사업목적을 갖고 있었다.

토지이용 및 공공용지의 확보(부록 1)

강남의 택지비율은 전국 평균에 비해 낮게, 공공용지 비율은 높게 책정되었고, 이는 강남이 주거지 개발을 목표로 진행되었으나 이미 시가지 조성이 되어있는 강북에 비해 도로나 녹지 등 공공용지 비율을 높게 책정하였기 때문이다.
 
영동 1지구의 감보율은 39.1%이다. 사업시행을 통해 공공공간을 확보하게 되는데, 공공공간의 가장 큰 부분은 도로(도로율 23.1%)이다. 이전 시기의 토지구획사업과 큰 차이가 나는 점은, 학교(5.5%)와 공원(1.74%), 기타용지(10.52%)의 확보에 있어 전반적으로 그 비율이 상승하였다. 감보율이 상승하면서 공공용지의 확보가 증가하였지만, 여기에는 간설시설도 포함되었기에 녹지 확보는 부족한 점이 있었다. 영동 1지구의 환지계획을 수립하면서 과거보다 감보율이 증가하였지만, 오늘날의 기준으로 보면 여전히 감보율을 최소화하는 데 역점을 두는 소극적인 측면이 있었다.

<표 1> 영동 1·2지구의 공공용지 확보
 

영동 1·2지구의 공공용지 확보
구 분 사업 전 사업 후 감보율
영동 1지구 사유지 94% 택지 53%  
일반 체비지* 5% 39.1%
국공유지 6%
공공용지 42%  
영동 2지구 사유지 83% 택지 58%  
일반 체비지* 15% 35.1%
국공유지 17%
공공용지 27%  

 * 일반 체비지는 민간에게 매각되어 사유지가 되지만, 일부는 공공용지가 되기도 한다.
 

영동 2지구의 경우에도 감보율 설정과 토지이용에 있어 전반적인 내용은 영동 1지구와 유사한 모습을 보인다. 다만 상대적으로 국공유지를 많이 담고 있었기에 감보율이 35.1%로 소폭 낮게 된 것과 공원 및 녹지 비율이 4.8%로 다소 높아진 점, 그리고 일반 체비지의 비율이 15%로 영동 1지구에 비해 현저히 높은 것 등에서 차이를 보인다. 영동 2지구가 영동 1지구에 비해 체비지 비율이 높게 설정되고 공공용지 비율이 낮은 것은 영동 1지구 내에 위치한 경부고속도로 때문이기도 하다.

 

필지 및 주택

기존 토지구획정리사업지구에서 발생한 영세 필지 분할의 문제를 방지하기 위해 165m² 이하 토지분할금지 조치를 내놓았고, 건축규모를 최고 66m², 건폐율을 40%로 제한하는 규제를 1972년 도입하였다. 특히 이중 건폐율을 40%로 제한하는 방침은 강남 일대의 쾌적한 물리 환경을 조성하는 데 일조하였다.
 
1973년, 서울시는 ‘영동·잠실 신시가지 조성계획’과 ‘영동개발촉진방안’을 통해, 부분적으로 토지이용 개념을 도입하여 토지이용에 따른 건축규모와 건축물의 색채 및 배치 등을 제한하면서 환지방식으로는 통제할 수 없는 요소들에 대한 계획과 규제를 하였다. 1975년에는 그간 사업비 마련을 위해 매각이 쉬운 곳에 입지시키던 체비지를 집단화하고 같은 해에 아파트 지구를 도시 계획상 용도 지구에 도입했다.
 
집단체비지의 지정은 계획상 설정한 체비지 면적의 50%를 집단화하여 주택공사 등 공공기관과 국민주택 사업자에게 판매하도록 의무화하는 내용이었다. 그리고 당시 집단체비지 매입 자격을 지닌 주택공사 등 공공기관의 경우, 이를 고밀도로 개발할 여력이 있었으므로, 집단체비지의 지정과 아파트 지구의 도입은 강남의 고밀 주거지 개발의 기반을 마련한 정책이었다고 할 수 있다.
 
