정책

서울시 주거환경 정비사업

등록일 2015-05-08 분류 주택 글쓴이 scaadmin
작성자
맹다미 연구위원
소속
서울 연구원
작성일
2015-04-13
최종수정일
2016-10-08

주거환경정비사업의 배경

서울시는 1970~80년대 압축적인 고도 성장기를 거치면서 주택의 수요가 폭발적으로 증가하여 주택공급정책을 적극적으로 실행하였다. 도시화가 다소 둔화된 1990년대부터는 노후한 주택이 밀집한 주거지를 정비하고자 하는 수요가 증가하면서 재개발을 포함한 정비정책이 지속되었다. 주거환경을 정비하기 위한 사업은 1960년대부터 시작되어 주택재개발, 주택재건축사업, 주거환경개선사업의 세 가지 유형으로 나뉘어져 서로 다른 법에 근거하여 다른 절차와 방법으로 시행되었다. 특히 개발가용지가 한정된 서울시 내의 노후․불량주택을 개선하고 새로운 주택을 공급하는데 있어 정비사업이 큰 역할을 수행해왔다.

 

높은 주택수요로 인해 활성화되었던 부동산시장은 1997년 IMF 금융위기를 맞이하면서 침체 국면에 처하여 이에 대응하는 부동산 활성화 대책이 요구되었다. 또한 기존 정비사업은 광역적인 차원의 접근이 필요한 도시기반시설에 대한 충분한 고려 없이 사업성을 위주로 소규모 구역에서 개별적으로 추진되었다. 그 결과, 기반시설의 과부하, 도시경관의 훼손, 양호한 주택지의 소멸 등 다양한 도시문제가 야기되어 광역 단위의 계획적 정비가 요구되었다.
기존 「도시재개발법」에 의한 주택재개발사업, 「주택건설촉진법」에 의한 주택재건축사업, 「도시저소득층의 주거환경개선을 위한 임시조치법」에 의한 주거환경개선사업 등 개별법에 따른 사업 추진이 발생시킨 여러 가지 문제를 해결하기 위해 2003년 개별법을 통합한 「도시 및 주거환경정비법」(이하 도정법)이 제정되었다. 도정법에는 도시 및 주거환경정비기본계획 수립을 의무화하는 규정을 도입하여 정비사업의 무분별한 추진에 따른 부작용을 해소하고자 하였다.

<그림 1> 도시 및 주거환경정비법의 제정
1962년 시작된 도시계획법으로 주택재개발사업을 시행하였고 73년 시작된 도시재개발법이 2003년에 폐지되고 도시 주거환경정비법으로 통합하여 제정되었다.
 

주요내용

「2010 도시 및 주거환경정비기본계획」 수립

 

도정법은 통합적으로 도시를 관리하기 위한 개별 정비계획의 상위계획인 「도시․주거환경정비기본계획」을 수립하도록 하였다. 이를 위하여 「도시·주거환경정비기본계획」은 도시기본계획 등 상위계획을 수용하고 도시관리계획과 서로 연계하여 여건 변화에 유연하게 대응할 수 있도록 하였다. 구체적으로는 대상정비구역과 정비방향을 설정하고 정비기반시설 기준, 개발밀도 기준, 정비방법 등 정비사업의 기본원칙 및 개발 지침을 제시하도록 하였다. 이러한 내용의 실현을 위하여 도시·주거환경정비기본계획에 도입된 주요한 사항은 다음과 같다.

 

첫째, 광역단위의 계획을 수립하기 위해 근린생활권 개념을 도입하였다. 근린생활권은 동일 커뮤니티가 형성된 소생활권을 말한다. 이는 주거지관리계획, 정비기반시설계획, 임대주택 확보 등의 기본단위로, 근린생활권을 기준으로 기반시설을 확보할 수 있도록 계획을 수립하였다. 사업성 위주로 진행된 그간의 개별 정비사업 방식이 기반시설의 과부하, 도시경관의 훼손, 양호한 주택지의 소멸 등 다양한 도시문제를 야기했다면, 근린생활권계획은 광역적이고 체계적으로 정비기반시설을 설치하여 정비효과를 극대화하고 도로 및 지형 등 물리적 기준과 도보권, 통행권과 같은이용권리를 합리적으로 조정할 수 있도록 수립되었다.

 

둘째, 선계획‧후정비를 위하여 정비예정구역을 도입하였다. 정비예정구역을 지정하고 재개발·재건축·주거환경개선사업 등 주거지정비사업을 추진할 대상지를 선정하도록 하였다. 정비예정구역 지정 제도는 장래 정비구역 지정 시 융통성을 부여하고 도시계획적 측면에서 광역적 정비를 유도하고자 도입되었다. 그러나 선계획‧후정비를 위해 도입되었던 정비예정구역의 지정은 오히려 선지정-계획-후정비로 왜곡되어 당초 의도와는 달리 개발이익의 기대심리로 인한 부동산가격 상승 등을 유발하여 사업비 추가 부담과 개별 정비(예정)구역 단위의 사업 추진으로 도로 등 기반시설의 체계적 계획이 곤란하게 되는 등 문제를 발생시켰다.

