저소득층을 위한 주택정책인 주거복지 프로그램은 크게 공공임대주택과 주거비 보조로 나눌 수 있다. 2000년 초까지 대한민국에서는 1989년에 도입된 영구임대주택을 비롯한 공공임대주택 프로그램이 주거복지정책의 주를 이루고 있었다. 일반적으로 2가지 주거복지 프로그램을 모두 운영하고 있는 선진국에서도 공공임대주택 정책을 먼저 시행하고, 나중에 주거비 보조제도를 도입한 경우가 대부분이다. 공공임대주택의 건설⋅운영에는 많은 비용이 소요되기는 하지만, 정책대상자에게 직접적으로 주택을 제공하기 때문에 프로그램의 효과성이 크다. 반면에 주거비 보조제도는 정책대상자에게 보조금을 지불하더라도 그것을 주거비용으로 사용하지 않을 수도 있기 때문에 프로그램의 효과성이 떨어진다. 게다가 공공임대주택 프로그램은 시장임대료를 하락시키고, 주거비 보조제도는 시장임대료를 상승시키는 효과가 있다. 따라서 대부분의 선진국은 정책의 효율성 측면에서 공공임대주택 프로그램을 먼저 시행하였고, 재정위기를 겪은 이후인 1980년대부터 주거비 보조제도를 도입･강화하였다.

대한민국에서는 1961년 ｢생활보호법｣을 통해 생활권적 기본권의 보장이 법제화되었다. 이 법률은 이후 몇 차례의 개정을 거치면서 부분적으로 개선되었다. 하지만 여전히 빈곤의 책임을 개인에게 돌리는 잔여적⋅시혜적 차원의 생계보장에 머물고 있었다. 빈곤층의 주거문제 역시 그 책임을 개인에게 귀속시키고 있었다. 또한 1980년대부터는 주택가격 및 임대료의 급등으로 인해 거리로 내몰린 저소득층의 자살이 사회문제화되었다. 국가의 입장에서는 더 이상 빈곤층의 주택문제를 시장기능에만 맡겨둘 수 없었다. 이러한 상황에서 사회불만을 완화시키고, 사회통합을 실현하기 위한 하나의 방안으로서 1989년부터 공공임대주택 프로그램이 본격적으로 시작되었다. 또한 주거비 지원제도로 1990년부터 저소득영세민 전세자금 융자제도가, 1994년부터는 근로자⋅서민 전세자금 융자제도가 도입되었다.

그리고 사회보장제도가 성숙되지 못한 상태에서 발생한 1998년의 외환위기(IMF 구제금융)는 대량실업이라는 사회적 문제를 야기하게 되었다. 이에 따라 ｢생활보호법｣의 한계를 극복하고, 정부에서 정하는 최저생계비 이하의 모든 국민에게 최저생활을 보장하고 자활을 도모하기 위해 2000년부터 국민기초생활보장제도가 시행되었다. 이 제도의 시행 초기에는 국민기초생활보장 수급자는 주거비가 포함된 생계급여를 받았다. 그러나 수급자의 주거실태에 따른 적정급여가 이루어지도록 하고, 수급자가 보다 나은 주거환경에서 거주할 수 있도록 기존 생계급여와는 별도로 주거급여를 신설하였다. 하지만 낮은 급여수준으로 인해 빈곤층에게 실질적인 도움이 되지 못하고, 급여산정 시에 지역 및 가구특성을 고려하지 않는 문제점이 있었다. 게다가 생계급여와 주거급여를 분리하지 않고 지원함으로써 주거급여를 이용하여 양호한 주택으로 이사하는 경우는 많지 않았다.

IMF 외환위기 이전까지 대한민국은 민간임대주택의 임대료가 지속적으로 상승하여 왔으며, 이로 인해 빈곤층뿐만 아니라 대부분의 저소득 임차가구의 주거비부담이 가중되어 왔다. 서울시의 경우에는 다른 지역과 달리 새로운 택지의 확보가 쉽지 않고, 택지가격도 상대적으로 높았기 때문에 추가적인 주택 공급에 어려움이 있었다. 이러한 상황에서 IMF 구제금융 이후에 소득의 감소와 함께 임대료가 급격하게 상승하여, 저소득층의 주거비에 대한 부담은 더욱 커졌다.

