도시의 공원녹지 관리에서 공공 인력은 매우 한정적이고 항시 관리가 이루어지는 것이 어렵다. 또한 주변 토지이용에 따라 관리의 빈도에 차별이 있어야 하지만, 인력과 예산의 부족으로 쓰레기 적치, 수목의 고사, 병충해, 수목의 허약 등이 초래되고 있으며, 자치구별 관리 여건이 다르므로 관리 정도의 차이도 나타나고 있다. 따라서 시민 개인, 기업, 노인, 학생 등의 참여를 통해 관리상에서의 문제점을 극복하고 행정 주도적이 아닌 시민과 함께 호흡을 맞추는 정책 방안의 필요성이 대두되었다.
‘태평양 지역 커뮤니티 디자인 네트워크의 제8회 국제 컨퍼런스’의 주최로 2012년 8월 컨퍼런스가 열려 ‘그린 커뮤니티 디자인’을 주제로 시민 참여형 녹화 사례들을 소개하고 토론하였다. 이 행사를 통해 많은 시민 참여형 마을 만들기 사례가 소개되었다. 이러한 시민 참여형 사업들이 일회적인 이벤트로 끝나지 않고 지속적인 정책으로 꾸준히 진행될 수 있기 위해서는 시민 참여형 녹지정책의 시행착오를 줄이고 시민의 요구에 부응할 수 있는 아이디어와 새로운 모델이 요구되었다.
서울에서는 2003년 서울숲의 조성과 관리에 서울그린트러스트가 참여하여 시민단체가 직접 공원을 관리하는 시민 참여형 공원관리방식이 도입되었다. 이후 서울은 ‘시민과 함께 만들고 가꾸는 녹색도시, 서울’을 목표로 설정하여 시민참여를 통한 도시녹화사업을 추진해왔다. 이어 2012년 서울시장의 희망일기에서 언급된 시민분양 및 Adopt제도를 계기로 2013년 서울시 공원녹지 정책과의 추진으로 공원녹지를 시민이 관리할 수 있는 공원녹지 입양제도를 시작하게 되었다.

<그림 1> 서울시 공원관리에 있어 시민참여활동 변천사

시민 참여형 공원녹지 관리의 필요성

시민이 공원녹지 관리에 참여한다면 행정의 손이 미치지 못하는 곳의 관리를 도울 수 있다. 예를 들면 2012년 극심한 가뭄으로 가로수가 피해를 입고 있는 상황에서 구청은 물주머니를 설치하여 가로수에 부족한 관수를 하였다. 이런 상황에서 시민이 참여하여 가로수 관리가 이루어졌다면, 시민이 수시로 가로수를 관리했을 것이고, 이로 인해 관리 비용이 절감됨은 물론 가뭄으로 인한 수목고사의 피해도 막을 수 있었을 것이다.

<그림 2> 서울시 가로수 및 띠녹지 쓰레기 적치

<그림 3> 가로수 물청소와 가지치기

<그림 4> 2012년 가뭄 시 가로수 물주기 관리

이렇듯 공원녹지 관리에 시민의 자발적인 참여가 이루어진다면 정부가 관심을 갖지 못했던 부문에 대한 행정서비스를 제공할 수 있다. 이를 통해서 정부는 재정적 부담을 경감할 수 있음은 물론, 다양한 수요에 대한 적절한 대응을 할 수 있고, 그 효과 역시 향상될 것이다.
시민 참여형 공원관리의 필요성에 따라 서울시는 2012년부터 공원녹지 입양제도로서 ‘가로수 돌보미 제도’와 ‘공원 돌보미 제도’를 시행하고 있다. 공원녹지 입양제도는 행정의 입장에서는 공원녹지 관리와 지역 환경 관리의 수준이 향상되고 지역문화를 활성화 시킬 수 있다는 점에서 필요성이 크다. 시민의 관점에서 역시 자원봉사와 사회공헌의 기회를 가짐과 동시에, 지역경제를 활성화 시키고 지역의 자긍심을 향상시키는 등 지역에 가져다주는 가치가 크다.

