정책

생활폐기물 공동 소각처리 기반 구축

등록일 2015-05-08 분류 환경 글쓴이 scaadmin
작성자
서울 연구원
소속
서울 연구원
작성일
2015-04-17
최종수정일
2016-11-16

서울시 생활폐기물 공동소각처리기반 구축 배경

서울시는 4개소, 1일 2,859톤 처리능력의 공동이용 소각시설 보유

서울시는 양천시설, 노원시설, 강남시설, 마포시설 등 소각시설을 운영하고 있으며, 4개 소각시설의 능력은 1일 2,850톤의 생활폐기물 처리이다. 이 시설들의 건설계획은 1991년에 수립되었고, 1992년 10월부터 건설에 착수하여 1996년 2월에 양천시설, 1997년 1월 노원시설, 2001년 12월 강남시설, 2005년 5월에 마포시설이 완공되었다. 4개 시설은 소재 자치구의 생활폐기물만 처리하다가 2007년부터 인근 자치구의 생활폐기물을 처리하기 시작하여 양천시설 3개 자치구의 생활폐기물, 강남시설 8개 자치구의 생활폐기물을 처리하는 등 25개 서울시 자치구 중 22개소 자치구의 생활폐기물 처리하는 공동소각처리시설의 역할을 담당하고 있다.

 
<그림 1> 서울시 소각시설과 처리권역
서울시 생활폐기물 소각시설은 크게 네군데에 위치해있다. 노원자원회수시설, 마포자원회수시설, 양천자원회수시설, 강남자원회수시설이다.

소각시설이 건설되기 이전에 서울의 생활폐기물은 현재의 월드컵공원인 난지도매립지에 매립되었다. 그나마 난지도는 매립지하는 호칭이 있지만 그 이전에는 택지개발에 이루어지던 도심외곽에 성토재로 활용되었다고 몇몇 기록에 짧게 남아 있을 뿐이다. 난지도를 매립지로 활용하던 1980년대에 대한민국은 급속한 경제성장을 이루었다. 86 아시안게임, 88 올림픽게임 개최 등 국제적인 위상이 높아지고 외국인 방문객이 급증했다. 하지만 그 이면에는 쓰레기량 증가, 플라스틱 제품의 등장에 따른 질적 악화 등 폐기물처리가 심각한 사회문제로 부상했다. 난지도매립지는 국제공학으로부터 서울에 이르는 관문에 위치하면서 서울의 쓰레기문제를 여과 없이 노출시켰다.

1991년 서울시는 11개소, 총 시설용량은 1일 16,500톤의 소각시설을 건설한다는 계획을 수립했다. 당시 서울시 자치구의 수가 23개였으므로 소각시설은 2개 자치구당 1개소 꼴이었다. 현재 운영 중인 4개 시설, 1일 2,850톤의 시설용량은 당초 계획과 비교하여 시설수에서 36%, 시설용량에서 17%하지만 소각시설 1개소당 6~7개 자치구의 쓰레기를 담당하고 있다. 공동소각시설로서 역할을 하고 있는 것이다. 소각시설은 계획단계에서 시민사회로부터 다이옥신과 같은 유해물질 생산하고 자원을 태우는 시설이라고 지탄을 받았다. 건설단계에서는 환경오염에 더하여 재산가치를 하락시킨다고 주변지역 주민들로부터 건설반대에 직면했다. 왜 반대가 심한 소각시설을 25개 자치구에 맡기지 않고 서울시가 건설운영하는 지에 대해 비난하는 목소리도 적지 않았다. 쓰레기종량제 종량제, 재활용 확대, 음식물쓰레기 자원화 등 획기적인 폐기물 감량정책이 없었다면 결코 4개 시설이 광역처리기반의 역할을 할 수는 없었다.

<그림 2> 서울시 소각시설 건설과 폐기물관리정책의 주요변화
시대별 서울시 폐기물관리정책의 주요변화를 보여주는 연혁으로 1960년을 시작으로 2010년현재 자원회수시설건설의 발전을 보여준다.

공동처리기반 구축은 사회적 기술적 정책적 여건의 복합적 산물

많은 시련이 있었지만 서울시는 4개 소각시설을 서울시 22개 자치구가 활용하는 생활폐기물 공동소각처리기반을 구축했다. 1990년대 초에 생활폐기물의 처리방식을 매립에서 소각 중심의 공동처리기반을 구축한데는 몇 가지 중요한 계기들이 큰 역할을 하였다.

첫째, 서울에는 쓰레기매립지로 적합한 넓은 부지를 확보할 수 없었고, 수도권에서도 쓰레기매립지의 조성은 쉽지 않았다. 1978~1993년에 서울시 폐기물을 처리했던 난지도매립지는 당초 5~6년 정도만 사용할 예정이었다. 이 계획에 입각하여 1982년부터 후속매립지 확보에 착수했으나, 서울시 경계 내에는 새로운 매립지를 확보할 수 없었다. 당시 우리나라는 가파른 경제성장, 86아시안게임, 88서울올림픽 같은 국제행사 준비, 이에 따른 쓰레기양의 급증, 플라스틱 성분 증가 같은 쓰레기질의 악화로 처리시설 확보는 수도권 도시들의 공통문제였다. 하여 정부가 경기도 김포시(현재는 인천시)에 도권매립지 조성을 추진했고, 서울시도 여기에 참여해 1993년부터 매립쓰레기를 처리하고 있다. 그러나 건설과정에서 매립지 주변 주민들의 저항은 매우 강했다. 수도권매립지는 당장의 매립지 확보문제는 해결해 주었으나, 이 매립지 종료후(예상수명 25년) 또 다른 매립지 조성과정에서의 피할 수 없는 갈등과 매립까지의 장거리 수송(서울시 평균 48㎞)에 따른 비용증가 같은 고민이 다시 부상했다. 수도권매립지의 조성과정은 서울시내에서 생활폐기물을 처리하는 시설이 필요함을 절감하도록 하는 계기가 되었다.

둘째, 당시에 생활폐기물 소각은 도시에서 장점이 많은 공법으로 인정받기 시작했다. 당시에 일본 도쿄시는 18개소의 소각시설을 운영하면서 생활폐기물의 80%를 소각하고 있었고, 프랑스, 오스트리아, 벨기에, 스위스 등 국토가 좁으면서 관광산업이 발달한 국가들도 소각방식에 대한 의존도가 높았다. 반입쓰레기를 1~2일내에 처리하여 시설공간이 적게 소요되고, 처리 후 무게가 30%, 부피가 10%로 획기적으로 줄고, 냄새발생이 적은 등 소각재를 매립하더라도 매립지 관리와 부지확보에 대한 부담이 적었기 때문이다. 또한 쓰레기 연소과정에서 발생하는 열을 회수하여 에너지원으로 활용하는 파리시의 사례는 1973년 1차 오일쇼크, 1978년 2차 오일쇼크, 1980년대 연탄, 벙커-C유 같은 대기오염을 유발하는 저급 연료의 사용 규제 등을 경험한 서울시에 큰 장점으로 부각되었다. 1970년대 후반부터 시작된 영동, 양천, 상계, 강남 등의 신도시개발은 지역난방열원으로서 폐기물 소각열의 활용가능성에 더 큰 희망을 주었다. 실제로 2012년 현재 서울시 4개소 소각시설은 모두 인근에 지역난방시설을 두고 소각열을 공급하고 있으며, 이렇게 활용되는 소각열은 4개소 지역난방시설 에너지원의 16~57%를 차지하고 있다.