2000년에 서울의 전체주택 대비 공공임대주택의 비율은 4.9%로, 전국 2.3%보다는 높았다. 하지만 여전히 주택재고 및 공공임대주택 재고가 충분하지 못한 상황에서, 민간임대주택을 임차하여 거주하고 있는 저소득층에게 임대료 부담은 상당히 컸다. 이에 따라 공급하는 데 막대한 재원이 소요되고, 건설에 꽤 긴 시간이 필요한 공공임대주택 프로그램을 보완하는 차원에서 주거비 보조제도를 도입하자는 목소리가 힘을 받기 시작하였다.

2000년대 들어 전세가 감소하고 월세가 증가하는 등 임대차형태의 변화가 뚜렷하게 나타나기 시작하였다. 또한 국민기초생활보장 수급자가 아닌 저소득층의 경우 경제적 형편이 어려워 월임대료 지불에 부담을 느끼고 있음에도 불구하고 정부의 지원을 받지 못하고 있었다. 이에 서울시는 2002년부터 자체예산만으로 저소득층 임차가구에게 주거비를 지원하는 월임대료 보조제도를 시행하였다. 그 재원은 서울시가 자체적으로 설치한 주택기금(현재 ‘사회복지기금의 주거지원계정’)이었다. 하지만 서울형 주택바우처는 가구소득 파악의 한계, 재원의 한계 등으로 인해 소액의 정액보조 형식으로 이루어지고 있어, 주택바우처보다는 소득보조의 성격이 강한 주거비 보조제도라고 할 수 있다.

현재 대한민국에서는 전국적 차원의 주거비 보조제도는 시행되지 않고 있다. 2014년 국민기초생활보장제도가 개별급여방식으로 전환되면서, 시범사업을 거쳐 주택바우처제도가 내년부터 시행될 예정이다.

정책개요

서울형 주택바우처제도는 ‘월임대료 보조제도’라는 이름으로 서울시가 2002년부터 월세 주택에 거주하는 저소득 시민의 주거비 부담을 덜어주기 위해 시행한 제도이다. 2010년부터 ‘주택바우처’라는 명칭을 사용하고 있으나, 실제는 바우처 또는 쿠폰이 아닌 현금으로 보조금을 지급하고 있다. 사실상 ‘주택바우처’가 아닌 ‘주택수당’ 또는 ‘소득보조’라고 할 수 있다. 현재 가구의 소득이 하위 20% 미만 정도인 가구(소득인정액이 최저생계비의 150% 이하인 가구)에 대해 지원하고 있으며, ｢국민기초생활보장법｣ 상의 수급자는 지원대상에서 제외된다.

지원대상 및 보조금액

2002년 ‘월임대료 보조제도’라는 이름으로 시작되었을 당시의 지원대상은 가구소득이 ｢국민기초생활보장법｣ 상의 수급자를 선정하는 소득기준의 120% 이내(소득 하위 15% 미만 정도)이고, 민간임대주택을 월세로 임차하여 거주하는 가구 중에 사회취약계층이었다. 단, 주거급여를 지원받고 있는 ｢국민기초생활보장법｣ 상의 수급자는 지원대상에서 제외되었다. 지원금액은 가구원수에 따라 정액으로 보조하였는데, 1인~2인가구는 33,000원, 3인~4인가구는 42,000원, 5인 이상 가구는 55,000원이었다.

2008년에는 1인~2인가구 43,000원, 3인~4인가구 52,000원, 5인 이상 가구 65,000원으로 보조금액이 증액되었다. 2010년에는 임대료에 대한 기준이 마련되었는데, 가구의 임대보증금 전환가액(＝임대보증금＋월세×50)이 일정 금액을 초과하면 지원대상에서 제외하였다. 즉, 임대보증금 전환가액이 6,000만원 또는 7,000만원 미만의 가구에게만 임대료 보조금을 지원하였다.

2010년 11월부터는 기존의 임대료 보조를 ‘일반바우처’로 그 명칭을 바꾸고, ‘특정바우처’와 ‘임시주거바우처(쿠폰바우처)’를 신설하여 서울형 주택바우처제도로 전환하였다. ‘바우처’라는 단어를 사용하고 있지만, 실제로는 바우처 또는 쿠폰을 이용하지 않고 여전히 현금으로 직접 보조하였다. 다시 말해 이름만 ‘주택바우처’인 주택수당 형식으로 운영하였다. 새롭게 정비된 서울형 주택바우처제도에서 특정바우처를 통해 기존의 소득기준보다 다소 높은 가구에게도 주거비를 보조하는 것으로 개선하였다. 임시주거바우처는 공공이 소유한 주택에 3개월~6개월 동안 무료로 거주할 수 있도록 하는 프로그램으로, 임차주택의 경매 또는 월세보증금의 전액 소진으로 인해 긴급한 주거위기에 처한 임차인을 대상으로 하였다.