“ ... 단독주택을 지어서는 서울시내 전역에 집을 깔아도 천 만 인구가 살 수가 없어요. 그래서 아파트 이외에는 해결책이 없어요. 아파트를 지으면 고밀도 주거가 되면서 지상에 넓은 용지가 생기니까 도시환경이 좋게 되기 때문에, 또 에너지 공급이 효율적이 되지. 사용하는 에너지는 줄어든다 이거야. 동선이 줄어드니까. 그래서 국토이용계획상 아파트를 지어야 그나마 넓은 조경을 할 수 있는 대지가 나온다. ... 그래서 아파트지구를 지정했어요. 이거는 아직 법에 없는 것이었어요.” (김병린, 전 서울시 도시계획국장, 서울시 시사편찬위원회, 2012)

 

공공서비스를 위한 기반시설 공급
 

토지구획정리 사업과 동시에 계획된, 개발 초기 영동지구의 가로망 계획과 공동구 설치 결정 역시 차후 서울의 핵으로서 강남이 제 기능을 하는 데 중요한 역할을 하였다. 영동지구 계획에는 폭 50m 이상의 간선도로들, 삼릉로(50m, 현재의 테헤란로)와 영동대로(70m), 강남대로(50m)를 비롯한 지구 내부 간선망과 현재의 올림픽 대로를 구성하는 강변 제방 도로 등을 계획하였다. 도로율은 24.6%이며, 형태는 격자형 가로망으로 구성하여 선진 대도시 수준의 가로망 체계를 구축하였다. 전례 없던 높은 도로율은 사업시행 당시 많은 비판을 받았다. 하지만 이러한 도로 폭의 설정은 도시기본계획 상 가로망 계획과 연계된 것이었고, 1980년대 후반부터 우리나라가 자동차 시대를 맞으면서 계획의 타당성을 인정받았다.

<그림 6> 강남의 개발 이전의 토지이용(1957년)    <그림 7> 강남의 기반조성기 토지이용(1974년)

강남개발 이전의 토지의 이용을 나타내주는 지도이다.1974년 강남의 토지를 이용한 지도로 도로 개발을 전체적으로 보여주고 있다.
출처 : 이옥희(2006), 서울 강남지역 개발과정의 특성과 문제점, 한국도시지리학회지

 

서울시는 기존의 지하철 계획도 변경하였다. 1972년 수립된 지하철 계획은 1975년에 대폭 변경되는데, 이 중 2호선은 순환선으로 변경하여 영동지구를 영등포, 서울 도심부와 연결하도록 했다. 순환선으로서 2호선의 계획 변경은 강북 인구의 강남 분산에 큰 역할을 했을 뿐 아니라, 1년 후에 등장하는 3핵 도시 구상을 실현해 현재의 다핵화된 서울 공간구조를 형성하는데 크게 이바지했다(손정목 2003).

<그림 8> 1972년 지하철 노선계획과 계획변경 후 1975년의 지하철 노선계획

1972년과 1975년의 지하철 노선계획도로 2호선 순환선을 변경하여 서울 도심부를 연결할 수 있도록 하였다.

출처 : 600년 서울을 담다, 서울역사박물관
 

공동구 설치는, 과거로부터 상습 침수지대로 인식되어온 강남지역에 대한 고밀도 개발에 있어 통신선로·전기·상하수도 등 공급을 위해 필요하였다. 강남개발을 위하여 상하수도, 도로, 전신·전화, 가스 공동구 등 기반시설이 설치되었다. 구릉 지대에는 자연풍경을 살린 공원녹지를 조성하였다.
 