<표 1> 소각시설 지역난방시설 연계현황

소각시설 지역난방시설 연계현황
구분 양천지역 노원지역 강남지역 마포지역
지역난방
규모
140,000호 128,000호 176,000호 70,000호
소각시설
생산에너지

전기

전기
지역난방
에너지원
(2012년)
소각열: 15.7%
발전열: 51.0%
열생산: 33.3%
소각열: 23.2%
발전열: 37.8%
열생산: 39.0%
소각열: 27.0%
발전열: 12.7%
열생산: 60.3%
소각열: 56.8%
발전열: 33.8%
열생산: 9.4%

 

셋째, 주민들과의 갈등으로 건설에 많은 시간이 소요되었고 그 기간에 사회적 관심은 자원순환사회로 이행되었다. 서울시는 소각시설 4개소의 건설기간에 14년(1992~2005년)이 소요되었고, 그 동안 시설주변의 주민들로부터 396건의 항의를 받았다. 항의형태는 67%가 집단시위였고 나머지는 서류에 의한 문제제기였다. 주요 항의내용은 소각시설 건설반대와 같은 근본적인 문제제기부터, 부지이전, 규모축소, 환경오염방지시설 설치철저 같은 사업의 변경요구 등에 이르기까지 다양했다. 이에 대응하여 서울시는 121회의 공개토론회 또는 설명회를 개최했다. 주민들의 항의에 힘입어 노원시설은 규모가 축소되고(1,00톤에서 800톤), 강남시설도 규모가 축소되었다(1,800톤에서 900톤). 강남시설은 송파구와 공동이용에서 강남구 단독이용으로 처리권역이 축소되었다. 사업기간(사업계획의 수립에서 건설까지)도 최소 3년, 최대 13년이 소요되었다. 이러한 갈등과 긴 사업기간 과정에 나머지 계획시설은 부지가 다른 용도로 사용되거나 예산계획이 변경되는 등 체계적인 추진이 어렵게 되었다. 또한 사회적으로도 1995년 쓰레기종량제, 2003년 생산자책임재활용제도, 2005년 음식물쓰레기 직매립금지, 2008년 녹색성장산업 등 사회적 관심이 재활용사업 또는 자원순환사회 건설로 이행되고 폐기물 소각에 대한 관심은 퇴색했다.
넷째, 1990년대와 2000년대에 소각대상량이 급격히 감소했다. 서울시는 4개 소각시설은 설계당시의 쓰레기양(주로 1991년)과 장래 추정량을 기초로 설계용량을 산출하여 1일 2,850톤의 처리능력을 갖추고 있다. 그러나 설계용량과 2012년 실제 발생량(소각량 및 매립량)을 비교하면 큰 차이가 있다. 시설용량이 400톤인 양천시설을 예로 들면, 2002년 양천구의 처리대상량이 시설용량의 53%에 불과했고 2012년에는 25%로 더 줄었다. 마포구, 중구, 용산구의 생활폐기물 750톤을 처리한다고 설계된 마포자원회수시설도 실제 대상량은 설계량의 60%에 불과하다. 이러한 차이는 1995년 쓰레기종량제, 2003년 생산자책임재활용제도, 2005년 음식물쓰레기 직매립금지 같은 우리나라 폐기물관리의 커다란 변화에 기인한다. 결국 각 시설의 남은 능력을 활용하는 것이 서울시 폐기물관리의 또다른 과제로 부상했으며 인근 자치구와 공동활용으로 문제를 해결하고 있다.

<표 2> 서울시 소각시설의 시설용량과 실처리량의 비교

서울시 소각시설의 시설용량과 실처리량의 비교
구분 처리권역
(당초 계획)
시설용량
(톤/일)
소각매립량
(2002년, 톤/일)
소각매립량
(2012년, 톤/일)
양천시설 양천구 400(1.00) 212(0.53) 101(0.25)
노원시설 노원구 800(1.00) 201(0.25) 121(0.15)
강남시설 강남구 900(1.00) 294(0.33) 305(0.34)
마포시설 마포구, 중구, 용산구 750(1.00) - 453(0.60)

 

다섯째, 소각시설은 자치구 단위의 소규모 시설보다 서울시 단위의 대규모 시설이 운영의 전문성 확보 및 비용절감에 유리하다. 폐기물 소각시설은 고도의 기술이 집약된 시설이자 24시간 운전이 필요한 시설로 많은 인력과 함께 전문인력이 요구된다. 현재 4개 소각시설은 시설별로 65~77인이 운영하며 국가공인 기술자격이 필요한 전문인력도 시설에 따라 12~20인에 이른다. 공인인력은 산업안전분야, 전기분야, 에너지이용분야, 환경오염방지분야, 소방시설 분야, 고압가스관리분야 등에서 필요하다. 전문인력의 확보와 대규모 시설의 운전에 필요한 비용은 막대하다. 2012년 현재 4개 시설은 시설별로 83억원~213억원의 비용이 지출되며 마포시설을 제외하고는 5억원~15억원을 손실이 발생했다. 전체적인 운영손실은 연간 155억원이고 서울시 재정으로 충당하고 있다. 시설의 건설에도 전체 3,931억원이 투입되었고, 서울시와 국가가 모두 부담했다. 서울시가 소각시설을 서울시의 공동시설의 건설하고 운영하는 또 다른 이유인 것이다. 즉 자치구 시설로 운영하기에는 자치구에 재정적으로 부담이 크고 기술적으로도 대응이 어렵다. 이러한 사업유형은 폐기물관리법에서 정하는 서울시의 책무이기도 하다.

 <표 3> 서울시 소각시설 운영수지 (2012년 기준)

서울시 소각시설 운영수지(2012년 기준)
구분 수입 지출 수지(수입-지출)
양천시설 3,236 8,384 -5,148
노원시설 4,659 14,606 -9,947
강남시설 19,794 21,338 -1,544
마포시설 14,472 13,378 +1,094
42,161 57,706 -15,545

(단위 : 백만원)
 

공동소각처리기반 구축과정

환경오염 방지능력을 구비한 주민친화형 소각시설의 단계적 건설

1991년 서울시는 11개소, 16,500톤 용량의 소각시설 건설계획을 수립했다. 이듬해인 1992년부터 사업에 착수하여 1996년 양천시설 완공, 1997년 노원시설 완공, 2001년 강남시설 완공, 2006년 마포시설 완공 등 사업착수 후 13년에 걸쳐 4개소의 시설을 확보하게 되었다.

양천시설은 1992년 12월 공사에 착공해 1996년 2월에 종료되었다. 시설용량은 400톤이고 200톤 소각로 2기로 구성되어 있다. 소각시설의 주요설비는 반입설비, 소각로, 환경오염방지시설 등이다. 세정탑, 반건식반응탑, 백필터, SCR 촉매탑 등의 대기정화장치를 통해 일산화탄소, 황산화물, 질소산화물, 다이옥신 같은 대기오염물질을 제거한다. 수영장, 피트니스센터, 독서실, 강당 등의 주민편익시설은 인근 주민들이 편리하고 저렴하게 이용할 수 있다. 소각시설의 건설에 318억원(국가 2억원, 나머지 서울시 부담), 부대시설에 81억원이 소요되었다. 건설사업 추진과정에서 주민들은 집단시위 6회, 민원제출 20회의 불만을 표출했고, 서울시는 20회의 설명회를 가졌다.