2013년부터 서울시는 일반바우처와 특정바우처를 통합되어 하나의 제도로 운영하고 있으며, 임시주거바우처는 폐지하였다. 즉, 현재 서울형 주택바우처의 지원대상은 민간임대주택을 월세로 임차하여 거주하면서 가구소득이 하위 20% 미만 정도(｢국민기초생활보장법｣ 상의 수급자 선정기준의 150% 이내)로 단순화하여 운영하고 있다. 단, ｢국민기초생활보장법｣ 상의 수급자, 임대보증금 전환가액이 7,000만원 초과인 가구는 지원대상에서 제외하고 있다. 지원금액은 가구원수에 따라 1인 43,000원, 2인 47,500원, 3인 52,000원, 4인 58,500원, 5인 65,000원, 6인 이상 72,500원이다.

임대료 보조의 신청 및 지급방식

세입자가 임대료 보조를 지원받기 위해서는 임대차계약을 체결한 후에 임대료 보조를 신청하여야 한다. 이때 필요한 서류는 임대차계약서 사본, 보조신청자격을 입증하는 서류, 예금통장 사본 등이다.

초창기에는 임대료 보조 대상자에게 매월 임대료 보조금을 지급하되, 지급대상자의 은행계좌에 입금하였다. 그러나 2010년부터는 제도를 개선하여 임대인 계좌에 직접 입금하는 것으로 원칙이 변경되었다. 단, 부득이한 사유가 있을 경우 임차인의 은행계좌에 입금하도록 하고 있다. 그러나 실질적으로 주택바우처 수혜가구의 90% 이상은 보조금을 은행계좌를 통해 직접 수령하고 있다. 그리고 채무불이행 때문에 금전채권이 압류된 경우에는 배우자, 직계혈족, 3촌 이내의 방계혈족이 수령하고 있다.

지급절차

2009년까지는 자치구에 설치되어 있는 생활보장위원회의 심의를 거쳐 보조대상자를 선정하였다. 그러나 2010년부터 사회복지통합관리망(행복e음)을 통한 소득조사를 기초로 하여 대상자를 선정하는 것으로 선정절차가 변경되었다. 주택바우처를 수급하려면 대상자가 자치구 내의 동주민센터에 직접 신청을 하여야 한다. 자치구는 소득조사를 통해 보조대상자를 결정하며, 이에 대한 예산배정을 서울시에 요청하여 보조금을 주택소유자 또는 보조대상자에게 지급하고 있다.

주택바우처 재원

현재 서울형 주택바우처의 재원은 서울시 사회복지기금의 ‘주거지원계정’이다. 이 계정의 주요재원은 서울시 일반회계로부터의 출연금으로, 2002년부터 2013년까지 470억원이 조성되었다. 서울시는 2002년~2004년에 사회복지기금 주거지원계정에 50억원씩을 꾸준히 출연하였다. 하지만 2005년에 30억원, 2006년⋅2007년에 각각 25억원, 2008년에 40억원으로 적립금액이 감소하였고, 2009년~2011년에는 아예 출연을 하지 못하였다. 그러나 새로운 서울시장이 선출되면서 2012년에는 일반회계로부터 200억원이 주거지원계정에 적립되었다.

<그림 5> 서울시 예산으로부터의 출연금

보조실적

서울형 주택바우처의 지원세대수는 지속적으로 증가하여 왔다. 제도가 처음 실시되었던 2002년에는 월평균 963가구만이 주택바우처를 받았다. 이후 2004년~2007년에는 해마다 지원세대수가 500가구 내외로 증가하였다. 2008년에는 오히려 지원세대수가 줄어들었으나, 다시 2010년에는 전년도 대비 1,600가구가 증가하여 월평균 지원세대수가 4,982가구에 이르렀다. 2012년부터는 ｢서울시민 복지기준｣에 서울형 주택바우처의 확대가 포함되면서 지원세대수가 전년도 대비 2,000가구 이상씩 증가하였다. 2013년 기준 월평균 지원세대수는 10,094세대이다.