<그림 2> 「2010 서울특별시 도시주거환경정비기본계획」의 정비예정구역

2010년 도시 및 주거환경정비기본계획을 수립하고 정비 예정 구역을 선정하였다.
출처 : 서울특별시, 2004, 2010 서울특별시 「도시․주거환경정비기본계획」 재개발사업부문

셋째, 도시경관 관리를 위하여 높이와 밀도관리를 도입하였다. 기존 「주택재개발기본계획」은 계획용적률을 설정할 때 층고를 규제하지 않았기에 구릉지나 저층주택지가 밀집되어 있는 곳에 고층개발을 허용하였다. 「도시·주거환경정비기본계획」은 일반주거지역 종세분에서 설정된 층수기준을 적용함으로써 용도지역별 적정개발과 도시경관의 계획적 정비를 유도했다.

 

주거환경정비사업의 추진

 

도정법은 주거환경정비사업을 추진할 수 있도록 지원하는데 활용된다. 정비구역 지정을 위한 물리적 조건과 토지 등 소유자의 동의요건 등 법률적인 근거를 갖추면 도정법에 따라 사업이 추진된다. 도정법은 정비사업 대상지역의 특성에 따라 주거환경정비사업을 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 주택재건축사업의 세 가지 유형으로 구분하며 정비사업 대상지역 특성에 맞추어 사업유형이 결정된다. 주거환경개선사업은 필지 단위 사업으로 도시저소득주민이 집단으로 거주하고 정비기반시설이 극히 열악하며 노후‧불량건축물이 과도하게 밀집한 구역을 대상으로 추진되었다. 주택재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후‧불량건축물이 밀집한 지역에서 추진되며, 주택재건축사업은 정비기반시설은 양호하나, 노후‧불량건축물이 밀집한 지역에서 시행되었다. 추진방식은 시행주체에 따라 민간개발방식과 공공개발방식, 기타 합동개발방식 등으로 구분되며, 시행방식에 따라 관리처분방식, 현지개량방식, 주택건설방식, 환지방식, 수용방식 등으로 구분된다.

주택재개발 및 재건축사업의 절차는 계획, 시행준비, 사업시행, 사업완료의 네 단계로 구분된다. 계획단계에서는 정비계획을 수립하고 정비구역을 지정한다. 시행준비단계에서는 토지등소유자 과반수의 동의를 받아 추진위원회 또는 주민대표회의를 구성하고 조합설립인가를 받는다. 사업시행단계에서는 사업시행인가를 거쳐 시공자를 선정하고, 관리처분계획에 대한 인가절차를 마친 후, 기존 건물을 철거하고 공사를 시작한다. 이후 준공, 입주, 청산, 조합해산을 끝으로 사업이 완료된다.

 

주거환경개선정책의 발전방안 모색

 

주거환경정비사업과 광역단위의 정비사업인 뉴타운사업이 본격적으로 추진되면서 원주민의 낮은 재정착률, 소형저렴주택의 멸실, 인근지역의 주택 및 전세가격의 급등, 주민간 갈등과 분쟁이 늘어나기 시작했다. 서울시는 재개발사업의 근본적인 개선방안을 도출하기 위해 2008년 ‘서울시 주거환경개선정책 자문위원회’를 구성하였다.

주거환경개선정책 자문위원회는 서민주거불안 해소, 정비구역 관리시스템 구축, 주거유형 다양화, 정비사업 공공역활 확대, 주거지 변화관리 대응 제도 개편 등에 관한 대책을 도출하였다. 이에 따라 서울시는 2009년부터 저층주거지를 대상으로 기존 주거지를 유지하면서 주거환경을 개선하는 휴먼타운사업과 정비사업에 대해 공공의 역할을 강화하는 공공관리자제도를 도입․운영하였으며 정비사업비 산정프로그램을 개발하는 등 세입자대책을 개선하는데 노력을 기울였다.

 

「2020 도시․주거환경정비기본계획」

 

「2020 도시․주거환경정비기본계획」은 개별 정비사업 중심에서 기반시설과 지역자원을 체계적으로 정비하고 주거지에 대하여 생활권 단위로 정비·보전·관리하는 통합적 관리방안인 사람과 장소 중심의 주거지종합관리계획이다. 또한 2012년 2월에 개정된 도정법은 「도시․주거환경정비기본계획」에서 생활권계획을 수립하도록 했다. 「2020 도시․주거환경정비기본계획」은 생활권 계획으로 정비예정구역 및 단계별 추진계획을 대체했다. 이로인해 생활권 계획은 「2030 서울도시기본계획」과 정합성이 확보되었다. 서울시는 주거재생정책 비전으로 ‘미래의 삶의 가치가 증대되는 주거지’, ‘사람과 장소중심의 배려가 있는 주거지’, ‘과정과 참여 중심의 함께 만들어 가는 주거지’의 3대 주거지 정책비전을 제시하고 있다.