노원시설은 1992년 12월 공사에 착공해 1997년 1월에 완공되었다. 시설용량은 800톤(400톤 소각로 2기)이다. 소각시설의 주요설비는 반입설비, 소각로, 환경오염방지시설(전기집진기, 습식세정탑, 백필터, SCR 촉매탑) 등이다. 수영장, 피트니스센터, 문화강좌실, 독서실 등의 주민편익시설도 갖추고 있다. 소각시설의 건설에 743억원(서울시 부담), 부대시설에 94억원이 소요되었다. 건설사업 추진과정에서 주민들은 집단시위 38회, 민원제출 60회의 불만을 표출했고, 서울시는 18회의 설명회를 가졌다.

강남시설은 1994년 12월 공사에 착공해 2001년 12월에 종료되었다. 시설용량은 900톤이고 300톤 소각로 3기로 구성되어 있다. 소각시설의 주요설비는 반입설비, 소각로, 환경오염방지시설 등이다. 세정탑, 반건식반응탑, 백필터, SCR 촉매탑 등의 대기정화장치를 통해 일산화탄소, 황산화물, 질소산화물, 다이옥신 같은 대기오염물질을 제거한다. 수영장, 피트니스센터, 문화강좌실, 독서실 등의 주민편익시설도 갖추고 있다. 소각시설의 건설에 1,155억원(국가 144억원, 나머지 서울시 부담), 부대시설에 94억원이 소요되었다. 건설사업 추진과정에서 주민들은 집단시위 5회, 민원제출 38회의 불만을 표출했고 서울시는 15회의 설명회를 가졌다.

마포시설은 2001년 12월 착공해 2005년 5월에 완공되었다. 시설용량은 750톤(250톤 소각로 3기)이다. 소각시설의 주요설비는 반입설비, 소각로, 환경오염방지시설(반건식반응탑, 백필터, SCR 촉매탑, 경찰필터) 등이다. 사우나, 피트니스센터, 골프연습장, 독서실 등의 주민편익시설도 갖추고 있다. 소각시설의 건설에 1,712억원(국가 469억원, 나머지 서울시 부담), 부대시설에 95억원이 소요되었다. 건설사업 추진과정에서 주민들은 집단시위 184회, 민원제출 45회의 불만을 표출했고, 서울시는 68회의 설명회를 가졌다.

<표 4> 서울시 소각시설 건설개요

서울시 소각시설 건설개요
구분 양천시설 노원시설 강남시설 마포시설
시설규모 400톤/일(2기) 800톤/일(2기) 900톤/일(3기) 750톤/일(3기)
공사기간 1992.12~1996.2 1992.12~1997.1 1994.12~2001.12 2001.12~2005.5
부지면적 14,627㎡ 46,307㎡ 63,813㎡ 58,435㎡
건설비 321억원 743억원 1,155억원 1,712억원
소각로 스토커형 스토커형 스토커형 스토커형
+로터리킬른
대기정화
시설
세정탑
반건식반응탑
백필터
SCR 촉매탑
전기집진기
습식세정탑
백필터
SCR촉매탑
세정탑
반건식반응탑
백필터
SCR 촉매탑
반건식반응탑
백필터
SCR 촉매탑
경찰필터
부대시설 수영장
피트니스센터
독서실
강당
수영장
피트니스센터
문화강좌실
독서실
수영장
피트니스센터
문화강좌실
독서실
사우나
피트니스센터
골프연습장
독서실

<그림 3> 마포소각시설의 구조
마포소각시설의 생활폐기물 처리구조를 보여주는 그림이다.

4개 소각시설, 자치구 단독이용시설에서 서울의 공동이용시설로 전환

2005년 1일 750톤 처리능력의 마포소각시설이 완공되면서 서울시는 양천시설, 노원시설, 강남시설 등 4개소의 소각시설을 확보하게 되었다. 그러나 2005년 가동율이 양천시설 33%, 노원시설 19%, 강남시설 24%, 마포시설 59%에 불과할 정도로 소각시설의 활용도는 낮았다. 직접적인 원인은 소각시설이 소재하는 자치구 생활폐기물만 처리하는 데에 있었고(마포시설은 마포구, 중구, 용산구 생활폐기물 처리), 쓰레기종량제 실시, 생산자책임재활용제도 도입, 음식물쓰레기 분리수거, 연료변화 등 시설설계 후 도입된 다양한 폐기물관리정책과 그로 인한 소각쓰레기의 감량에도 원인이 있었다. 낮은 활용도는 소각시설 당 2~3개로 구성된 단위소각로와 정밀한 대기오염방지설비 및 정밀제어장치들의 노후화, 오작동 발생 같은 기술적인 우려로 이어졌다. 당연히 초기 재정투자의 목적을 달성할 수 없었고, 가까이 있는 소각시설을 놀려둔 채 평균 45km 떨어진 수도권매립지까지 생활폐기물을 수송하여 처리해야하고 그에 따른 비용지출, 환경오염물질 배출 같은 재정적, 환경적 문제가 수 없이 제기되었다.
이 문제를 해결하고자 서울시는 2001년부터 소각시설을 주변 자치구들과 공동으로 활용하는 즉, 소재 자치구의 폐기물처리만 고집하던 양천시설, 노원시설, 강남시설은 인근 자치구의 폐기물도 받아들이게 하고, 마포구, 중구, 용산구의 폐기물을 처리하는 마포시설은 더 많은 자치구로부터 폐기물을 받아들이게 하는 소위 소각시설 광역화사업에 착수했다. 4개 소각시설 주민지원협의체의 동의를 얻으면 문제는 간단히 해결될 수 있었다. 주민지원협의체는 소각시설의 운영과 관련하여 주민들의 건강과 복지에 관한 대표업무를 수행하는 조직이지만, 서울시와의 협약에 의해 폐기물 반입지역, 폐기물 성상 감시 등 중요한 업무를 협의하는 기능도 가지고 있었기 때문이다. 그러나 그 과정은 절대 순탄치 않고 무수한 만남과 협의를 필요로 했다. 광역화 과정에서 서울시는 강남시설 주민지원협의체와 5년에 걸쳐 160여 차례 회의를 갖고 2007년 5월 7일에 공동이용에 합의했다. 노원시설은 6년에 걸쳐 100여 차례의 회의를 갖고 2007년 6월 30일에, 마포시설은 1년 40여 차례 만남 후에 2009년 2월 10일에 합의에 도달했다. 상대적으로 양천시설은 9년이라는 긴 시간이 필요했으며 150여 차례의 회의를 거쳐 2010년 5월 10일에 공동이용에 합의했다.
공동이용의 성과는 여러 형태로 표현이 가능하다. 먼저 서울시 4개 소각시설을 이용하는 자치구의 수가 대폭 늘어났다. 1997년에 서울에는 양천시설과 노원시설, 2개소의 시설만 있었고 소각시설 이용 자치구 또한 2개에 불과했다. 그 후 강남시설과 마포시설이 건설되었으나 소각시설 이용 자치구는 6개 자치구에 불과했다. 그러나 2007년부터 공동이용이 시작되고 2010년 양천시설까지 공동이용에 합의함으로써 2010년에는 20개 자치구가 소각시설을 이용하게 되었다. 2012년에 동대문구, 2013년에 관악구도 공동이용에 참여함으로써 2014년 현재 서울시 4개 소각시설을 이용하는 자치구는 22개소로 확대되었다.
공동이용이 가능해지면서 2006년에 19~59%(전체시설 기준 33%)에 불과하던 4개소 소각시설 가동율이 2012년에는 77~92%(전체시설 기준 85%)로 상승했다. 또한 4개 소각시설은 25개 서울시 자치구의 권역시설로 자리잡아 서남처리권역(양천시설), 동북처리권역(노원시설), 동남처리권역(강남시설), 서북처리권역(마포시설) 등 서울시 전역을 4개 처리권역으로 구획화할 수 있게 되었다.

