구한말까지 서울은 사대문 안 도성과 마포 및 영등포를 중심으로 점진적인 공간적 변화를 보이다가 해방 이후, 급격한 인구증가 및 도시발전 양상을 보였다. 이러한 도시의 변화와 함께 1966년 장기적인 비전 하에 시행착오를 줄이고, 종합적인 계획 하에 서울을 이끌기 위한 도시기본계획을 수립하였다. 이러한 서울의 도시발전 과정은 다른 개발도상국의 모델이 되고 있다.

 
광복 이후의 서울은 전후 혼란을 극복하고 현대도시로의 전환을 위한 노력을 시작하였다. 1960년대에는 일제 강점기부터 시작된 토지구획정리와 이들 지역을 연계하기 위한 기반시설을 조성하면서 도시발전을 시작하였다. 1968년 경부고속도로의 준공을 기반으로 1970년대에는 한국의 급성장하는 경제에 맞물려 서울의 주택과 도시기반시설을 확충하였다. 특히 강남개발과 개발제한구역을 통해 성장관리의 시작을 주목해야한다. 1980년대는 도시의 성장기로 1988년 서울올림픽을 앞두고 을지로와 테헤란로 등에 도시설계를 도입하여 용도, 개발밀도, 높이 등의 질 적 관리를 도모하였다. 또한, 주택재개발을 대규모로 실시하는 등 도시의 개선이 이루어졌다. 1990년대에는 인구 과밀화의 대응으로 수도권 5개 신도시를 건설했다. 도시 내부에서는 지하철을 확충하고 '남산 제모습찾기' 등 도심 발전을 위한 많은 '공공프로젝트'가 시행되었다. 2000년대부터 현재에 이르기까지는 월드컵과 G20 회의 등 많은 국제행사들을 개최하면서 세계 7위의 메가시티로 부상하며, 지속가능한 도시로서의 위상을 높이기 위해 노력하고 있다.
 

1960년대 : 주택 및 기반시설 정비를 추월한 인구증가

문제해결을 위해 시행된 건설사업

 
주택 보급을 위한 지속적인 토지구획정리사업 시행

 
도시 계획을 위한 첫 제도적인 장치 마련

1970년대 : 주택 및 도시기반의 조성기

서울의 확장과 한강의 기적

1980년대 : 대규모 시가지의 형성과 중심지 개발

서울은 1980년에 인구가 850만 명인 대도시로 성장하였고, 이로부터 불과 8년 후인 1988년에 인구 1,000만 명의 도시가 되었다. 급속한 경제성장을 거치면서 서울은 대기업과 보다 다변화된 산업구조, 그리고 두터운 중산층의 출현을 보여주었다. 1960~1970년대의 경제발전을 주도하였던 박정희 대통령의 서거에도 불구하고 1980년대 서울의 사회경제적 여건변화는 이전 시대에 뒤지지 않는 지속적인 도시건설을 필요로 하였다.

올림픽에 따른 도시 정비

1986년 아시안게임 및 1988년 올림픽을 유치함에 따라 적극적인 도시개선 및 미화를 수행해야 할 필요성이 더욱 증대되었다. 이에 서울시는 잠실지역에 대규모 경기장과 올림픽공원 및 선수촌 등 올림픽 관련시설을 건설하는 한편, 한강정비사업에 착수하였다. 이 사업을 통해 도시공원으로 쓰이는 고수부지가 형성되었고, 한강의 양쪽으로는 수질오염을 차단하는 하수관이 매설되었다. 또한, 한강변을 따라 도시고속도로가 건설되어 당시의 김포국제공항으로부터 서울 중심부 및 올림픽 경기장이 연결되었다. 서울의 교통문제를 해결하기 위한 지하철의 건설도 뒤따랐다. 기존 계획에 따른 건설이었으나 다가오는 올림픽을 대비하는 의미가 컸다. 1984년 지하철 2호선이 개통되었고, 1985년 3호선 및 4호선도 완공되었다.