2020 도시, 주거환경정비 기본계획의 방향은 2010 기본계획을 바탕으로 발전 및 추가하였다. 2020년에는 생활권 단위를 정비하고 물리적, 사회경제적 주거지 통합재생하며 다양한 주거유형으로 혼합을 유도한 뒤 다양한 정비사업을 점진적으로 추진하게 되면 거주민 중심의 주거 안정을 꿰한다. 사회적 약자를 배려하는 계획이다.

3대 비전을 토대로 한 「2020 도시․주거환경정비기본계획」의 주요 내용은 다음과 같다.

 

첫째, 주거지를 생활권계획으로 종합적으로 관리하고 정비예정구역을 생활권계획으로 대체한다. 생활권계획은 서울시가 수립하는 법정계획인 주거생활권계획과 자치구가 수립하는 행정계획인 기초생활권계획으로 위계를 나누고 위계에 따라 역할 및 계획내용을 구분한다.

 

둘째, 글로벌 수준의 미래주거환경을 조성하기 위한 관리체계로서 생활권을 객관적으로 진단하는 주거환경지표를 도입한다. 주거환경지표는 물리적 지표 25개와 사회경제적 지표 10개의 총 35개 종합지표로 구성되며 지표의 분석 및 진단을 통해 생활권별 주거환경을 진단하고 계획방향을 설정한다.

 

셋째, 정비예정구역을 대체하는 새로운 관리체계를 도입한다. 관리체계로는 구역 지정의 새로운 기준인 주거정비지수제를 도입하고, 주택 멸실과 공급관리 체계를 적용하며, 정비사업의 실행을 위한 가이드라인을 마련한다.

 

넷째 주거환경관리사업 유형을 다양화하고 공공지원의 판단 기준인 주거관리지수를 도입하여, 주거지 보전 및 관리를 위한 재생사업을 활성화한다. 다섯째 저층주거지, 성곽주변, 주요 산 및 하천변, 북촌 등 특성주거지의 보전․관리를 강화한다.

 

따라서 생활권계획은 기존의 정비사업 중심의 정비기본계획을 주거지의 정비‧보전‧관리방향으로 정립하였다. 또한 지역 특성에 맞는 생활권 단위의 주거지 관리를 목표로 생활권의 쾌적한 주거환경을 조성하기 위한 기반시설의 설치계획과 주거안정을 도모하기 위한 주택수급계획을 수립하였다.

 

주민참여형 재생사업의 대두

 

기존 전면철거방식의 주거환경정비사업에서 발생하는 부정적인 효과로 전면철거방식 정비사업의 대안에 대한 요구가 증가하였다. 사회경제적으로 지속되는 저성장과 소유자 위주에서 거주자 중심으로, 철거에서 커뮤니티 보존으로 정비사업의 패러다임이 변하면서 주민참여형 재생사업이 대두되었다. 주민참여헝 재생사업은 “단독‧다가구주택 밀집지역, 다세대‧연립주택 밀집지역 등 일상적인 작은 마을을 대상으로, 마을에서 일어나는 다양한 문제를 해결하기 위하여 주민의 요구에 따라 생활환경 개선, 기반시설 확충, 주택개량 지원 등을 마을맞춤형으로 추진하는 계획과 사업이다.” (서울특별시 2013b, p.27).

 

2012년 2월 개정된 도정법은 주거환경정비사업으로 주택재개발사업, 주택재건축사업, 주거환경개선사업 이외에 ‘주거환경관리사업’과 ‘가로주택정비사업’을 신설하였다. 주거환경관리사업과 가로주택정비사업은 주민참여형 재생사업으로 추진하여 ‘마을공동체만들기’ 사업과 연계하고 있다.

 

주거환경관리사업

 

2012년 2월 개정된 도정법은 되도록 저층주거지를 전면철거하지 않고 보존․정비․개량하기 위해 새로운 정비방식인 주거환경관리사업을 도입하였다. 2010년에 서민주거지의 멸실을 막아 도시서민의 주거불안을 해소하고자 저층주거지 주거환경을 개선하는 휴먼타운을 도입하였다. 휴먼타운 조성사업은 저층주거지의 가장 큰 문제점으로 지적되는 방범과 안전을 강화하고 생활편의를 증진하며, 기반시설을 확충하는 방식으로 진행되었다. 도입 시기에는 도시 및 주거환경정비법 상에 휴먼타운 조성사업의 법적 근거가 없어 법·제도적 뒷받침이 미흡했다. 재원 또한 임시 방편으로 도시·주거환경정비기금 일부가 투입되어 지속적인 지원에는 한계가 있어, 휴먼타운 조성의 자금 확보를 위한 제도화 방안이 필요하였다.