<그림 4> 소각시설 공동이용에 따른 시설가동율과 이용자치구 변화
4개 소각시설을 공동으로 이용했을 때의 시설가동율은 마포자원회수시설이 86%로 가장 높았다. 21개의 자치구에서 이용하고 있기 때문이다.
 

공동소각처리기반 구축 추진전략

신시가지 지역난방사업과 연계하여 소각시설 건설 및 에너지활용 촉진

지난 60년 동안 우리나라의 도시는 급속한 성장이 이루어졌다. 농촌으로부터 도시로 이주하는 인구를 수용하기 위해 도시외곽은 주택지역으로 빠르게 개발되었다. 서울의 경우 1960년대에는 여의도(1967), 영동(1967)이 신시가지로 조성되었다. 1970년대에는 종로와 중구에 밀집된 도심기능 분산을 하고자 잠실(1971)이 조성되었다, 1980년대에는 대규모 주거단지인 개포(1981), 고덕(1981), 목동(1983), 상계(1985) 신시가지가 조성되었다. 이 과정에서 소각시설인 양천시설(1983년 5월, 목동지구 신시가지 개발계획시 건설 결정)과 강남시설(1986년 1월, 폐기물처리시설로 도시계획시설 결정)은 비교적 손쉽게 입지를 확보할 수 있었다. 마포시설 또한 2000년부터 추진된 상암택지개발지구의 하나인 월드컵공원의 일부에 건설되었고, 노원시설이 건설된 부지는 상계지구가 개발(1985년)되기 이전인 1977년 12월에 이미 폐기물처리시설로 지정되었다.

이렇듯 소각시설 건설을 신시가지 개발과 연계함으로써 건설부지를 쉽게 결정하고 건설과정에 지역주민과 갈등도 줄일 수 있었다. 신시가지 개발과 연계하여 소각시설을 건설할 때 나타나는 또 다른 장점은 지역난방열원으로 소각열의 유효한 활용이다. 지역난방은 1877년 미국 뉴욕주 LOCK PART에서 시작되었고 그 후 미국, 유럽, 일본 등지로 확대되었다. 우리나라에서는 1981년 서울화력발전소를 열병합발전방식으로 개조하여 여의도, 동부이촌동, 반포지구 등에 난방열을 공급하는 타당성 검토가 출발점이고, 실제 사업은 1985년 11월 열병합발전소의 열과 쓰레기소각열을 활용하여 목동, 신정동의 주택 2만가구에 지역난방열을 공급하는 것에서 시작되었다. 1970년대 1, 2차 오일쇼크이후 사회적으로 에너지 효율화에 대한 관심이 높았던 시기였기에, 1987년 서울화력발전소 열병합시설로 개조와 1989년 일산을 포함한 5개 신도시에 지역난방사업이 목동사업에 뒤이어 결정되었다. 이 흐름에 편승해 서울시의 4개 소각시설 모두 지역난방시설과 연계하여 설치할 수 있었다. 14만호 주택에 난방을 공급하는 양천지역사업에서 소각열의 지역난방에 대한 에너지비중은 16%, 12만8천호 노원지역의 소각열 에너지비중은 23%, 17만6천호 강남지역 소각열 에너지 비중은 27%, 7만호 마포지역 소각열 에너지비중은 57%로 결코 무시할 수 없는 수준이다.

<그림 5> 서울시 지역난방지역과 소각시설 위치
서울시 4개 생활폐기물 소각시설을 보여주는 지도이다.

엄격한 환경오염관리로 시민의 불안 해소

생활폐기물 소각시설에는 쓰레기 소각로, 쓰레기 저장 공간, 쓰레기 운반차량 등 다양한 환경오염물질 배출원이 있고, 악취, 먼지, 질소산화물 같은 일반적인 물질에서부터 염화수소, 황산화물, 다이옥신 같은 쓰레기소각장 특유의 물질에 이르기까지 환경오염물질의 종류도 다양하다. 특히 월남전에서 미군이 사용한 고엽제에 노출된 군인들과 2세들에게서 건강장애가 나타나기 시작하면서 1990년대 초반 다이옥신은 세계적인 관심사로 등장했고, 쓰레기소각장은 가장 큰 다이옥신의 발생원으로 알려진 것도 이 즈음이다. 그 여파로 우리나라의 시민사회는 소각방법에 대해 그리고 소각시설 주변지역 주민들은 시설입지와 환경대책에 대해 강한 우려를 제기했다. 이에 서울시는 시설설치 및 시설운영 과정에서 다양하고 촘촘한 환경오염대책을 마련하고 심리적으로 불안을 겪는 인근 주민들에게 생활편의를 증진하는 사업들을 벌여왔다.

첫째, 과도하다고 평가될 정도로 소각가스 정화시설을 설치하고 운영한다. 소각시설과 관련하여 주변주민들이 가장 우려하는 환경피해는 소각가스와 함께 배출되는 오염물질이며, 수은 같은 중금속, 황산화물 및 질소산화물 같은 부식성 물질, 다이옥신 같은 유해물질로 구성된다. 이러한 물질을 제거하고자 서울시 소각시설들은 중화설비, 먼지제거설비, 촉매설비를 갖추고 있고 이들 시설의 설치에 건설비의 50% 이상을 투입했다. 운영에도 약품비, 에너지비, 설비교체 등에 많은 비용이 소요되고 있다. 건설과정에서 이들 설비의 성능에 대해 주민들에게 충분한 설명이 있었으며 2012년 배출가스 측정결과에 따르면 질소산화물은 배출기준의 1/2이하로 배출되고 나머지 항목은 배출기준의 1/10~1/1,000 수준으로 배출되고 있다.