영동지구 토지구획정리사업의 자금조달

 
서울시로서는 대규모 신시가지 조성을 위한 재원이 없었기에, 토지구획정리사업에서 발생하는 체비지 매각에 사업 재원을 전적으로 의존해야 했다. 영동 1·2지구의 사업비 지출 내용은 <표 2>와 같으며, 영동 1지구 사업의 경우 사업추진이 본격적으로 진행되면서부터 체비지 매각이 사업 재원 마련에 결정적 역할을 했다. 국고 보조 9.5%를 제외하면 사실상 체비지 매각이 90% 이상을 차지하고 있으며 이는 이전 시기의 토지구획정리 사업과 분명히 차별화된 모습이다. 이는 영동 2지구의 경우 더욱 분명히 드러나는데, 영동 2지구의 경우에는 사업비의 99.9%를 체비지 매각으로 충당했다.

<표 2> 영동 1·2지구 사업비 내역 영동 1·2지구 사업비 내역

영동 1·2지구 사업비 내역 영동 1·2지구 사업비 내역
과목 수입부내역 (단위: 천 원) 지출부내역 (단위: 천 원)
영동 1지구
토지구획
정리사업비
4,725,800 4,725,800
시채 - 사무비 210,000
국고 보조 - 공사비 10,510,000
체비지 매각대 4,274,000 영선비 4,000
분담금 0.1 시채이자 -
청산 미수금 5,000 청산 교부금 5,000
잡수입 0.1 예비비 20,000
영동2지구
토지구획
정리사업비
10,683,000 10,683,000
시채 - 사무비 150,000
국고 보조 - 공사비 10,510,000
체비지 매각대 10,677,990 영선비 4,000
분담금 0.1 시채이자 -
청산 미수금 5,000 청산 교부금 5,000
잡수입 10 예비비 14,000

강남개발의 어려움과 정책적 대응

1970년대 초반, 강남 개발이 시작되고 있었지만, 인구는 여전히 강북에 몰렸다. 1970년 서울의 인구는 처음으로 500만을 돌파하여 543만에 이르렀다. 1969년 인구가 478만이었으니 1년 사이에 63만 명이 증가한 것이다. 60년대에 비해서 더욱 가파른 인구증가를 보이고 있었다. 하지만 이렇게 몰려드는 인구는 강북으로 향했다. 1970년 서울의 인구 중 76%가 강북에 살고 있었고, 이에 따라 강북의 과밀은 더욱 심화하였다. 그나마 24%를 차지하고 있는 한강 이남의 인구는 대부분 영등포 일대에 살고 있었기에 영동지역은 여전히 허허벌판이었다. 서울시는 하루라도 빨리 인구를 분산시켜야 했다.
 
이주 권고 및 개발 촉진 정책
 
이제 막 정지작업을 시작하는 강남 일대에 공무원 아파트와 시영아파트를 건설하였다. 1971년 논현동 공무원 아파트가 준공되었고 1972년 시영 단독 주택이 준공되었다. 서울시는 이를 통해 공무원과 시민들의 이주를 유인하고자 했다. 공무원 아파트는 서울시청의 무주택 공무원과 서울특별시교육청 직원, 서울지방경찰청 직원 중 희망자에 한해 분양을 했지만, 분양이 원활히 이루어지지 않아 반강제로 공무원들을 이주시켰다.

 

<그림 9> 1971년 준공된 논현동 공무원아파트

서울시의 인구분산을 위하여 강남 일대에 공무원아파트를 건립하였다. 1971년 준공된 강남구 논현동에 위치한 공무원 아파트의 모습이다.
출처 : 국가기록원

<그림 10> 1974년 준공된 청담동 일대 시영주택

인구분산을 위한 강남구의 아파트 건립으로 1974년 준공된 청담동의 시영주택의 모습이다. 공무원과 시민들의 이주를 독려하기 위함이었다.
출처 : 국가기록원
 

하지만 사업이 시행되고 얼마 되지 않은 시점이었기에 주변에 생활을 지원할 시설은 물론 제대로 된 대중교통조차 마련하지 못한 때였다. 기반시설이 너무나 열악하였기에, 이주한 시민 중 일부는 영동지구의 주택을 매각하고 다시 강북으로 돌아갔다. 물론 이후에도 공무원 아파트를 통한 공무원의 우선 이주 노력은 계속 시도되었지만, 주민들의 강북회귀 현상이 일어나면서 강남 개발의 성공 여부가 의심받기 시작했다.
 