 

주거환경관리사업이 도입되면서 기존 휴먼타운 조성사업은 주거환경관리사업으로 전환되어 사업이 계속되었다. 주거환경관리사업은 마을에 필요한 정비기반시설 및 주민공동시설을 공공에서 지원하는 한편, 주민이 주도적으로 마을 공동체를 형성하고 주택개량과 마을환경개선을 추진하는 주민참여형 재생사업으로 진행되고 있다. 대상은 단독주택 및 다세대주택이 밀집한 전용주거지역과 제1․2종일반주거지역을 비롯하여 정비(예정)구역 해제구역과 주거환경관리사업으로 전환하는 것에 대해 토지등소유자의 50% 이상이 동의하는 단독주택 재건축사업 또는 주택재개발사업구역 등이다. 주민주도의 사업 추진을 위해 공동체를 먼저 구축한 후, 구상안을 마련하고 실행계획을 수립하여 사업이 시행된다. 사업시행 후에도 공동체 활성화가 연계되도록 하였다.

<그림 4> 주거환경관리사업 추진절차
주거환경관리사업은 마을에 필요한 정비기반시설 및 주민공동시설을 지원하는 것으로 기존의 구상안을 마련하여 실행계획을 수립하고 사업시행하던 방식에서 나아가 사전기획단계와 주민조직화, 공동체구성을 더하여 공동체 활성화 하는 방안으로 추진절차를 보강하였다.
출처 : 서울특별시, 2012, 뉴타운재개발 정비사업 대안모델 개발 및 시범사업 계획

공공이 지원하는 사항으로 도로, 주차장, 광장, 보안등, CCTV 등 기반시설 설치와 보행환경개선을 위한 특화가로 및 산책로 조성 등이 있으며, 주민이 직접 제안하면 우선으로 설치한다. 또한 주민커뮤니티센터, 어린이집, 경로당, 순환형 임대주택 등 주민공동이용시설 조성과 쓰레기 처리시설 설치, 담장 허물기 및 그린파킹사업 등으로 주거환경개선을 지원한다. 총괄계획가 및 공동체 전문가 등 전문가를 파견하여, 지역의 미래상을 구상하고 이를 사업실행계획으로 수립할 수 있도록 지원한다. 사업구역별로 온․오프라인 상담창구를 개설하여 주택개량에 대한 상담을 지원하고 주택개량 필요범위에 대해 진단하며 개량비용을 제시하는 등 소득계층과 건축물별로 맞춤형으로 상담하고, 융자 제도 및 저리융자 등 기관별 지원을 안내하고 있다. 특히 거주민의 주택이나 건축물에 대하여 개별 개․보수 또는 공동개량이 가능하도록 자금융자를 하여, 주거환경관리구역 내 주택개량 및 신축공사에는 비용의 80% 이내로 융자를 받을 수 있도록 하였다. 또한 주택개량 표준매뉴얼을 제작․공급하여 주민의 이해를 도모하고 있다.

 

서울시는 기존 휴먼타운 사업으로 진행되다 주거환경관리사업으로 전환하여 사업을 지속하고 있는 8개 지역과 매년 15개 구역을 추가적으로 지정하여 사업을 운영할 계획이다. 2014년 7월 1일 현재 서울시의 주거환경관리사업구역 선정 현황은 다음과 같다.

<표 1> 서울시 주거환경관리사업구역 선정 현황

서울시 주거환경관리사업구역 선정현황

정비(예정)구역 해제지역

재정비촉진지구 내 존치지역

일반지역

특성화지역

지역 수

2011년 이전 선정

연남동, 북가좌동

흑석동, 시흥동, 길음동

방학동, 온수동

7개소

2012년 선정

삼선동, 구로동

시흥동

개봉동, 응암동, 신사동, 휘경동, 상도동, 미아동, 잠실동

도봉동, 대림동, 정릉동, 홍제동

14개소

2013년 선정

홍은동(2), 신월동, 공릉동, 미아동, 정릉동, 역촌동, 석관동, 수유동, 암사동, 성내동, 금호동(2), 불광동, 상도동, 구로동, 휘경동, 시흥동,

상월곡동, 신월동, 도림동, 대림동

전농동

23개소

2014년 선정

삼선동, 가리봉동

역촌동, 독산동

4개소

자료 : 서울시 주택․도시계획․부동산․마곡사업 홈페이지 (http://citybuild.seoul.go.kr/archives/2997) 재정리

 

 가로주택정비사업

가로주택정비사업은 주거환경관리사업과 더불어 2012년 2월 도정법 개정을 통해 도입되었으며, 노후․불량주거지의 주거환경을 개선하기 위하여 대규모 지역에 대한 전면철거방식 대신 기존 저층주거지의 도시조직 및 가로망을 유지하면서 소규모로 공동주택을 신축하는 정비사업이다.