<그림 5> 공원녹지 입양제도의 필요와 혜택

수목 및 공원부분에서 입양의 의미

수목 및 공원 부분에서 시민이 활동 및 기부를 통해 협력한다는 의미를 가지며, 대상범위는 행정에서 시민이 이용하는데 충분한 관리가 이루어지지 못하는 수목 및 공원 부분과 시민들의 자발적 참여와 협력을 통해 관리하고자 하는 수목 및 공원 부분이다. 시민은 특정 수목 및 공원을 입양할 수 있지만 소유권은 성립되지 않는다. 활동한 시간만큼 어떤 형태든 보상을 받고 있는 활동과는 차별을 둔다.
 
공원녹지 입양 제도의 기대 효과

공원녹지 입양 제도가 성공적으로 이루어진다면 행정적인 면에서는 공원녹지의 관리와 지역 환경 관리의 수준이 향상되고 지역 문화의 활성화에 도움을 주는 제도가 된다. 특히 관리 인력의 부족으로 관리의 손길이 잘 미치지 못하고 사각지대에 놓여있는 공원녹지에 시민이 참여한다면 관리가 효과적이다. 뿐만 아니라 참여하는 시민에게는 지역에 대한 환경 활동을 할 수 있는 기회를 주어 지역에 대한 애착심을 형성하고 자긍심을 향상시키는 등의 효과를 가져 온다. 특히 지역의 소공원에 대한 장소애착은 공원관리의 참여에 긍정적인 태도를 가져온다. 공원의 조성과정에 참여한 주민이 더 높은 장소애착을 형성하고, 이에 따라 실제 공원관리 활동의 참여 여부에도 영향을 미친다.

<그림 6> 공원녹지 입양 제도의 기본방향

<그림 7> 공원녹지 입양 제도의 필요조건

수목 및 공원의 시민입양 제도와 유사한 시민참여제도

<서울그린트러스트의 서울숲 관리>
입양 제도와 유사한 시민참여제도로 관리 특성에 따라 기부금만 모금하는 프로그램과 봉사활동을 하는 프로그램으로 구분하여 운영한다.
 
-한 그루 입양
서울숲의 나무관리를 지원하는 것으로 서울숲 내 기존에 있던 나무의 기부에 대한 인증을 표시하거나, 나무 심기를 후원하는 것이다. 이 기금은 나무가 잘 자랄 수 있도록 하는 데에 사용되며, 특별한 기억과 추억을 줄 수 있고 선물이나 행사를 기념한다. 나무를 입양하는 경우에는 나무에 후원자의 명찰을 달아준다. (입양기금: 한 그루 당 30만원)

-나눔의 숲
나눔의 숲은 2003년부터 2005년까지 서울숲을 조성하는 방안으로 개장 전까지 추진되었다. 참여자는 일정금액을 기부하고 식목행사에 참여하여, 초록 1평 기금 및 숲 조성에 참여한 개인과 단체, 기업은 식재 구간에 인증표식을 만들었다. (조성기금: 평당 30만원)
서울숲의 일부 구간을 입양하여, 자원봉사활동으로 지속 관리할 것을 약속하는 후원 프로그램을 만들었다. ‘나눔의 숲 입양’은 소유의 의미가 아니라 지속적인 관리를 통해서 서울숲을 가꾸어가는 것을 약속하는 것에 중점을 두었다. 입양한 기업은 연6회(20인기준) 숲가꾸기 활동을 지원하고, 기업의 홍보 배너를 제작하여 후원자 나무에 나무이름표를 부착하였다. 참여기금은 100평당 1,500만원이고, 다음해부터 3년간 관리비 겸 연회비로 100평당 150만원을 협약한다.

-구역정원사 (Adopt a site)
연중 2회 이상 이루어지는 정기적이고 지속적인 봉사 프로그램으로 매년 계절별 활동 프로그램을 준비하여 구역정원사를 운영하고 있다. 프로그램은 환경요인과 공원관리 상황 등에 따라 매년 변화한다. 서울숲사랑모임 기업회원으로 1구좌 (150만원 연회비) 이상 가입 후에는 계절별로 도시 숲 가꾸기에 지속적으로 참여한다.