더욱이 시대적으로 대외경제 여건이 나빠졌다. 전 세계적인 경기하강의 여파로 우리나라는 경기불황을 겪게 되었고, 소비심리와 부동산 매수가 급감하면서 사업비를 조달할 체비지 매각에 난항을 겪었다. 애초에 사업비 대부분을 체비지로 충당하는 계획을 갖고 있었으므로 사업이 원활히 진행될 수 없었다.
 
정부는 강남개발 촉진을 위해 1972년, ‘특정지구개발촉진에관한임시조치법’을 시행하여 그간 부동산 투기 방지를 위해 제정했던 세금 규제를 전면적으로 완화하고 토지의 거래 및 사용에 대한 거의 모든 세금을 면제한다. 부동산투기세, 영업세, 등록세, 취득세, 재산세, 도시계획세, 면허세가 이 법이 폐지되는 1978년까지 면제되었다. 이 한시법은 효력을 발휘했다. 토지 거래가 일부 활기를 띠기 시작했고 지가는 다시 상승하게 되었다.
 
하지만 이 법은 투기 세력의 개입을 다시 늘어나게 하였고, 이들 투기 세력은 당초에 정상적인 도시개발행위에 대한 의지가 없었으므로 도시개발은 지연되거나 파행되는 어려움을 겪기도 하였다. 더욱이 1973년 1차 석유파동으로 경기가 다시 냉각됨에 따라 도시개발은 다시 정체에 접어들게 되었다.
 
1973년의 ‘영동·잠실지구신시가지조성계획’은 사업 대상지 일대를 수 개의 공구로 구분하여 거점개발방식으로 사업을 진행하는 방식을 가능하게 하여 강남개발을 촉진하고자 하였다. 투기를 억제하면서 도시개발을 촉진하기 위하여 정부는 1974년 공한지세를 도입하였다. 공한지세는 환지 처분 이후 2년이 지나도록 개발 행위가 없는 대지에 대하여 공한지 중과세를 하는 제도이다.
 
강남 개발은 1975년 체비지 매각이 활성화되어서야 활기를 띠게 되었다. 사업비 확보가 쉬워지자 도로를 중심으로 하여 영동지구 전반적으로 그 골격이 드러나기 시작했고, 이에 따라 강남 개발도 더욱 가속화되었다. 1975년에 이르러 서울 인구는 700만 돌파 초읽기에 들어갔으며 정부와 서울시 모두 강남개발을 독려하고자 강력한 강남 개발 지원책, 즉 강북억제 및 주요시설의 강남 이전 정책을 쏟아내게 되었다.

강북 억제 및 주요시설 강남 이전
 
1972년 부도심 활성화를 위한 ‘특별시설 제한구역’의 성격을 확대 적용하여, 정부는 ‘한강 이북지역 택지개발 금지조치’를 1975년에 내놓았다. 이 조치를 통해 강북에는 아파트의 신축 및 민간택지 개발이 금지되었고, 인구 집중을 유발하는 백화점・시장・대학 등의 새로운 입지를 제한하였으며, 유흥음식점・대입학원・주유소 등 생활편익시설의 설치를 불허하거나 인・허가를 까다롭게 하였다. 이 정책을 통해 서울시는 강북으로의 인구집중을 금지하겠다는 의지를 보였다.
 
