도시기본계획이란?
20년 후 도시의 장기적인 발전방향을 제시하는 장기계획

도시계획에 관한 법정 최상위 계획

 
도시전체의 다양한 분야를 포괄하는 종합계획

<그림 1> 서울의 도시계획체계

자료 : 선도적 도시관리를 위한 서울형 도시계획획체계 구축방향(서울연구원, 2010, p18)

도시기본계획 수립의 법적근거

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 근거하여 수립

도시기본계획의 변천과정
법정화 이후 총 4번의 도시기본계획 수립

<표 1> 2000년 이후 서울도시기본계획의 변천

2030 서울플랜은 시민참여형 도시기본계획의 별칭

서울플랜이란「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 근거한 도시기본계획을 대도시 서울의 특성에 맞게 재구성하여 시민과 함께 수립한 서울형 도시기본계획이라는 의미를 담은 서울도시기본계획의 별칭임.
서울시는 도시기본계획 수립지침의 틀 하에서, 계획수립과정, 계획내용, 계획의 위상 등을 대도시 서울에 맞게 구성하여 ‘서울플랜’이라는 별칭 하에 도시기본계획을 새롭게 수립함. 2030 서울플랜은 시민․전문가 등 다양한 주체가 참여하여 수립과정을 공개적이고 투명하게 추진하였고, 핵심이슈 중심의 계획을 수립하여 전략계획적 성격을 보완하였으며, 도시계획국과 기획조정실이 주체가 되어 계획의 위상을 제고하였음.

 
2030 서울플랜의 추진배경

2020 서울도시기본계획의 재정비 시기 도래

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제23조(도시기본계획의 정비)에 규정된 5년마다 관할 구역의 도시기본계획에 대해 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하도록 한 규정에 따라 2006년에 확정된 ‘2020년 서울도시기본계획’에 대한 타당성 검토 및 여건변화에 따른 계획의 수정·보완이 요구되었다.

 
도시기본계획 수립 권한의 지자체 이양 등 제도적 변화
2009년 2월「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」개정으로 도시기본계획의 승인권한이 중앙정부에서 지방자치단체로 이양됨에 따라, 서울특별시장의 권한과 책임 하에 서울의 특성과 시정의 방향을 반영한 도시기본계획을 수립할 수 있는 기반이 마련되었다.
 
시민참여와 공유사회 등 새로운 시대적 가치실현을 위한 요구
첫째, 행정과 전문가 위주에서 실질적인 시민참여를 통한 민주적 절차 강화, 둘째, 공유․혁신․상생․융복합 등 미래가치의 강조, 셋째 인구구조의 변화, 지역특성을 고려한 도시재생, 생활밀착형 도시계획 등 새로운 시대적 가치와 계획여건의 변화를 반영한 도시기본계획을 수립이 필요하였다.

서울플랜의 수립방향

서울플랜은 절차적 시민참여 및 실현성 미흡 등 기존 도시기본계획의 한계를 극복하고 새로운 시대가치를 적극적으로 반영할 수 있도록 계획의 수립과정과 내용을 대폭 개편하였다. 서울플랜의 수립방향은 ‘사람중심의 계획’이라는 시대적 가치를 반영하고 기존 도시기본계획의 한계를 극복할 수 있도록 다음과 같이 설정하였다.
 
첫째, 투명하고 공개적으로 계획을 추진할 수 있도록 계획 초기부터 확정 단계까지 시민과 전문가가 함께 검토하고 조정할 수 있도록 계획 과정을 설계하였다.
 
둘째, 대도시 서울의 특성과 시민의견이 적극적으로 반영될 수 있도록 계획의 구성과 내용을 전면 개편하고 계획서를 시민이 알기 쉽게 작성하였다.
 
셋째, 최상위계획으로서 위상이 강화될 수 있도록 서울플랜과 서울시 실․국․본부 계획간의 정합성을 검토하고 정책의 우선순위를 결정할 수 있는 운영체계를 구축하였다.
 
넷째, 도시기본계획의 개념적이고 추상적인 내용을 지역단위의 생활밀착형으로 구체화할 수 있는 계획적 기반을 제시하여 시민 삶의 질 개선을 추구하였다.
 
다섯째, 계획의 실효성이 제고될 수 있도록 생활권계획 및 중심지계획 등을 통한 후속조치의 추진, 모니터링체계 운영, 자치구 및 수도권 자치단체와의 거버넌스 구축, 재정투입의 원칙 마련 등을 제시하였다.