도심재개발과 주택건설

도심부 내 슬럼지역을 정비하여 증가하는 업무공간을 공급하는 도심재개발도 1980년대의 높은 개발밀도와 세제 혜택을 바탕으로 활기를 띠었다. 이 당시 서울시는 70개가 넘는 도심재개발 사업을 인가하였다. 도심재개발을 통해 서울의 도심부는 전통적인 도시구조에서 현대적인 구조로 변하였다. 이와 더불어 도시의 기능과 미관의 증진을 위해 을지로변과 강남 테헤란로에 도시설계사업이 시행되었다.

한편 정부의 주택공급 목표 달성을 위해 불량주택지의 재개발과 주택건설 또한 중점적으로 추진되었다. 이에 강남, 목동, 고덕, 개포 및 상계지역에서 대단위 농경지와 산림지가 주거용지로 전용되어 대규모 아파트 단지가 건설되었다. 서울의 고질적인 주택부족 현실에서 아파트 건설이 수익성 높은 사업으로 나타남에 따라 서울은 아파트 건설 붐을 경험하게 되었다. 이러한 현상은 서울을 전혀 다른 모습으로 변화시켰다.

1980년대는 고도경제성장으로 인한 인구 및 산업의 대도시 집중현상과 과밀 문제가 심각한 도시문제로 떠오르기 시작했다. 주택 및 생활편익시설 정비를 통한 주거 안정성 확보와 교육·문화·의료·기타 사회복지 수준의 향상에 따른 도시계획제도의 보완이 요구되어 정부는 1981년 ‘도시계획법’을 대폭 개정하였다. ‘도시기본계획제도’가 도입됨으로써 3단계 도시계획체계(1단계 도시기본계획, 2단계 도시계획 재정비, 3단계 연차별 집행계획)가 제도적으로 확립되었으며, 보다 상세한 토지이용 제어방식인 ‘도시설계제도’가 도입되었다. 또한 지역주민에게 공청회나 의견개진 등의 기회를 부여하는 주민참여가 제도화되었다. 이 밖에도 택지의 대량공급을 위한 ‘택지개발촉진법(1981년)’, ‘도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법(1984년)’ 등 다수의 관련 법제가 마련되었다.

1990년대 : 도시기반시설의 확충과 환경에 대한 투자

올림픽 이후 1990년대의 서울은 일 인당 국민소득이 1만 달러를 넘어선 새로운 산업국가의 수도로서 천만의 인구를 가진 거대도시로 성장해 있었다. 보다 다변화되고 차원 높은 새로운 경제와 높아진 시민욕구에 부응하기 위한 도시구조의 개선이 필요했다.

1990년대에는 지하철의 확장을 포함한 수많은 공공프로젝트가 시행되었다. 4개의 지하철 노선(5, 6, 7, 8호선)이 추가로 건설되었고, 새로운 교량과 고속도로, 미술관과 음악당 등이 정부와 서울시의 사업으로 추진되었고, 민간부문이 건설하는 수많은 고층건물들이 서울의 도심지역과 강남지역의 스카이라인을 바꾸어 놓았다. 또한, 보편화된 승용차 소유와 고속도로망의 건설에 힘입어 시가지가 개발제한구역을 넘어 확산되어 갔다. 이에 분당, 일산 등 5개 신도시와 교외지역이 끊임없이 개발되어 대도시권의 중심도시로서 자리매김하게 되었다. 그러나 1997년 IMF외환위기와 금융위기에 봉착하여 서울은 실업, 노동, 노숙자 및 사회복지와 같은 새로운 도시문제에 직면해야 했다.
 

옛 도심부 관리의 중요성 부각

한편, 조선의 수도로서 정도 600년을 맞아 도심의 과도한 성장과 개발로 잠식되어갔던 서울성곽과 문화재 복원의 중요성이 대두되었다. 더불어 남산의 보호를 위해 1990년 “남산 제 모습 찾기” 사업계획이 추진되었다. 이 사업은 전문가, 일반시민, 지역주민 등으로 구성된 시민위원회가 조직되었으며, 남산의 조망을 해치고 있던 외인아파트의 철거와 국가안전기획부 및 수도방위사령부의 이전이 핵심 과제로 떠올랐다. 수도방위사령부가 이전한 곳에는 조선시대 남산골 모습을 재현한 남산한옥마을이 조성되었고, 1994년 외인아파트의 철거로 남산의 전경이 드러나게 되었다. 이를 계기로 풍부한 역사자원을 보유하고 있는 도심부 관리의 중요성이 부각되기 시작하였다.