서울시는 1975년, 강남 개발에 있어 도시기능 형성을 위한 각종 사회기반시설의 이전과 건설 계획을 발표한다. 먼저 서울시청, 법원, 검찰청, 산림청, 조달청 등 2차 관공서와 한국은행, 산업은행, 외환은행 등 8개 금융기관의 본점을 이전하는 계획을 발표했다. 그러나 이 계획은 관련 부처와의 협의가 부족한 상태에서 발표되어 반발을 불러일으켰고, 계획에 언급한 기관들의 강남으로의 이전은 이루어지지 않았다. 결국, 강남으로 이전을 시행한 관서는 대법원과 검찰청뿐이었고, 이마저도 이전이 이루어진 것은 10년이 지나서였다.

<그림 11> 1971년 서소문동(강북) 대법원

1971년 강북에 있었던 대법원의 모습이다.
출처 : 강남 40년, 서울역사박물관

<그림 12> 현재 서초동(강남) 대법원

21세기 현재 강남으로 옮긴 서울시 서초동의 대법원의 모습이다.
출처 : 강남40년, 서울역사박물관
 

1976년에는 구도심에 있던 명문 고등학교들의 강남 이전이 본격적으로 시행되었다. 1976년 경기고의 이전을 시작으로 휘문고와 숙명여고 등 8개 학교가 현재의 강남구로 이전하였다. 그리고 1980년 서울고가 서초구로, 배제고가 강동구로 이전하면서 총 15개 고등학교가 강남으로 이전하였다. 명문고의 이전이 강남 일대에 집중되면서 8학군이 형성되었고, 우리나라의 교육열과 맞물려 이후 강남으로의 지속적 인구 유인 요소로 작용하였다.
 

<그림 13> 강북고등학교들의 강남이전

강북 도심에 밀집해 있었던 명문 고등학교들의 강남 이전으로의 모습으로 1976년 경기고등학교를 시작으로 8개의 학교가 현재의 강남구로 이전하였다.
출처 : 강남40년, 서울역사박물관

서울의 교량 건설과 고속버스터미널의 강남 이전은 강남 활성화에 큰 역할을 하였다. 서울시에서는 1969년에 완공된 제3 한강교(지금의 한남대교) 외에 1972년 잠실대교를 시작으로 영동대교, 잠수교, 잠실철교, 성수대교, 반포대교, 동호대교 등 교량을 연이어 개통하였다. 이들은 강남과 도심과의 접근성을 향상시켰으며, 특히 이들 교량은 단순히 강남지역 외에 서울의 도심부와 위성도시와의 연결고리 역할을 하면서 이후 서울의 생활권 형성에 큰 영향을 미쳤다. 또한, 1976년 건설된 강남고속버스터미널은 잠수교와 함께 준공되면서 영동 1지구 개발을 촉진하고 도심부의 기능을 강남으로 이전시키는 것에 공헌하였다.

 

강남개발의 성숙

1980년대 초까지 강남 신시가지는 영동과 잠실지구에 머물렀으나, 그 이후 양재천 남쪽, 탄천 동쪽으로의 확장되었고, 공한지들이 개발되기 시작하였다. 동호대교와 지하철 2, 3, 4호선의 개통, 양재대로의 개통으로 인하여 교통이 편리해지며 자가용의 보편화로 인하여 강남 시가지는 성숙단계에 접어들게 되었다. 지하철과 교량의 건설로 인하여 강북의 시가지와의 교통 시간이 단축되면서 한강 변에도 아파트가 많이 들어오게 되었다.
 
특히 가로망에 의해 형성된 블록 내부가 본격적으로 채워지기 시작했다. 당시 대부분 블록에는 산발적으로 건축물이 자리 잡고 있어 택지의 합병이 어려웠으므로 연립주택, 빌라 등의 저밀 공동주택 개발이 활발하였다. 따라서 방배, 학동 등 지형조건이 불리한 블록의 내부와 자투리땅에는 소규모 아파트나 연립주택이 들어서게 되었다.