<표 5> 서울시 소각시설 배출가스 분석결과 (2012년)

서울시 소각시설 배출가스 분석결과 (2012년)
구분 배출기준 양천 노원 강남 마포
먼지(㎎/S㎥) 20 2.07 1.74 1.14 0.88
황산화물(ppm) 30 0.43 0.14 0.29 0.34
질소산화물(ppm) 70 23.00 23.78 12.39 16.67
일산화탄소(ppm) 50 10.30 7.16 10.55 1.07
염화수소(ppm) 20 2.26 0.48 2.73 1.15
다이옥신(ng/N㎥) 0.1 0.000~0.009 0.000~0.003 0.000~0.002 0.000~0.000
※ 다이옥신 배출기준강화 : 0.5→0.1ng/N㎥(2003.7)
※ 먼지 배출기준강화 : 30→20㎎/S㎥(2010.1)
※ 질소산화물 배출기준강화 : 80→70ppm(2010.1)
둘째, 유해쓰레기가 소각시설에 유입되지 않도록 반입쓰레기의 성상을 조사한다다. 성능이 우수한 환경오염방지시설도 환경오염물질의 배출억제에 중요하지만, 환경오염을 유발할 수 있는 물질의 소각시설 반입 차단은 더욱 중요하다. 수은 같은 중금속 물질은 폐기물 속에 내재되어 있다 연소시 대기가스 등으로 확산된다. 다이옥신은 연소과정에서 방향족 물질과 염소성분이 결합되어 만들어진다고 알려져 있다. 다이옥신의 생성을 돕는 폐기물은 음식물쓰레기, 높은 수분함유 폐기물, PVC 제품 등이다. 물론 이러한 물질들은 주택, 사업장 같은 쓰레기 배출원에서 분리하도록 당부하고 있다. 그러나 쓰레기에 섞여 들어 가능성도 높으므로 소각시설에서는 반입차량을 무작위로 조사하여 이러한 물질의 혼입여부를 확인하고 발견되면 해당 차량을 돌려보내고 벌칙도 가하고 있다. 조사와 감시가 주민지원협의체에서 추천한 사람들(이들을 주민감시요원이라 한다)에 의해 이루어진다는 점도 의미가 크며, 이들은 쓰레기 반입이 이루어지는 시간 내내 활동한다. 음식물쓰레기 분리수거가 이루어진 직후 소각시설 반입쓰레기에는 10~20%의 음식물쓰레기가 존재했다. 그러나 현재는 5% 미만을 유지하고 있는데, 반입쓰레기에 대한 감시가 이루어졌기 때문이다.
셋째, 대기오염물질의 실시간 측정 및 표출 체계를 운영한다. 배출가스 정화시설의 완벽한 설치, 반입쓰레기의 성상 감시와 더불어 실제 배출가스에 환경오염물질이 어느 정도 포함되어 있는지 실시간으로 측정하고 외부에 공표하고 있다. 굴뚝자동측정시스템, 다이옥신시료 자동채취기, 배출가스 농도표출 전광판이 대표적이다. 측정결과의 객관성 확보를 위해 시설운영자들의 측정장비에 대한 접근도 금지되어 있다. 굴뚝자동측정시스템(Tele-Monitoring System)은 굴뚝의 중간에 설치된 측정기에서 먼지(Dust), 황산화물(SO2), 염화수소(HCl), 질소산화물(NOX), 일산화탄소(CO), 산소(O2), 유량, 온도를 자동으로 측정하며 그 결과는 시설의 중앙제어실과 정부의 관제센터로 실시간 전송된다. 동시에 시설주변의 주민들이 볼 수 있도록 전광판을 통해 표출된다. 전광판 설치장소는 강남시설의 경우 3개소, 양천, 노원, 마포시설은 1개소씩이다. 주변주민들이 가장 신뢰하지 못했던 환경오염물질 측정결과는 다이옥신이었다. 다른 환경오염물질과 다르게 실시간 자동측정이 어렵고, 이에 따라 6개월에 1회 사람이 채취(1일 이내)하고 실험실로 운반하여 분석할 수밖에 없었다. 하여 주민들은 시료채취가 이루어지 않은 대부분의 시간과 시료채취과정에서 인위적인 조작 가능성 때문에 분석결과를 신뢰하지 않았다. 이러한 다이옥신 측정방법의 한계와 주민들의 불신을 해소하고자 서울시는 유럽지역에서 적용되던 다이옥신시료 자동채취기를 서울시 4개 소각시설 모든 굴뚝에 도입하여 운영하고 있다. 시료채취키트는 3~6개월간 소량의 배출가스로부터 다이옥신을 흡수하여 보관하기 때문에 그 기간에 배출가스에 포함된 다이옥신의 양을 추정할 수 있게 한다. 사용된 키트는 다이옥신 함량 분석에 활용되고 교체된 새 키트가 그 다음 기간의 다이옥신 분석용 시료를 채취하게 된다.

<그림 6> 배출가스 환경오염물질농도 전광판 및 다이옥신시료 자동채취기 예
소각시설 주변의 배출가스 환경오염물질농도 전광판과 다이옥신시료 자동채취기 키트

넷째, 쓰레기 수송차량의 운행시간과 차량수를 억제한다. 쓰레기 반입차량은 수송과정에서 악취를 유발하고, 자동차 배기가스를 배출하고, 주변도로에 교통량을 늘린다. 이 문제 해결을 위해 폐기물을 반입시간을 야간 및 새벽으로 한정하여 시각적 노출 및 교통량 증가를 억제하고 있다. 또한 시설이 소재한 자치구 이외의 자치구에서 반입되는 폐기물은 11톤 이상의 차량으로만 수송하게 함으로써 운행차량의 수도 줄이고 있다.
다섯째, 주민의 건강을 지속적으로 모니터링 한다. 반입쓰레기 감시, 수송차량 통제, 환경오염방지시설의 적정운영과 모니터링 이외에도 서울시는 소각시설로 인한 주민들에 대한 건강영향여부를 확인하기 위해 2000년부터 건강영향 모니터링을 실시하고 있다. 모니터링 목적은 다이옥신 등 소각시설로 인한 유해물질이 주변지역 주민의 건강에 미치는 영향을 장기간 관찰하고 소각시설로 인한 주변지역 환경영향을 객관적으로 평가하여, 소각시설의 안전성을 직접 확인하고 주민들의 우려를 해소하고 혹시라도 부정적인 영향이 있다면 대책을 마련하는데 있다. 조사는 크게 소각시설 주변지역에 대한 대기질 조사(환경영향), 주민의 혈중 다이옥신 및 중금속 조사(인체영향), 일반건강상태 및 심리상태 조사(건강영향)로 구분된다. 인체영향 및 건강영향은 주변주민 중 고정연구집단, 자원자, 시설운영종사자를 대상으로 하며, 최근에는 주민들의 원하여 고정연구집단으로 축소되는 경향이다. 반면 오염물질의 종류는 대기 중 다이옥신, 블랙카본 농도 등으로 조사항목이 증가하고 있다. 지속적인 조사를 통해 2014년 현재 10차 조사가 진행 중이고, 조사항목, 조사방법, 조사대상은 주민지원협의체와 합의하에 결정된다. 지금까지의 조사에서 소각시설로 인한 특이한 환경, 인체, 건강 영향은 발견되지 않았다.