<그림 8> 한 그루 입양 / 나눔의 숲 입양 인증물 / 구역정원사 활동 / 서울숲 홈커밍데이 왼쪽 위부터 시계방향)

<녹지관리실명제(그린오너제도,2000~2009)>
녹지관리실명제는 가로수, 녹지대, 마을마당, 공원 등 생활주변의 녹지관리를 자발적인 시민참여에 의한 관리체계로 정착시키고자 개인, 단체, 학교 등을 현장 또는 기술지원 관리자로 실명 지정하여 푸른 녹지로 가꾸고자 하는 사업이다. 중앙정부는 녹지관리 활동에 필요한 작업도구 등 기본재료를 자치구에 지원하고, 우수활동사례를 적극 발굴하여 홍보하고 표창을 실시하였다. 이 제도는 10년간 운영되어 오다가 2004년과 2005년에 가장 활성화되어 운영되었으나 2009년 예산의 부족 및 정책 우선순위에서의 후순위로 되어서 지속되지 못했다.

<표 1> 그린오너제도 사업내용

공원 녹지 돌보미 사업 (Adopt Greens)

서울시는 2012년부터 공원녹지 입양제도로서 ‘가로수 돌보미 제도’를 도입하여 시범사업으로 진행하고 있으며, 2013년에는 공원에까지 확대하여 ‘공원 돌보미 제도’를 시행하고 있다. 돌보미 제도를 통해 공원과 가로수, 띠녹지를 단체 및 시민에게 입양하고 구와 관리 협약을 맺어 시민들이 수목 및 녹지를 직접 관리하게 된다.

<그림 9> 서울시 공원녹지돌보미 사업의 구분 및 참여유형

이 사업에 참여하는 시민의 유형은 5가지로 나누어진다.
첫 번째 유형은 노인일자리 사업의 일환으로 가로수 주변 미화사업을 하는 유형으로 월 40시간당 임금을 지급한다. 두 번째 유형은 학생들이 환경 교육의 기회와 봉사 활동으로 활용하여 봉사활동시간으로 인정 받는 유형이다. 세 번째는 시민단체가 돌보미로 참여하는 유형이고, 네 번째는 개인이 돌보미로 참여하며, 다섯 번째는 기업이 돌보미로 참여하는 유형이다. 이 중 노인일자리 사업유형과 학생들의 봉사활동 유형은 입양과 의미가 다르다고 할 수 있어 향후 구분이 필요하다.
노인 일자리 사업은 활동한 만큼의 대가를 지원해야하지만, 입양제도에 참가하는 대상은 학교 봉사활동, 시민개인, 시민단체, 기업, 종교단체, 지역협회, 교육기관(유치원, 어린이집 등) 등으로 대가를 요구하지 않고 활동할 수 있는 참여자를 대상으로 한다.
 
 
-나무 돌보미 사업
나무 돌보미 사업은 가로수, 띠녹지 수목 등 기존 수목을 시민과 단체가 입양하여 관리하는 사업으로 가로 환경을 시민이 돌보고 가꾸는 사업이다. 사업대상은 학교, 개인, 단체 및 기업, 노인이며, 노인 일자리 사업은 계약기간 없이 채용기간에 따라 진행된다. 종교단체, 학교, 기업, 어르신단체, 개인 등이 이 사업에 참여할 수 있으며, 신청단체는 각 ‘자치구·사업소’와 협약을 맺게 된다. 이 때 협약 기간은 1년으로 매년 평가 후에는 연장이 가능하다.