1976년, 1987년, 1995년, 2009년에 걸친 강남 시가지의 개발도이다. 가로망에 의해 형성된 블록 내부가 본격적으로 채워지기 시작한 것이다.
출처 : 서울연구원, 서울의도시형태연구, 2009

1980년대에는 강남지역에서 더 이상의 대규모 택지를 찾기도 힘들었고 토지구획정리사업도 어느 정도 정리가 되어가고 있었다. 그러나 주택수요는 계속되었기 때문에 ‘주택건설촉진법’에 의거 개포지구 택지개발사업이 추진되었다. 이는 현재 강남구 개포동, 일원동, 도곡동 일대, 서초구 우면동 일대, 경기도 과천 주암동 일대 총 8,534,900㎡에 대규모 아파트 단지를 조성하는 계획이었다. 개포지구의 경우 기존의 아파트 단지와는 달리 ‘택지개발촉진법’에 따라 공공기업이 택지를 수용하고, 도시설계 개념을 도입하여 개발함으로써, 이전에 개발된 아파트 단지들보다 훨씬 높은 비율의 도로, 광장, 공원, 녹지, 학교 등의 공공시설을 확보할 수 있었다. 확장되는 강남지역은 더욱 양호한 주거 공간을 제공할 수 있었다.

 

<그림 14> 개포지구 도시설계

개포지구의 도시 설계도로 일반 아파트 단지와는 다르기 '택지개발촉진법'에 따라 공공기업이 택지를 수용하여 도시설계 개념을 도입하여 개발함으로 더 나은 주거 공간으로의 발전을 이을 수 있었다.
출처 : 강남40년, 서울역사박물관
 

대규모 아파트 단지들이 건설되면서 인구도 크게 늘었다. 1975년 강남구가 신설될 무렵 32만 명이었던 강남구 인구는, 1987년 82만 명으로 늘어났는데 이는 강북 도심 인구를 웃도는 숫자였다. 강남은 성장을 거듭하여 테헤란로 일대 중심 상업지구 완공이 가시화되는 1995년 95만 인구를 수용함으로 ‘인구 백만의 시대’를 열었다(강남 40년, 2011).

강남 일대의 인구가 늘자 당연히 상업 및 편의시설에 대한 요구도 커지게 되었다. 지하철 2, 3호선 주요 역의 역세권과 간선도로변에 상업건물과 사무실 건물 등이 자리 잡았다. 강북 도심은 이미 업무용 토지가 고갈되었고 교통 혼잡, 주차공간부족, 임대료가 높았지만 강남지역은 간선도로변의 대규모 획지 개발을 미루어 왔기 때문에 건물부지로 적합한 가용 토지가 많았다. 게다가 교량이 많이 건설되면서 접근성도 크게 향상되었다. 따라서 주거지를 위해 개발되던 강남개척의 역사는 1980년대 후반부터 새로운 국면을 접하게 된다. 기존의 주거지 중심에서 업무, 문화 등의 신기능이 부가되고 강남은 또 다른 서울로 부상하기 시작하였다.
 
새로운 기능 중심지로 주목받던 지역은 테헤란로와 주요 간선도로가 지나는 삼성동, 서초동, 그리고 강남역 주변이었다. 특히 이 일대에 예술의 전당과 국립도서관 등 문화시설과 한국 종합무역센터 등 주요 업무시설의 입지는 이 일대 개발의 촉매제로 작용했다. 또한, 1984년 교대역에서 삼성역을 지나는 지하철 2호선의 준공과 함께 서울 각 지역으로의 접근성이 향상되고, 간선도로변 대규모 획지 개발을 완성하는 테헤란로 도시설계를 통해 강남은 중심 업무지구로서 그 입지를 확고히 했다.
 
서울의 강남개발은 도시화 초기 폭발적 성장을 해결하기 위한 신시가지 개발로 시작하여, 각고의 노력 끝에 서울의 3대 핵심으로서 발전하였다. 주거와 일자리가 공존하고, 성장과 환경이 함께 있는 서울의 중심적인 도심으로서 발전하였다. 강남개발의 성공은 적절한 시기에, 선제 계획을 수립하고, 신속하게 실행한 결과이며, 이를 위한 많은 사람의 노력과 참여, 그뿐만 아니라 비전을 갖고 미래를 만들어가는 통솔력이 중요한 역할을 하였다.