 

사업 대상은 도시․군계획시설 도로로 둘러싸인 1만㎡ 이하 규모의 가로구역으로 폭 4m 이하 도로를 제외한 통과도로가 설치되어 있지 않아야 한다. 이러한 조건을 충족하는 가로구역의 전부 또는 일부에 대해서 노후․불량건축물의 수가 전체 건축물의 3분의 2이상이고, 해당구역에 있는 기존 단독주택의 호수와 공동주택의 세대수를 합한 수가 20세대 이상인 경우 가로주택정비사업을 추진할 수 있다.

 

사업시행자는 토지 및 주택 등 소유자로 구성된 조합이 사업을 시행하거나, 조합이 조합원 과반수의 동의를 받아 시장․군수, 주택공사, 건설업자, 등록사업자, 신탁업자 등과 공동으로 시행할 수 있다. 조합을 구성하기 위해서는 토지등소유자의 10분의 8 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상이 동의해야 한다.

 

가로주택정비사업의 추진절차는 기존 정비사업과 달리, 「도시․주거환경정비기본계획」 수립에 의한 정비예정구역 지정, 정비계획 수립 및 정비구역 지정 등 일련의 과정이 생략되고, 정비사업 추진절차에서 조합설립인가 단계부터 시작하도록 하였다.

<그림 5> 가로주택정비사업 추진절차

가로주택 정비사업이란 기존 저층주거지의 도시조직 및 가로망을 유지하면서 소규모로 공동주택을 신축하는 정비하는 사업으로 주거환경관리사업과 비슷하게 진행된다.
자료 : 서울특별시, 2012, 뉴타운재개발 정비사업 대안모델 개발 및 시범사업 계획

제도의 변화 과정

도시 및 주거환경정비법의 주요 개정 내용
제정 이후 도정법은 여러 차례의 개정을 거쳤는데 그 중에서 두 차례의 주요한 개정내용은 다음과 같다.

 

첫 번째 2009년 개정에서는 주거 및 상가세입자에 대한 적정보상대책을 마련했다. 세입자에 대한 현실적 보상대책을 마련하고 재정착률을 높이기 위해 상가세입자에 대한 우선분양을 시행하고 휴업보상금을 3개월에서 4개월로 추가 상향하였다. 또한 세입자 이주대책을 사업시행계획에 반영하고, 세입자를 의견수렴 대상자에 포함하였으며, 공공임대주택을 세입자용 순환주택으로 우선공급하게 하였다. 또한 공사시행인가서에 건물철거시기를 명기하여 입주민이 철거를 예측하고 준비할 수 있도록 하였다. 조합과 세입자간 분쟁을 해소하기 위한 방안으로 분쟁위원회를 설치하고, 건물의 세입자 보상에 대한 책임의무를 강화하였다. 세입자 추자 보상에 따른 조합 손실은 용적률 완화에 관한 특례를 부여하여 보상하고자 하였다.

 

두 번째 2012년에 개정에서는 정비사업의 출구전략과 대안적 정비방식을 위한 토대를 마련했다. 부동산 경기 침체나 주민갈등 등으로 인하여 사업의 추진이 어려운 지역이어도 주민의사 등 일정요건이 충족되면 정비(예정)구역을 해제할 수 있도록 하는 일몰제와 관할 행정청이 주민의사에 따라 추진위원회 승인 또는 조합설립인가를 취소할 수 있는 제도를 도입하였다. 이와 함께 승인이 취소된 추진위원회가 사용한 비용의 일부를 지자체가 보조할 수 있는 근거를 마련하였다. 주민의 의사결정에 필요한 개략의 정비사업비, 추정분담금 등 정보를 토지등소유자에게 제공할 수 있는 근거도 마련하였다. 한편, 정비구역에서 해제된 지역은 기존의 전면철거방식 정비사업에서 벗어나, 정비·보전·관리를 병행할 수 있는 대안적 사업방식인 ‘가로주택정비사업’과 ‘주거환경관리사업’을 도입하여 지속가능한 주거지재생을 유도할 수 있도록 제도적 근거를 마련하였다.

 

정비사업 추진지역을 위한 사업추진 활성화 방안으로는 공공관리제 시행구역은 추진위원회 구성을 생략할 수 있게 간소화한 추진절차와 재개발사업의 용적률을 법적 상한까지 완화하고 증가한 용적률을 소형주택 건설로 대체하는 등 규제를 완화하였다. 나아가 시장과 군수가 관리처분계획의 타당성 검증을 요청할 수 있는 근거를 마련하고, 공공관리업무에 세입자의 주거 및 이주대책 수립부터 관리처분계획의 수립에 관한 지원업무까지 추가하는 등 공공의 업무를 확대하였다.