연간 지원금도 계속 증가하였는데, 2002년 3.4억원 정도였던 보조금이 2013년에는 55.6억원으로 크게 증가하였다. 2002년~2013년의 총 보조금액은 232.4억원이며, 연간 세대별 지원금도 2002년 35.2만원에서 2013년에는 55.1만원으로 약 20만원 정도 상승하였다.

<표 4> 연도별 서울형 주택바우처(월임대료 보조) 지원실적

주택바우처, 주택수당과 같은 주거비 보조제도는 기본적으로 저소득가구의 임대료 지불능력을 제고하기 위한 것이다. 또한 보조금을 이용하여 좀 더 양호한 주택으로 주거이동을 하게 된다면, 가장 바람직한 정책목표를 달성하는 것일 것이다. 또한 단기적으로는 공공임대주택 프로그램에 비해 정부의 재정지출을 줄일 수 있어, 많은 선진국에서는 1980년대 이후 주거비보조를 강화하는 정책을 펴고 있다. 하지만 가구수에 비해 주택수가 적거나 정책대상자가 많을 경우에는 민간임대주택의 임대료를 상승시키는 요인으로 작용하기도 한다. 또한 주거비 보조액을 산정하기 위해 필요한 가구소득 및 임대료를 제대로 파악하기 곤란할 경우에는 부정수급 및 수급지연의 문제를 야기하기도 한다.

따라서 주택재고가 부족하거나 주거빈곤층이 많은 경우에는 민간임대주택 임대료의 하락효과가 있고, 수혜자의 주거안정 및 편익효과가 큰 공공임대주택의 공급을 확대하는 것이 필요하다. 많은 선진국의 경우 공공임대주택 프로그램을 먼서 시행한 다음, 주거비보조 프로그램을 도입하였다. 대부분의 선진국은 1940-50년대부터 공공임대주택을 공급하기 시작하였고, 1970년대 재정위기를 겪으면서 공공임대주택 공급정책을 축소하고 주거비 보조제도를 확대한 경험이 있다. 그러나 이들 국가는 공공임대주택 재고량이 많았기 때문에, 공급을 축소하였더라도 일정 수준 이상의 재고를 보유하고 있는 상황이다. 그리고 최근에는 주거비 보조제도를 20년 이상 운영한 국가의 경우 장기적으로 볼 때 공공임대주택 프로그램에 비해 주거비 보조제도의 비용효과성이 오히려 떨어진다는 주장도 나타나고 있다. 결국 저소득 임차가구의 주거안정을 위해서는 일정 수준 이상의 공공임대주택 재고를 우선적으로 확보하는 것이 필요하고, 이후에 주거비 보조제도를 보완적 정책수단으로 활용하는 것이 바람직하다.
 

“주택시정에 대한 서울시민 만족도조사” 보고서에 따르면, 서울형 주택바우처제도에 대한 만족도는 비교적 양호한 것으로 나타났다. 주택바우처 지원금액이 실제 주거비부담 감소에 ‘도움이 된다’(매우＋다소)는 응답은 73.2%로, ‘도움이 되지 않는다’(매우＋다소)는 응답(26.6%)보다 2배 이상 높게 나타났다. 하지만 주택/주거안정을 위해 서울시에 바라는 점으로 ‘공공임대아파트 공급 확대’ 45.4%, ‘주택바우처 지원금액 인상’ 12.2% 순으로 나타나, 주택바우처에 대한 불만은 주로 보조금액 때문인 것을 알 수 있다.

<표 5> 서울형 주택바우처에 대한 만족도

김미곤, 1999, “빈곤대책으로서의 국민기초생활보장법”, ｢도시연구｣, 제5호.
디오피니언, 2012, “주택시정에 대한 서울시민 만족도 조사” 보고서.
박은철, 2011, ｢서울형 주택바우처 운영개선 및 발전방안｣, 서울시정개발연구원.
박은철, 2013, “주거비보조 프로그램 도입의 쟁점”, ｢제3회 주거복지 컨퍼런스｣ 자료집, 주거복지 컨퍼런스 조직위원회.
박은철⋅봉인식 외 2인, 2013, “주거비보조제도의 사례와 쟁점”, 대한국토･도시계획학회, ｢도시정보｣, No. 381.
서울특별시, 2013, “서울형 주택바우처 제도 현황”.
서울특별시, 2014, ｢동아시아 주택시장 현황 및 주택정책 사례조사｣, 서울특별시.
정의철, 1997, ｢서울시 저소득 시민을 위한 임대료보조제도 도입방안｣, 서울시정개발연구원.