 

부록1. 강남 토지구획정리사업 요약: 시기 및 규모, 토지이용, 감보율, 그리고 사업비

강남 토지구획정리사업 요약: 시기 및 규모, 토지이용, 감보율, 그리고 사업비
지구 시행인가일
시행완료일
시행면적
(㎡)
토지이용현황(㎡, %) 사업비/
면적
(원)
감보율
(%)
체비지 택지 일반공공시설용지 공공
용지합
시 장 학 교 도 로 공 원 기 타
영동1 1968.1
1990.12
12,737,831 701,830 6,715,053 112,985 700,532 2,945,372 221,980 1,340,079 5,320,948   39.1
5.5 52.7 0.9 5.5 23.1 1.4 10.5 41.8 371
영동1 1971.8
1991
13,071,858 1,985,061 7,531,772 31.074 95,868 3,050,235 114,149 263,699 3,555,025   36.8
15.2 57.6 0.2 0.7 23.3 0.9 2.0 27.2 817
잠실 1974.12
1986.12
11,223,191 1,805,175 4,812,932   440,826 1,662,681 170,456 2,331,121 4,605,084   52.9
16.1 42.9   3.9 14.8 1.5 20.8 41.0 900
영동1
추가
1971.12
1984.9
991,736 71,976 603,989 3,306 62,810 223,587 5,950 20,118 315,771   39.8
7.3 60.9 0.3 6.3 22.5 0.6 2.0 31.8 991
영동2
추가
1974.3
1982.9
85,369 17,977 48,716     17,684 992   18,646   39.5
21.1 57.1     20.7 1.2   21.9 1,084
개포3 1982.2
1988.12
6,491,289 621,240 1,837,765 550,552 428,790 1,185,276 767,656 1,100,010 4,032,284   57.4
9.6 28.3 8.5 6.6 18.3 11.8 16.9 62.1 19,754
가락 1982.3
1988.12
7,455,066 1,589,284 1,343,121 137,582 407,440 1,545,024 466,055 1,966,560 4,522,661   68.3
21.3 18.0 1.8 5.5 20.7 6.3 26.4 60.7 15,157
양재 1983.11
1986.12
154,664 29,844 76,441 3,239   28,433 13,871 2,836 48,379   43.1
19.3 49.4 2.1   18.4 9.0 1.8 31.3 33,281
이수 1972.2
1981.12
2,028,277 439,104 1,119,617 13,223 23,827 402,368 22,092 8,046 469,556   39.4
21.6 55.2 0.7 1.2 19.8 1.1 0.4 23.2 394
이수추가 1981.4
1985.6
76,608 18,212 25,702     29,299 3,395   32,694   53.3
23.8 33.6     38.2 4.4   42.7 23,917
강남전역   54,315,889 13.5 44.4 1.5 4.0 20.4 3.3 12.9 42.1 5,132  
*전국   140,019,379 10.4 51.5 0.9 2.4 20.1 1.7 7.6 34.6 2,448  
자료: 서울시 도시계획과
주: 1960년 이후 전국 토지구획정리구역의 총합
(출처: 이옥희(2006), 서울 강남지역 개발과정의 특성과 문제점, 한국도시지리학회지)