 

두 번의 개정을 통해 생활권별 주거지관리계획의 수립 근거를 마련하여 정비예정구역 지정을 생략하고 생활권별로 정비·보전·관리의 통합적인 관리가 가능하도록 해졌고, 거주민에게 정보제공 및 의견수렴의 근거 등을 마련하여 정비사업 추진 과정에서 주민의 알권리 및 사업의 투명성을 강화할 수 있는 토대를 다졌다. 조합설립 동의 이전에 추정분담금 등 정보를 토지등소유자에게 제공하도록 하여 이후의 분쟁 등을 예방하고 사업의 추진을 원활하게 하는 등 주민의 알권리를 개선하기 위한 제도적 방안이 마련되었다. 주요 총회의 직접참석비율을 기존 10%에서 20%로 상향조정하고, 관리처분계획에 대한 동의 뿐 아니라 사업시행계획서 수립에 대한 총회 결의도 조합원 과반수 동의로 상향조정하는 등 주민동의제도를 강화하는 한편, 시공사의 선정과정이나 조합임원 등의 선출과정에서 발생하는 비리에 대한 처벌을 강화하였다.
서울시 도시 및 주거환경정비조례의 제정 및 주요 개정 내용
2003년 도정법의 제정으로 「서울시 도시 및 주거환경 정비조례」(이하 도정조례)가 2003년 12월에 제정되어 법에서 위임한 사항에 대해 조례로 처리했다. 제정 이후 여러 차례 개정이 있었고, 최근 2012년 2월 도정법 개정과 8월 도정법 시행령 개정에 따라 조례로 위임된 사항에 대하여 도정 조례가 두 번에 걸쳐 개정되었다.

 

1차 개정에서는 일부 사업해제에 따른 추진위원회 및 조합설립인가 등의 취소를 위한 토지등소유자 동의수 범위와 해산신청방법, 토지등소유자가 개략적인 정비사업비와 추정분담금에 대해 구청장에게 정보제공을 요구할 때 동의비율, 그리고 증가된 용적률에 대한 소형주택의 건설비율 및 용도에 대해서 규정하였다. 추진지역의 활성화 방안으로 공공관리 적용 및 지원범위 확대에 관한 내용을 추가하였는데 공공관리 업무범위를 세입자의 주거 및 이주대책 수립에 관한 지원과 관리처분계획 수립에 관한 지원으로 확대하였다. 추진지역의 정비사업 내실화 방안으로는 정비계획 수립 시 구역지정, 토지등소유자의 분양 희망 주택규모 및 자금 부담의사, 세입자의 임대주택 입주여부 등에 대한 거주민의 의견 수렴과, 기초생활수급자에 대한 임대주택 입주 자격을 기존 자격보다 확대하는 등 세입자 대책을 보완하였다. 사업시행인가 및 관리처분계획 인가 시기를 조정할 수 있는 방법과 절차를 규정하고, 자치구 주택재고량의 1%를 초과하거나 정비구역의 기존 주택수가 2,000호를 초과하는 구역을 심의대상구역으로 정하였다. 단독주택 밀집지역의 주택재건축사업구역 지정요건 중 정비계획 수립대상 지역의 규모를 주택 및 주택단지의 2/3 이상 재건축판정을 받은 주택단지 밀집지역으로서 1만㎡ 이상으로 규정하였다.

 

2차 개정에서는 법 및 시행령에서 위임하고 있는 추진위원회 사용비용 보조범위 및 보조방법에 관한 내용, 추진위원회 사용비용 검증위원회의 구성 및 운영에 관한 사항을 규정하고 있다. 또한 관리사무소, 경비실, 주민운동시설, 도서관, 쓰레기수거 및 처리시설 등 주거환경관리사업구역 내 주민들이 함께 이용하는 시설을 공동이용시설로 추가하는 주거환경관리사업의 세부 시행방안으로 공공이 지원할 수 있도록 하였다. 공공의 보조 및 융자와 관한 내용 규정은 원활한 사업 추진을 도모하였다. 이 외에도 공공관리 적용구역의 추진위원회 구성단계 생략에 따른 업무처리 절차를 규정에 관한 내용과 단독주택 재건축구역 지정요건 폐지에 따른 관련 규정정비에 관한 사항이 포함되었다.