또한, 새로이 부활된 지방자치제의 도입으로 이제까지 하향적으로 수행되던 도시행정과 도시계획에 주민참여라는 새로운 지방정치과정이 요청되기 시작하였고, 서울의 25개 자치구에 대해서 상당한 자율권을 부여함으로써 자치구를 단위로 하는 다양한 계획과 시설, 활동이 활성화되는 계기가 되었다.

이렇듯 1990년대에는 도로, 철도, 수도 등 광역적인 정비체계가 필요한 시설을 효율적으로 설치·관리하기 위해 ‘광역계획구역’이 신설되었고, 토지이용의 합리화 및 도시미관개선을 위하여 특정 지역에 건축물의 용도‧층수‧용적률 등을 정하는 ‘상세계획제도’가 도입되었다. 또한 민주화, 지방화 추세에 따라 건설교통부장관이 보유하고 있던 대부분의 도시계획 권한이 시·도지사에게 위임되었으며, 건설교통부장관이 도시기본계획을 승인하고자 할 때에는 지방의회의 의견을 듣도록 함으로써 지역주민들의 의견이 반영될 수 있도록 하였다.

2000년대 : 지속가능한 도시개발

 
서울 도심부 관리의 성과

 
선진 도시를 향한 서울의 노력

2000년대에 접어들면서 우리나라의 도시계획 관련제도는 그간의 사회여건을 반영하여 크게 변화하였다. ‘도시계획법(2000년)’ 또한 대폭 개정되었다. 도시의 확산과 교통통신의 발달로 생활권이 날로 확대됨에 따라 적정한 성장관리를 위해 둘 이상의 행정구역에 대해 ‘광역도시계획’이 도입되었다. 수도권 지역의 난개발 방지를 위해 ‘선 계획-후 개발’ 체계가 확립되었고 장기 미집행 도시계획시설로 묶여 있던 토지에 대한 ‘매수청구제도’가 도입되어 불합리한 규제가 합리적으로 개선되었다. 또한, 1970년대에 도입된 개발제한구역에 관한 사항을 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2000년)’으로 별도로 규정하여 관리하도록 하였다. 1990년대 후반부에 나타난 국가적 외환위기(IMF)에 따른 건설경기 부양, 재산권 침해에 따른 규제의 합리적 개선, 도시과밀 및 환경훼손에 대한 반성 등의 새로운 경향의 반영이라고 볼 수 있다. 즉, 개발과 성장 중심의 계획 패러다임이 환경 친화적이며 지속가능한 계획 패러다임으로 변화됨에 따라 관련 법제가 체계적으로 정비된 것이다.

 <그림 1> 도시 계획 및 제도의 변천

<그림 2> 서울시 도시 계획 및 제도 변천과 서울의 변화

서울은 1394년 조선왕조의 수도로 정해진 이후부터 현재에 이르기까지 대한민국의 수도로서 굳건히 자리매김하고 있다. 1910년부터 1945년까지는 일제의 식민통치에 따른 공간변천을 경험하기도 하였고, 1950년부터 1953년까지는 한국전쟁으로 인해 주택, 상업건물 및 공공기관 등 도시의 많은 부분이 급격히 파괴되기도 하였다. 아무런 바탕도 없던 도시는 1960년대에 들어서면서부터 1980년대까지 놀라운 성장을 이루었다. 폭발적인 인구성장과 행정구역의 확장으로 인한 무허가 정착지 형성 및 과밀 주거, 교통 혼잡, 환경오염 등 각종 도시문제에도 불구하고 도시는 점점 커졌다. 성북‧강북 등에 신시가지를 조성하면서 많은 도로가 건설되었고, 강북의 기능을 분산하기 위해 강남개발이 추진되었다. 또한, 수도권에 개발제한구역이 지정되어 서울의 무질서한 외연적 확산을 방지하기도 하였다.