<그림 10> 나무돌보미 사업 추진절차

활동의 주 내용은 훼손된 시설물을 관리하고 쓰레기와 잡초를 제거하며 수목에 물을 주는 것으로 이루어진다. 나무 돌보미 활동을 위해 돌보미 단체를 표시하는 표지판을 설치해주고 쓰레기봉투와 장갑, 집게 등의 청소용품을 제공해준다. 돌보미 활동 시간을 자원봉사활동 시간으로 인정해주며, 돌보미 단체 활동의 대외적인 홍보와 도보를 할 수 있다. 나아가 생태교육 프로그램을 지원하는 것이 나무 돌보미 사업의 지원 사항이다.
2012년 시범사업으로 추진된 나무 돌보미 사업은 강동구 선사초등학교와 성동구 한양사대부속고등학교가 학교 앞 가로를 입양하여 활동하였고, 노인 일자리 사업의 일환으로 어르신들이 4개월간 활동하였다.

<그림 11> 2012년 나무돌보미 시범사업 활동 모습

<표 2> 나무돌보미 사업 2012년 시범사업 현황

-공원 돌보미 사업
서울의 공원녹지를 시민 스스로 관리할 수 있는 기회를 제공함으로서 시민의 환경의식과 지역공동체의식을 함양하고 자발적이고 지속 가능한 공원녹지 관리체계를 구축하고자 공원 돌보미 사업을 시행하였다. 지역의 공원을 지역 단체가 입양하여 청소와 꽃, 나무심기 활동 등을 통해 아름답고 깨끗한 공원을 만들고 이러한 활동이 지역공동체 의식을 함양하는 데에 일조를 하고자하는 것이 사업의 목적이다.
공원 돌보미 활동에는 종교단체와 학교, 기업, 어르신 단체와 개인 등이 참여할 수 있고, 나무 돌보미와 마찬가지로 각 ‘자치구·사업소’와 협약을 체결한다. 신청 기간의 협약기간과 활동내용, 활동 주기 등을 내용으로 하는 협약은 1년간의 협약 기간을 가지며, 매년 평가 후에 연장이 가능하다. 공원 돌보미는 공원 관리 구역을 청소하고, 화단을 가꾸고 낙서를 지우는 등 공원을 가꾸는 활동을 한다. 파손되거나 위험 요인이 있는 공원 시설물과 이용에 불편 사항이 있는 시설물을 신고한다. 활동 주기는 협의 후 주 1회, 월 1회 또는 연 4회 등 결정한다. 활동 7일 전에는 ‘공원관리활동 신청서’를 제출하고, 활동 후에는 ‘공원관리 활동 후 보고서’를 제출한다.

<그림 12> 공원돌보미 사업 선정절차

공원돌보미 단체 활동은 매년 평가하여 활동이 미흡한 경우에는 협약기간의 갱신이 불가능하다. 협약 기간 내에 돌보미 단체가 공원이용 및 관리와 관련한 법령을 위반한 경우에는 협약을 해지 할 수 있다. 또한 돌보미 단체가 협약을 취소하고자 하는 경우에도 협약의 해지가 가능하다.
공원 내에 돌보미 단체를 공원관리자로 표시하는 안내판이 설치되고, 청소용품이 제공된다. 공원 돌보미로서의 활동을 자원봉사활동 시간으로 인정받을 수 있고, 돌보미 단체가 공원 내에서 재능기부 및 문화행사를 할 때 장소를 지원한다. 돌보미 단체 활동의 대외 홍보 및 보도를 하며, 생태교육 프로그램과 꽃심기 행사를 지원한다.
 
 

현재까지 공원 돌보미에 참여하는 단체는 총 21개로 163개의 공원을 입양한 상태이다. 이는 전체 서울시 관리 공원의 7%에 해당한다. 도시자연공원과 주제공원의 경우 전체 입양된 공원의 수에 대비해 보았을 때, 입양의 비율이 높은 반면에 생활권공원은 아직까지 돌보미가 없다. 대형공원이나 주제공원, 도시자연공원은 공원 돌보미 이외에도 다른 공원 프로그램이 있기 때문에, 생활권 공원에 비해 비교적 공원관리에 관심 있는 단체를 찾기 쉽다. 교육기관(어린이집, 유치원)이 공원 돌보미를 신청한 단체 중에 38개로 가장 많고, 기업이 36개로 그 다음으로 많다. 또한 학교 16개, 종교단체 24개, 동호회 7개, 클럽 5개, 복지관 18개, 경로당 4개, 개인 7개, 기타그룹 16개의 단체가 공원 돌보미에 참여하고 있다.