 

조직개편
도정법 제정 이후 서울시 주거환경정비사업은 주택국 주거정비과가 담당하였다. 민선 5기에 들어와 뉴타운사업의 추진이 정체되면서 균형발전본부가 해체되어 뉴타운사업의 기능이 주택국으로 흡수되면서 2010년 주택국은 주택본부로 확대 개편되었다. 기존 주거정비과는 주거재생에 대한 논의가 활발해진 2011년 7월에 주거재생과로 개편되었고, 곧이어 12월에는 서민주택 공급 확대와 주거복지기능 향상을 목적으로 주택본부가 주택정책실로 개편되었다. 2012년 초 발표된 1.30 뉴타운․재개발 수습방안에 따라 9월에는 정비사업현장의 갈등을 조정하고 대안을 모색하기 위한 전담기구로서 주택정책실 주거재생정책관 소속의 주거재생지원센터를 신설하고, 주택정책실의 재생지원과와 연계하여 행정지원을 받을 수 있도록 하였다.

 

2015년 1월 도시재생본부가 신설되면서 주택정책실의 주거재생 관련 업무가 분리되었다. 주거재생관련 업무는 도시재생본부 내 주거사업기획관으로 이동하였고, 주거재생지원센터는 본부 내 주거재생과와 연계하여 행정지원을 받고 있다. 주택관련 고유 업무를 수행하던 주택정책실은 5개과(주거재생과, 재생협력과, 주거사업과, 주거환경개선과)를 가진 주택건축국으로 개편되었다.

서울시의 주택과 관련한 조직개편이 도시재생본부와 주택건축국 두 부분으로 나뉘었다.

 
 

주요성과

노후‧불량주택 정비
 
주거환경정비사업은 공공사업으로서 민간이 개별적으로 개선하기 어려운 노후불량주택지역을 정비할 수 있는 수단이 되었다. 서울시는 6.25전쟁 이후 급격한 도시화와 인구팽창으로 도시기반시설이 제대로 갖추어지지 않은 상태에서 무분별하게 주택이 들어서게 되었고 이러한 주택의 밀집지역은 노후불량주택지로 슬럼화가 가중되었다. 공공은 현지개량형 주거환경개선사업을 제외한 주택재개발 및 재건축사업은 전면철거형 방식으로 많은 재원을 들이지 않고 효율적으로 노후‧불량주택을 정비할 수 있었다.

 

도로, 공원 등 정비기반시설 공급
 
주거환경정비사업 추진 시에는 사업시행자가 도로, 공원 등 정비기반시설을 기부채납하도록 법으로 규정하여 주거환경정비사업을 통해 공공의 예산 부담 없이 지역에 필요한 도로, 공원 등 정비기반시설을 확보할 수 있게 되었다.

 

기성시가지 내 신규 주택 공급
해방 이후 서울은 압축적인 도시화와 산업화를 거치면서 인구 천만 도시로 성장하였다. 인구 증가는 주택수요로 이어졌는데 주거환경정비사업은 한정된 가용지 내 신규 주택을 공급하는 주요한 역할을 수행해왔다. 2012년 현재 서울시 내 주택공급의 80% 가량이 주거환경정비사업을 통해서 공급되었다.

 

임대주택 공급
재개발구역 내 세입자와 정산대상자 등 원주민의 재정착을 유도하여 주거안정을 도모하기 위해 재개발임대주택이 공급되기 시작하였다. 서울시 전체 임대주택 재고량에서 재개발임대주택이 차지하는 비율은 2000년부터 40%이상이 되었고 2006년에는 51%까지 이르렀다. 재개발사업을 통해 공급되는 재개발임대주택이 서울시 전체 임대주택의 재고 확보에 큰 영향을 미쳤다.

 

주택재고 및 주거환경의 전반적 질 향상
주거환경정비사업은 대규모 전면철거를 통한 아파트 공급방식으로 이루어져 개별주택의 전반적인 질을 향상할 수 있었다. 또한 도로, 상․하수도, 공원 등 기반시설과 주차장, 복지시설 등 주민편익시설을 공급하여 주거환경의 질을 향상시켰다.

 
 

한계와 향후 개선 사항

주거환경정비사업의 한계
주거환경정비사업은 부동산 시장의 메커니즘을 활용한 전면철거형 방식이라는 특징을 갖고 있다. 이러한 사업방식은 단기간에 대규모로 주거지를 정비하였다는 성과도 있지만, 여러 가지 문제점도 동시에 야기시켰다. 노후도 요건이 충족되면 전면철거방식으로 진행되어 중대형 평형 중심의 아파트 단지로 개발되었다. 저렴주택의 멸실은 경제적 능력이 없는 세입자와 원주민의 주거불안정을 심화시켰고 재정착을 어렵게 만들어 기존의 커뮤니티가 붕괴되었다. 또한 인접지역의 기반시설과 경관을 고려하지 않고 고층 고밀로 개발되어 난개발 문제가 발생하고 아파트로 주택유형이 획일화되었으며 아파트 단지로 인한 도시 공간의 단절이 발생하였다. 사업추진 과정 중에서는 사업추진을 찬성 혹은 반대하는 주민 간 갈등과 보상 및 이주에 대한 토지소유자와 세입자간 갈등이 발생하여 사회적 문제가 되어 왔다. 최근 부동산 경기 침체로 인해 정비사업이 부진하고 과도한 분담금으로 인해 주민의 부담이 상승하는 등 사업방식에 여러 가지 한계에 직면하고 있다.