부록 2. 강남의 공간구조 형성과정

 강남의 공간구조 형성 과정이다.
출처 : 강남 40년

부록 3. 강남개발 연표

부록 3. 강남개발 연표
년도 내용 총인구
(강북; 강남 인구)
GDP(십억$)
인당GDP($)
1951년   65만 명  
1956년   150만 명  
1960년   245만 명  
1962년     2.7459
1963년 -서울시 행정구역 확장으로 강남의 서울시 편입   3.8637
1965년 -서울 ‘시정 10개년 계획’ 수립
-서울 ‘도시계획’ 수립
347만 명 3.0176
1966년 -서울시 도시기본계획 발표
-영동개발 결정
-한남대교 착공
  3.806
1967년     4.7027
1968년 -영동 1지구 시행 시작   5.9553
1969년 -한남대교 개통(경부고속도로 개통)   7.4757
1970년   (4,115,133 75.6%;
1,328,165 24.4%)
8.8997
$299
1971년 -영동2지구 시행 시작   9.8514
$325
1972년 -서울의 고속터미널을 강북의 서울역 부근에 집중
-‘특정시설 제한구역’ 제도 신설
-‘특정지구 개발촉진에 관한 임시조치법’(한시법) 도입
-공무원 아파트 추가 설립 계획
  10.7356
$347
1973년     13.6915
$435
1974년 -영동 시행주택 단지 설립   19.2294
$599
1975년 -‘한강 이북지역 택지개발 금지 조치’
-시청, 법원, 검찰청, 산림청, 조달청, 한국은행, 산업은행, 외환은행 등 8개 금융기관의 본점을 이전하는 서울계획
-지하철 2호선 순환선으로 계획변경
  21.4589
$657
1976년 -경기고 이전
-강남고속터미널 준공(1차)
(강북의 서울의 고속터미널 폐지)
-‘아파트 지구’ 신설(도시계획법 시행령)
  39.5548
$888
1977년 -삼릉로 → 테헤란로 도로명 변경   37.9262
$1,123
1978년 -‘특정지구 개발촉진에 관한 임시조치법’ (한시법) 폐지
-지하철2호선 순환선 착공
  51.1252
$1,493
1980년 -지하철2호선 신설동-종합운동장 구간 개통 (4,981,687 56.6%;
3,382,692 40.4%)
63.8344
$1,890
1981년     71.4692
$1,810
1982년 -지하철2호선 종합운동장-교대 구간 개통   76.2182
$2,004
1983년 -지하철2호선 교대-서울대입구 구간 개통   84.5106
$2,111
1984년 -지하철 2호선 완공   93.211
$2,303
1985년 -영동 1,2지구 시행 종료 (5,214,760 54.1%;
4,424,350 45.9%)
96.6197
$2,505
1986년   (5,242,624 53.5%;
4,555,918 (46.5%)
111.3056
$2,561
1987년   (5,267,177 52.7%;
4,723,912 47.3%)
140.0056
$2,917
1988년   (5,381,815 52.3%;
4,904,688 47.7%)
187.4465
$3,630
1989년 -1기 신도시 착공
1989-1996 분당, 1990-1995 일산,
1989-1995 평촌, 산본, 1990-1996 중동
(5,476,956 51.8%;
5,099,838 48.2%)
230.4731
$5,847
1990년 -강남북 균형발전 종합대책 - 강북지역 규제 해제 (5,481,243 51.6%;
5,131,334 48.4%)
263.777
$6,626
1991년 -분당 신도시 입주 시작
-서울의 인구증가 멈춤
(5,578,106 51.2%;
5,326,421 48.8%)
308.185
$7,663

 

참고문헌

권영덕,2012,“1960년대 서울시 확장기 도시계획”, 서울연구원
김진희,2011,“서울 1960-70년대 도시계획에서 ‘잠실지구종합개발기본계획’의 의미”, 서울시립대박사학위논문
김의원,1983,우리나라 토지구획정리사업의 도입과 전개. 도시문제, 18(2), p.8-25
서울시정개발연구원,2001,“서울 20세기 공간변천사”
서울시정개발연구원,2001,“서울 20세기 생활문화변천사”
서울연구원,2013,“지도로 본 서울”
서울역사박물관,2011,“강남40년, 영동에서 강남으로”
서울역사박물관,2013,“600년 서울을 담다”