<표 6> 서울시 소각시설주변주민 건강영향조사 개요

서울시 소각시설주변주민 건강영향조사 개요
조사기간 2000 ~ 2004년 2005 ~ 2008년 2009 ~ 2012 2013 ~ 2015
조사회수 3회 3회 3회 3회
조사지역 양천시설, 노원시설, 강남시설 영향지역 및 참고지역
조사항목 환경영향평가:먼지, 중금속, 악취
인체영향평가:혈중 다이옥신 및 중금속 등
건강영향평가:일반건강검진 및 인식도 등 삶의 질 평가
1, 2단계와 동일
대기중 다이옥신 평가 추가
환경조사 가을 추가
3단계와 동일
환경조사 중 교통영향 평가(블랙카본 등)
조사집단 영향지역 ․ 참고지역 주민, 근로자 구분조사 영향지역․참고지역 주민 구분조사 영향지역 주민 조사
조사방법 개별모집
추적조사
개별모집․연구집단 추적조사 연구집단
추적조사
연구집단
추적조사
조사인원 중 금 속 : 270명
다이옥신 : 53명
중 금 속 : 270명
다이옥신 : 75명
중 금 속 : 270명
다이옥신 : 100명
중 금 속 : 360명
다이옥신․종양표지자:100명
비고   ‣다이옥신 조사 대상자 증원 ‣다이옥신 조사 대상자 증원 ‣종양표지자 검사 추가
‣교통영향 기여 평가 추가
‣국민건강보험공단의 지역별 자료를 통한 질병 비교평가
여섯째, 주변 영향지역 거주주민에게 생활편의 증진사업을 벌이고 있다. 생활편의 증진사업은 공동주택의 난방비, 관리비 또는 임대료 보조, 환경개선사업비(방수공사, 도장공사 등) 지원, 주민편익시설 이용료 및 의료비 지원 등으로 구성된다. 지원대상은 소각시설 부지경계선으로부터 300m 이내에 거주하는 주민이며, 양천시설 3,413세대, 노원시설 6,190세대, 강남시설 2,934세대 등 총 12,637세대이다. 증진사업의 재원은 서울시의 조례에 근거하며 조성되며, 이를 주민지원기금이라 부른다. 기금은 서울시 출연금, 공동이용 자치구 출연금, 기금운영 수익을 통해 확보한다. 서울시 출연금은 소각시설을 건설할 당시 공사출연금과 영향지역 공동주택 난방비 보조금(70% 이내), 폐기물 반입수수료 출연금으로 구성되며, 폐기물 반입수수료 출연금은 반입수수료 징수액 10% 및 공동이용자치구들이 부담하는 반입수수료 추가분 10%까지 포함한다. 공동이용 자치구 출연금은 공동이용협약에 의해 결정되는데 양천시설을 예로 들면 2020년까지 공동이용자치구들은 폐기물 1톤당 21,000원의 출연금을 반입수수료 외에 별도로 부담한다. 기금운영 수익은 대부분 은행이자이다. 양천시설이 운전을 시작한 1996년부터 2013년까지 4개 소각시설에서 조성한 주민지원기금은 총 1,699억원이다. 4개 소각시설로 반입된 폐기물 1톤당 조성금액은 25,260원이며, 영향권지역 1세대 당 지원기금규모는 1,356만원에 이른다.

<표 7> 주민지원기금 조성현황 (1996~2013)

주민지원기금 조성현황 (1996~2013)
구분 양천시설 노원시설 강남시설 마포시설
주민지원기금
(백만원)
169,945 45,230 63,765 60,275 675
영향권주민수
(세대)
12,537 3,413 6,190 2,934 0
소각량(톤)
(1997~2013)
6,727,728 1,389,705 1,767,559 2,023,626 1,546,838
주민지원기금
(원/톤)
25,260 32,547 36,075 29,785 436
주민지원기금
(천원/세대)
13,556 13,252 10,301 20,544 -

공동소각처리기반 구축의 효과

생활폐기물 매립량의 획기적 감축

서울시 폐기물관리에서 가장 큰 약점은 자체 매립시설이 없고 앞으로도 확보 가능성이 희박하다는 사실이다. 따라서 쓰레기매립량 감축은 서울시 생황폐기물 관리분야의 핵심과제 중 하나일 수밖에 없으며, 4개소 소각시설의 공동이용은 서울시 매립량 감축에 획기적인 기여를 하였다. 절대량에서 2012년의 매립량은 양천시설과 노원시설이 가동된 직후인 1997년 매립량의 10%에 불과하다. 여기에는 1/3로 줄어든 쓰레기량(소각량+매립량)이 매립량 갑축에 크게 기여했지만 1997년보다 3~4배 늘어난 소각량의 역할도 결코 간과할 사항이 아니다. 즉, 소각량+매립량 중 매립량의 비중이 1997년 93.6%에서 2012년에 25.4%로 획기적으로 줄었다. 만약 공동이용이 달성되지 않고 양천구, 노원구, 강남구, 마포구, 중구, 용산구의 폐기물만 처리했다면 소각량+매립량 중 매립량의 비중은 2006년의 실적과 같이 76.3% 수준을 유지하고 있을 것이다. 이러한 성과는 서울시 생활폐기물 관리실적에도 반영되어 공동이용 후의 매립율은 획기적으로 감소하여 2012년 7.8% 수준이다(1997년에는 61.9%).

<표 8> 소각시설 공동이용 전후의 매립량 변화

소각시설 공동이용 전후의 매립량 변화
구분 공동이용 전 공동이용 후
1997 2003 2006 2010 2012
소각시설 양천시설
노원시설
 
 
양천시설
노원시설
강남시설
 
양천시설
노원시설
강남시설
마포시설
양천시설
노원시설
강남시설
마포시설
양천시설
노원시설
강남시설
마포시설
4개소 시설 소각량(톤, ) 187,096 162,795 320,562 740,287 771,110
매립량(톤, ) 2,730,200 1,866,096 1,033,738 527,790 262,435
소각+매립량(톤, =) 2,917,296 2,028,891 1,354,300 1,268,077 1,033,545
매립율(%. /) 93.6 92.0 76.3 41.6 25.4
매립율(%), 생활폐기물 기준) 61.9 42.4 24.8 14.4 7.8

소각시설의 생산성 향상

4개 소각시설의 공동이용은 시설활용도에서 눈에 띠는 변화를 보였다. 공동이용 전인 2005년에 4개시설의 생활폐기물 처리량은 253,561톤이었고, 공동이용 후인 2012년에는 771,110톤으로 약 3배 정도 늘었다. 이에 따른 소각시설 활용도가 2005년 37%에서 2012년 85%로 신장되었다. 시설 활용도의 증가는 운영비 절감효과를 가져왔다. 2005년 소각 폐기물 1톤당 시설운영비(인건비, 경비, 일반관리비, 위탁기업의 이윤 포함)는 90,508원이었고 공동이용 후인 2012년에는 69,355원으로 약 2만원 절감되었다. 한편으로는 서울시 재정에서 충당되던 연간 163억원의 소각시설 운영비용이 소각시설 처리량의 증가에 의해 고정비용이 상대적으로 감소하고 소각열 판매수입이 늘고 소각재로부터 회수된 고철판매 등 소각부산물 판매수입이 증가하는 등의 편익에 의해 절감된 것을 의미하기도 한다. 부산물판매수입(소각열 및 재활용품 판매)은 공동이용 전에 소각폐기물 1톤당 19,804원에서 공동이용후인 2012년에 27,363원으로 늘었다.