 

주거재생의 패러다임으로의 전환 필요

 

주거환경정비사업의 한계를 극복하기 위해서는 주거재생의 패러다임으로 전환이 필요할 것이다. 사회경제적 여건 변화에 따른 주거재생방식은 기존 커뮤니티를 존중하여 주민 스스로 재생의 주체가 되어 참여하도록 유도하는 것을 의미한다. 주거재생은 단기간에 이루어지는 것이 아니라 주민들의 자발적인 참여를 통해 점진적으로 이루어지는 지속가능한 순환과정으로 접근해야 할 것이다.
주거재생 패러다임을 기반으로 한 주민참여형 재생사업의 추진은 기존의 공공주도 정비방식으로 인한 획일적인 유형의 거주지 조성에서 탈피하여, 주민이 주도함으로써 다양한 모습의 주거지를 만들 수 있는 제도적인 근거를 마련하고, 시범사업 추진으로 지속적인 사업추진의 토대를 마련하였다.

 
 

시사점

압축적인 도시화 과정을 겪으면서 양적 성장이 중요했던 시기에는 필요한 양을 빠르게 공급하는 것이 미덕이었다. 전면철거방식에 의한 주거환경정비방식은 노후불량주거지역을 효과적으로 정비하고 단기간에 신규 주택을 공급하여 서울의 주택난 완화와 주택재고의 전반적인 질 향상에 기여하였다. 그러나 단기간에 대규모로 기존 커뮤니티를 해체시키고 고유한 장소성을 상실하는 등 주거환경정비사업의 목표, 사업 대상, 사업방식 등에 대한 사회적 논란은 지속적으로 있었다.
이러한 논란에도 불구하고 전면철거방식의 재개발, 재건축사업이 필요한 지역에 한해서 공공부문의 적극적인 노력과 중재를 바탕으로 소유자와 거주민 간의 합의 도출을 통해서 신중하게 사업에 접근한다면 주거환경의 정비가 꼭 필요한 지역에서는 유용한 수단으로 활용할 수 있을 것으로 보인다. 그러나 제도적으로 의사결정과정의 투명성을 담보할 수 있는 토대를 마련하는 것이 선행되어야 할 것이다.
서울시에서 최근 추진하고 있는 주민참여형 재생사업은 기존 정비사업에 대한 부작용을 해소하고 점진적인 주거지정비를 추진할 수 있는 대안으로 제시되었다. 그러나 지속가능한 재원과 주민의 자발적인 의지를 유도할 수 있는 방안 마련 등 지속적인 노력이 필요하다.
향후 주민참여형 재생사업은 다음의 다섯 가지 실행목표를 가지고 세부전략을 발굴하여 추진하고자 한다.
첫째, 시민의식 제고, 각종 공모전을 비롯한 적극적인 홍보 및 교육을 통해 공감대를 형성하고 전문가 네트워크를 형성한다. 둘째, 마을일꾼 만들기와 마을기업·사회적 기업 발굴 및 육성을 통하여 지역인재·전문가를 육성한다. 셋째, 단계별 행정·재정적 지원, 전문가파견제도, 기금확보 등 공공의 지원시스템을 구축한다. 넷째, 관련 제도의 정비는 물론, 관련 부서 간 협력 시스템 구축, 자치구별 사업추진 전담부서 설치 등 원활한 사업추진을 위한 관련 제도 및 시스템을 정비한다. 마지막으로 사업추진과정을 지켜보면서 계획을 다듬고 보완해갈 수 있도록, 우선적으로 1단계 시범사업을 추진하고, 향후에는 점진적으로 확대하여 안정적으로 추진해 나갈 예정이다.
마지막으로 생활권계획의 도입으로 주거지의 정비‧보전‧관리에 대한 계획을 통해 종합적으로 주거지를 관리할 수 있는 토대를 마련하였다. 기존 기본계획에 비해 다루어야 할 대상이 확대되고 계획의 내용도 정교해져야 하기 때문에 공공 및 민간, 주민 등 개별 주체간의 노력이 수반되어야 계획이 실현될 수 있을 것이다.

참고문헌

서울시정개발연구원, 2001, 서울 20세기 공간변천사
서울특별시, 2004, 2010 서울특별시 「도시․주거환경정비기본계획」 재개발사업부문
서욽특별시, 2012. 서울시 뉴타운재개발사업의 수습노력과 과제
서울특별시, 2013a, 뉴타운․재개발정비사업 대안모델 개발 및 시범사업 계획
서울특별시, 2013b, 함꼐 만들고 함꼐 누리는 서울시 주민참여형 재생사업 매뉴얼