<그림 13> 참여단체 구성 (2013.12월 기준)

공원 돌보미는 입양공원을 관리하는 각 자치구 도는 사업소에 신청을 받고 관리하는데, 가장 많은 입양공원을 보유하고 있는 자치구는 중랑구이고, 그 다음은 마포구로 나타났다.

<그림 14> 자치구별 입양공원 (2013.12월 기준)

공원 돌보미 활동 빈도

많은 사람들이 월 1회 정도의 활동 빈도를 보이고 있으며, 주 1회 참여하거나 비정기적으로 참여하는 수도 상당수 있다. 하지만 매일같이 활동하는 단체는 거의 나타나지 않았다.
지역의 기업이 참여하는 경우에는 전문적인 관리나 특정한 날짜에 대규모 인원이 동원되는 활동을 할 수 있는 장점이 있지만, 이러한 지역의 기업이나 어린이집과 같은 경우는 활동을 특정시기에만 하거나 한 달에 한 번 정도하는 경우가 많아서 공원관리에 크게 도움이 되지 않았다. 반면에 순수주민단체는 모집이 어렵고 활동에 대한 보고가 잘 이루어지지 않았다.
 
시민참여 공원관리 활동의 시민 만족도

공원 돌보미의 우수 사례 세 곳(오동근린공원, 초안산생태공원, 방이근린공원)을 현장답사하고 118명의 설문조사한 결과 돌보미 활동 참여자의 만족도와 보완해야할 점이 나타났다.
공원관리에 참여하고 있는 사람들은 공원을 도보로 이용하는 생활권 내 거주자가 대부분이고 오랜 기간 동네에 거주해온 사람들의 참여가 많았다.
돌보미 활동의 참여자들은 전반적으로 높은 수준의 만족도를 보였다. 공원 돌보미에 참여한 사람들은 공원관리 활동을 한 이후에 공원의 청결이나 쾌적성, 안전성에 대해서 이전보다 더 나아졌다고 느꼈다.

<표 3> 참여전후 공원에 대해 느끼는 변화 (N=117) 평균(%), 자료출처: 육은정(2014)

대부분의 시민 개인은 공원청소를 하고 있으며, 향후에는 꽃, 나무 심기, 텃밭 가꾸기 등의 활동을 하고 싶은 것으로 나타났다. 이를 통해 참여자들은 단순정화활동 뿐만 아니라 다양한 활동을 기대하고 있음을 알 수 있다. 설문조사 결과 참여자들은 자신의 활동으로 인해 공원을 이전보다 더 청결하고 쾌적하며 안전하게 느끼고, 공원의 질에 대해 이전보다 긍정적으로 인식하게 되었다.
특히 공원과 거주지에 대한 애착심이 크고, 단체의 리더가 적극적이고 개인과 팀의 활동의지가 강할수록 공원관리 참여에 대한 만족도가 컸다. 돌보미 활동을 통한 성취감과 적절한 업무량이 만족도의 증진에 기여했다. 또한 활동을 통해 새로운 사람들과 이웃을 알게 되는 부분에서도 시민참여 활동을 긍정적으로 인식하게 되는 이유가 되었다.

<그림 15> 시민단체의 활동 모습 (사진출처: 육은정(2014))

(오동근린공원-오동우정회/ 초안산생태공원-해등나누미/ 방이근린공원-동화나라 마을 꽃 이야기)

김원주, 2013, 서울시 수목 및 공원시설 시민입양제도 도입 방안, 서울연구원
육은정, 2014, 지역 내 공원관리 참여주민의 만족도 영향요인 연구-서울시 공원돌보미를 중심으로-, 서울대학교 환경대학원
푸른도시국, 2014, 2014 주요사업계획, 서울특별시
조위래, 2012, 주민참여형 소공원에서의 장소애착이 공원관리에 미치는 여향에 관한 연구, 서울대학교 환경대학원