<표 9> 소각시설 공동이용 전후 생산성 변화

소각시설 공동이용 전후 생산성 변화
구분 공동이용 전(2005년) 공동이용 후(2012년)
가동율
(%, 가동일 기준)
37 85
시설운영비
(원/톤-반입폐기물 1톤 기준)
90,509 69,355
소각부산물 판매수입
(원/톤-반입폐기물 1톤 기준)
19,804 27,363

소각열로부터 에너지 회수

서울시 소각시설로 반입되는 생활폐기물의 잠재열량(저위발열량)은 1kg 당 2,762kcal이다. 서울시 소각시설은 평균 74%를 소각열 회수하는 능력을 갖추고 있으며, 회수된 열의 일부는 시설운영에 활용되고 대부분은 인접하는 지역난방시설에 판매된다. 공동이용 전인 2006년 에너지 판매량은 561,411 Gcal이고, 공동이용이 이루어진 2012년에는 1.3배 늘어난 1,269,336 Gcal이었다. 공동이용 전에는 회수된 에너지를 이용하여 약 5만2천가구의 난방과 온수 공급이 가능했다. 그러나 공동이용 후 회수량이 늘어나면서 공급가능 가구수가 5만가구 이상 증가했다. 한편 도시가스의 주요 연료는 LNG이고, 소각열의 활용으로 난방열과 온수를 대체한다는 것은 LNG 사용량의 절감을 의미하므로 환경적인 측면에서는 LNG가 연소되면서 발생하는 이산화탄소 등 온실가스의 배출억제 효과로 이어지게 된다. 온실가스 저감효과를 공동이용 전인 2006년에 2만7천톤, 공동이용 후인 2012년에 6만톤이며, 서울시 시내버스가 연간 배출하는 양으로 환산하면 공동이용 이후 연간 540대에서 배출하는 온실가스를 줄이는 효과를 얻고 있다.

<표 10> 소각시설 공동이용 전후 지역난방에너지 대체효과 비교

소각시설 공동이용 전후 지역난방에너지 대체효과 비교
구분 공동이용 전
(2006년)
공동이용 후
(2012년)
비고
소각열판매량
(Gcal)
561,411
(1.0)
1,269,336
(2.3)
1가구당 연간 난방․온수 사용량 : 10.9 Gcal
도시가스대체량
(LNG ㎥)
(가구)
 
59,597,770㎥
51,506가구
 
134,749,045㎥
116,453
LNG 1 N㎥ = 9,420 Kcal
1가구당 연간 난방․온수 사용량 : 10.9 Gcal
온실가스저감량
(톤 CO2)
(시내버스, 대)
 
26,725톤
239대
 
60,426톤
540대
LNG 1 N㎥ = 2.23 kg CO2
서울시 시내버스 온실가스배출량 : 112톤 CO2

의미 있는 서울의 경험

폐기물, 가치 높은 도시의 에너지자원

도시는 막대한 폐기물을 발생시킨다. 그럼에도 폐기물 처리시설은 토지활용도가 높은 도시에서 전혀 환영받지 못하며 막대한 부지를 요구하는 매립지든 적은 공간을 요구하는 소각시설이든 상황은 별반 차이가 없다. 그나마 서울시는 자체시설의 확보수단으로 부지요구도가 낮은 소각방법을 선택했다. 특히 택지개발사업에 연계하여 추진함으로써 처리시설의 설치부지를 쉽게 얻고 지역난방열원으로 소각열을 가치 있게 활용하는 길을 열었다. 남는 소각시설의 용량은 인근 자치구와 공동으로 사용함으로써 소각시설의 남발을 막고 시설의 생산성도 높였다. 현재 서울시 소각시설은 폐기물이 가진 열량의 74%를 회수하고 있다. 시설내에서 활용하는 부분을 제외하고 나머지는 난방열과 전기형태로 지역난방시설에 판매하는데 그 양이 11만6천가구가 사용하는 난방 및 온수의 열량과 맞먹는다.

하지만 음식물쓰레기는 분리하여 처리해야 한다. 음식물쓰레기는 오히려 폐기물이 가진 열량을 소진시키고 악취 마저 발생시켜 주변지역의 주민들로부터 시설을 혐오스럽게 느끼게 하는 주범이기 때문이다. 분리된 음식물쓰레기는 퇴비로 만들 수 있고, 최근에는 바이오가스(메탄가스)를 생산하기도 한다.

정확한 폐기물량 예측, 시설의 과도한 건설 억제 및 갈등해소에 반드시 필요

소각시설이든 음식물쓰레기 퇴비화시설이든 이러한 시설은 짧게는 10년, 길게는 25년을 사용하는 것으로 보고 시설을 설계하고 건설한다. 최근 건설되는 소각시설은 첨단 소각로, 환경오염방지시설, 자동제어설비 등을 갖추고 있어 초기투자비가 시설용량 1톤당 족히 3억원을 넘어선다. 숙련된 운전인력 고용, 에너지 및 각종 약품비 투입, 부품교체 등으로 운영비 또한 막대하다. 서울시는 소각시설의 규모를 결정할 때 장래에 있을 정책적 변화를 적절히 예측하지 못해 건설 후 남은 시설용량 때문에 많은 어려움을 겪었다. 다행히 인근 자치구와 공동이용으로 난제를 해결했지만, 그 기간에 사회적 갈등과 행정력의 낭비는 결코 적지 않았다. 서울시 폐기물 양의 변화에 큰 영향을 미친 정책은 재활용품을 분리를 촉진하는 쓰레기 종량제, 생산자책임 재활용제도, 음식물쓰레기 분리수거, 연료전환에 따른 연탄재 감소 등이었다. 반대로 매립지와의 갈등은 매립쓰레기의 도시 내부처리를 강요함으로써 소각시설에 대한 수요를 높일 수 있다. 이러한 정책적인 변화는 폐기물 발생량, 특히 폐기물 처리경로에 크게 영향을 미치므로 폐기물량을 예측할 때 반드시 고려해야 한다.

 
기초자치단체(25개 자치구)와 광역자치단체(서울시)의 합리적인 역할 분담

대도시는 행정편의를 위해 물리적으로 행정경계를 둔다. 서울이 25개 자치구로 구성된 것도 행정편의를 위해서이다. 하지만 이러한 경계가 폐기물의 매립시설이나 소각시설 같은 비선호시설의 확보에는 불리하게 작용한다. 논리적으로는 자치구마다 확보하는 것이 옳지만 그 안에서도 갈등은 염연히 존재할 수밖에 없고 시설규모가 작아지면 경제적인 설치와 운영에 불리하다. 규모가 작아지면 환경오염방지시설의 안정적인 운전에도 유리하지 못하다. 해서 소각시설이나 매립지시설은 광역자치단체가 설치하고 운영하는 경우가 많다. 서울을 비롯하여 일본의 도쿄, 영국 런던, 프랑스 파리 등이 그러하다. 또 다른 공통점으로 서울을 비롯하여 많은 도시들은 폐기물의 수집운반과 재활용을 자치구가 담당한다. 시민들과 직접 접촉하고 협조를 구하기 쉽고 효과적으로 폐기물을 수거하기에 유리하기 때문이다.