이러한 서울의 성장 추세는 1980년대에도 지속되었다. 특히 1986년 아시안게임과 1988년 올림픽을 유치함에 따라 적극적인 도시개선 및 미화가 실시되었다. 잠실지역에 대규모 경기장이 건설되었고 한강정비사업이 시행되었으며, 지하철의 건설과 도심재개발 사업이 시행되는 등 올림픽을 대비하기 위한 수많은 개발이 이루어졌다. 또한, 도시 이미지의 제고를 위한 불량주택지의 재개발과 강남, 목동, 고덕, 개포 및 상계지역에서의 주택건설 등을 통해 폭발적인 주택수요를 해소하고자 하였다. 1990년대에 들어서는 지하철의 확장을 비롯하여 많은 공공프로젝트가 시행되어 도시의 모습을 변화시켰다. 그러나 1997년 금융위기로 봉착하게 된 IMF구제 상황 등으로 인해 서울은 또 다른 변화가 필요하게 되었다. 이에 2000년대에 들어서부터 현재에 이르기까지는 시가지를 과도하게 개발하는 양적인 성장보다 질적인 향상을 추구하고자 하였다. 특히, 2002년 월드컵 유치를 통한 상암지역의 개발과 청계천 복원사업, 도심재창조 프로젝트, 한강 르네상스 등의 사업을 통해 서울의 질적인 개선을 도모하였다.
 
앞에서 살펴본 시대별 도시계획 및 관리제도에서 다양한 물리적․사회적․경제적 상황에서 서울의 시행착오와 더불어 유연하고 적절한 대응을 볼 수 있었다. 앞으로 맞이할 새로운 사회 및 인구구조의 변화와 시민의 다양한 요구에 부응하여 서울은 새로운 정책 방향에 초점을 맞추고 있다. 이런 방향은 현시대에 서울의 과거와 비슷한 모습인 개발도상국의 도시들이 과거 서울의 경험을 벤치마킹할 때 반드시 고려해야할 사항이다.

 
첫째, 과거와 달리 앞으로의 서울은 저출산‧고령화의 추세에 따라 인구가 더 이상 늘지 않고 성장 속도는 안정되어 양적인 성장보다는 질적인 성장을 추구해야 할 것이다. 하지만 빠른 도시화를 경험하고 있는 개발도상국은 양적인 성장과 동시에 질적인 성장을 추구해야한다. 즉, 시가지 개발과 동시에 도시의 질을 향상시켜야한다. 이를 위해 도시는 대규모 개발과 동시에 필요한 지역과 분야에 선택과 집중을 하여 질적 향상을 도모해야한다.
 
둘째, 도시의 양적인 성장을 추구로 인해 환경과 자원을 무분별하게 이용하지 말고 미래 세대가 이용할 수 있도록 지속 가능한 개발을 도모해야 한다. 서울은 과거 개발을 위해 도시 내 양호한 녹지, 오픈스페이스, 농지, 역사적 자원과 문화적 가치를 훼손시켜왔다. 그러나 현재는 물리적인 유형 자원보다 문화적인 무형 자원의 가치가 더 증가하고 있다. 이를 위해 도시개발에 있어 현 세대만을 위한 자원의 사용보다 미래 세대를 위한 보존을 반드시 고려하여 지속적이고 체계적인 관리가 이루어져야한다.
 
셋째, 적극적인 시민참여를 통한 계획의 수립과 상․하위 계획 간의 유기적인 관계를 도모해야 한다. 개발 추진을 위한 과거 하향식 의사결정 방식에서 벗어나 상향식 또는 혼합된 방법으로 전환하여 지역 주민의 요구와 참여를 바탕으로 개발이 시행되어야 한다. 계획 수립에 있어서도 계획 체계의 내실화를 이루어 상․하위계획간의 정합성을 이루어야 한다. 또한 도시 개발의 근본에는 시민이 있다는 점을 염두하여 도시기본계획부터 생활권계획 수립까지 공청회 등을 통해 시민의 의견을 적극적으로 반영하는 시민참여와 소통체계를 강화해야 한다.
 

고세범, 2013, 소단위 아파트 개발에 의한 주거지 형태의 변화 : 서울시 토지구획정리사업지구를 중심으로, 박사학위 논문, 서울대학교 대학원
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