하지만 자치구와 광역자치단체의 역할이 분명히 분리된 상태에서도 처리시설에 대한 수요제기와 입지선정은 자치구의 의견과 요구를 기반으로 추진할 필요가 있다. 특히 시설설치 위치, 시설의 규모, 공동이용지역은 자치구가 정하도록 해야 한다. 자치구가 지역의 폐기물관리 수요와 지역주민들의 의견을 효과적으로 파악하고 수렴할 수 있기 때문이다. 서울의 강남시설이 건설업체 선정에서 시설 준공까지 7년이 소요된 것은 공사발주 후에 시설용량과 시설위치 등에 대한 논란이 지속되었기 때문이다. 이에 반해 마포시설은 시설용량, 공동이용지역, 시설위치를 모두 결정하고 공사를 발주함으로써 공사발주 후 3.5년 만에 시설을 완공할 수 있었다.

<그림 7> Bottom up 형태의 소각시설 건설절차
자치구의 시설설치를 요청하고 기본구상을 통해 입지선정계획 결정고시 및 후보지역을 선정하고 후보지를 공모한 다음 건설부지를 선정하고 주민들의 동의를 얻어낸다. 기본설계의 내용을 검토하고 건설사를 선정한다. 주민설명회 개최를 통해 주민의견을 수렴하고 실시설계 및 공사착공에 들어간다. 시운전 및 사전 성능검사를 거쳐 준공 및 정상가동을 개시한다.

지역주민의 신뢰를 얻기 위한 노력 경주

소각시설의 건설에 입지지역 주민들이 민감하게 반응하는 이유는 부동산 가격의 하락, 폐기물의 소각에 따른 오염물질의 배출과 이에 따른 환경, 건강, 인체에의 영향 우려, 폐기물 수송차량의 집적에 따른 교통 불편 등이다.

부동산 가격의 하락은 실제로 나타나기도 하는데 특히 시위와 같은 갈등이 외부에 알려질 때 그 영향이 명확하게 나타나고, 분규가 없으면 부동산 가격에 대한 영향이 사라진다고 한다. 그렇지만 그러한 가능성이나 불안감 역시 소각시설이 주변지역에 미치는 피해라 판단하고 이에 대한 보상으로 서울시는 난방비, 주택관리비, 임대료, 편익시설 사용료, 건강진단료 등을 보조하고 있으며, 1996년부터 2013년부터 조성된 주민지원기금은 가구당 1,356만원 수준이다.

대기오염물질의 배출로 인한 주변지역에의 피해를 막고자 서울시는 몇가지 방법을 시행하고 하고 있다. 먼저 반입쓰레기에 수분, 음식물쓰레기, 유해페기물의 혼입을 감시하고 있으며 주민대표들이 직접 감시활동에 참여하도록 하고 있다. 적발되면 적재폐기물의 반입이 금지되며 해당 차량은 한시적으로 운행정지를 당하기도 한다. 대기오염배출상황은 실시간으로 측정되고 외부로 표출되며, 다이옥신 같이 실시간 측정이 불가능한 물질은 3개월이상 시료를 채취하는 장치를 설치하여 안전운전 여부를 감시한다. 더불어 2000년부터 환경, 인체, 건강에 대한 영향을 파악하고자 주민건강영향조사를 실시하고 2014년 현재 10차 조사가 진행 중이다.

이러한 모든 사업은 실제 시설의 운전에 문제가 있어서가 아니고 주민과 신뢰를 쌓기 위해 수행되고 있으며, 소각시설이외에 음식물쓰레기 처리시설, 매립시설 등에도 충분히 적용될 수 있다.

 
법제도 정비

합리적인 절차에 의해 소각시설의 입지지역을 정해 시설을 건설하고, 주변지역 주민을 위한 기금을 마련해 실제로 지원하고, 주변지역 주민들이 소각시설의 운영에 참여하는 길을 보장하기 위해 다양한 법, 조례, 협약 등이 운영되고 있다.

우리나라 소각시설의 설치는 “폐기물처리시설 설치촉진 및 지원지역지원 등에 관한 법률”에 의거한다. 이 법에서는 각종 대규모 개발사업시 폐기물처리시설 설치계획 수립 의무화, 처리시설 입지선정 절차, 처리시설입지 확보 및 공사 절차, 주변지역 주민과의 협의사항 및 지원사항, 처리시설 운영방법 등을 다룬다.

“서울시 자원회수시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 조례”는 반입수수료 징수 규정, 주민지원협의체 및 주민감시원 운용방법, 소각시설 및 주민편익시설의 위탁운영방법 등 건설된 소각시설의 운영방법에 대해 규정한다.

“서울시 자원회수관련시설 주변지역 지원기금 조례”는 주변주민들에게 금전적으로 보상할 수 있는 기금의 조성과 사용용도, 기금의 사용절차와 확인방법 등을 규정함으로써 투명하고 객관적인 사용이 이루어지게 한다.

소각시설 설치방법, 소각시설 운영방법, 주변지역주민 지원방법 등에 관한 사항 이외의 사항은 서울시와 주민지원협의체가 합의하여 결정한다. 대표적인 내용이 소각시설 공동이용지역, 반입규제 기준, 반입시간 등이다.

소각시설은 설치와 운영에 막대한 재원을 소요하고 부적절하게 운영하면 환경과 주변주민에게 피해를 줄 수 있는 그러나 도시에 매우 필요한 기반시설 중 하나이다. 시설이 원활하게 운영되기 위해서는 설치, 운영, 주민지원 등에 관한 사항이 법규나 조례로 규정될 필요가 있고, 주민과 협약에 의해 중요한 사항을 정할 수도 있다.

<표 11> 서울시 생활폐기물 소각시설 확보운영 관련 법제도

서울시 생활폐기물 소각시설 확보운영 관련 법제도
구분 내용
폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 ‣국토기본법에 따른 계획수립시 폐기물처리시설 설치계획 반영
‣폐기물처리시설 설치·운영시 입지선정계획 수립
‣폐기물처리시설 설치시 입지선정위원회를 설치
‣폐기물처리시설 입지 보상 및 입지내에서 행위 제한
‣영향지역 결정고시
‣지원협의체의 구성 및 기능
‣주민지원기금 조성
‣정부 광역자치단체장, 폐기물처리시설 설치 지원
서울시 자원회수시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 조례 ‣폐기물 반입수수료 징수
‣소각시설 관리운영의 위탁
‣주민지원협의체 및 주민감시요원
‣주민편익시설 이용자 및 관리운영 위탁
서울시 자원회수관련시설 주변지역 지원기금 조례 ‣주민지원기금의 조성
‣주민지원기금의 용도
‣주민지원기금의 지원대상지역
‣주민지원기금 관리운용 : 운용협의회, 회의 등
서울시와 주민지원협의체와의 협약서 ‣폐기물 반입지역
‣반입폐기물 성상 및 위반시 제재 조건
‣폐기물 반입시간 등

참고문헌

서울특별시, 1991, 『서울시 쓰레기처리 기본계획』
서울특별시, 2013, 『2012 환경백서 : 서울의 환경』
서울특별시의회, 2006, 『자원회수시설 생산성 향상에 관한 연구』
유기영 조항문 김귀영, 2013, "서울시 집단에너지시설 및 환경기초시설 통합운영 효용성 연구", 서울연구원
이범현, 2012, 2011 "경제발전경험 모듈화사업 : 한국형 신도시 개발", 국토해양부․국토연구원
한국지역난방공사 화성지사, 2013, 『지역난방 열사용시설 핸드북』
환경부, 2013, 『전국 폐기물 발생 및 처리현황』