<그림 2> 2030서울플랜 수립방향

자료 : 2030 서울도시기본계획(서울시, 2014, p10)

서울플랜의 특징
 

계획 초기단계부터 시민과 함께 수립
서울플랜이 시민의 합의를 이끌어 내기 위해 시민이 계획 초기부터 전 과정에 직접 참여하여 미래상 및 계획과제 등을 도출하고 핵심이슈계획 수립에 직접 참여하는 등 행정, 전문가와 함께 계획을 수립하였다.

이슈 중심의 목표지향적 전략계획 수립
기존 도시기본계획은 12개의 부문별 계획이 별도로 수립되어 계획 간 연계 및 정합성 확보에 한계가 있고, 내용이 방대하고 전문적이어서 시민들이 이해하기 어렵다는 문제가 제기되었다. 이러한 문제를 개선하기 위해 2030 서울플랜은 서울의 미래변화를 주도하는 핵심적인 이슈를 중심으로 구성하여, 분량을 대폭 축소하였으며, 일반 시민들이 알기 쉽게 서술하였다.

<그림 3> 2030 서울플랜 구성

자료 : 2030서울도시기본계획(서울시, 2014, p11)

서울시 전 부서의 협력적 계획

종전의 도시기본계획은 도시계획국 주도의 공간·물리적 계획 중심으로 수립되었다. 2030 서울플랜은 공간·물리적 계획과 더불어 복지․교육․역사문화․환경 등 비물리적 계획의 성격을 강화하고, 계획의 전 과정에서 서울시 기획조정실과 도시계획국 주도로 서울시 전 실․국․본부가 긴밀하게 협력함으로써 명실상부한 서울시 최상위계획으로서 위상을 강화하고자 하였다.
 
생활권계획 역할 및 기능 강화
그동안의 도시기본계획은 도시의 양적·외형적 성장과 도시경쟁력 강화 위주의 계획으로 시민이 체감하는 삶의 질 향상과는 다소 거리가 있었다.
2030 서울플랜에서는 서울시 전체 차원의 계획부터 시민의 삶을 담는 계획까지 정교하고 일관된 100년 도시계획체계에 필요한 기반을 마련하고 지역 균형발전을 도모하기 위해 공간구조 개편과 생활권계획의 역할 및 기능을 강화하였다.
 
계획의 실효성 제고를 위한 상시 모니터링 및 평가체계 운영
2030 서울플랜은 계획내용에 대한 지속적인 모니터링과 평가를 통해 계획의 달성정도를 측정하도록 하였다. 핵심이슈 및 목표별 주요지표를 설정하여 매년 계획의 달성정도를 모니터링하고, 그 결과를 시민과 공유하는 등 시민의 지속적인 참여 및 평가를 통해 후속계획에 즉각적으로 반영할 수 있는 상시계획체계를 마련하도록 하였다.

<그림 4> 2030 서울플랜의 모니터링 상시계획체계

자료 : 2030 서울도시기본계획(서울시, 2014, p12)

서울플랜의 구성체계

미래상-핵심이슈계획-공간계획(공간구조, 생활권계획)으로 구성
2030 서울플랜은 서울이 지향해야할 바람직한 미래의 모습을 설정하고 이를 실현하기 위한 목표와 전략을 제시하는 것을 기본구조로 하고 있다. 이에 따라 2030 서울의 미래상, 핵심이슈별 계획, 공간구조와 생활권계획을 포함하는 공간계획을 기본 골격으로 구성된다.

<그림 5> 서울플랜의 구성체계

자료 : 2030 서울도시기본계획 기자설명회 자료(서울시, 2014)

서울플랜의 추진체계

시민, 전문가, 행정의 협력적 추진체계 구축
2030 서울플랜은 시민, 전문가, 행정 등 다양한 수립주체 간의 협의를 통한 협력적 계획수립을 위하여 “2030 서울플랜 수립 추진위원회”를 구성하여 운영하였다. 추진위원회는 미래상 설정을 위한 서울플랜 시민참여단과 핵심이슈계획 수립을 위한 분과별 추진위원회로 구성되었다.
시민참여단은 100인의 일반시민으로 구성되며, 서울의 미래상과 주요과제를 도출하는 역할을 수행하였다.
분과별 추진위원회는 시민참여단이 제시한 계획과제에 따라 5개의 분과, 총 108명으로 구성되었다. 분과별로 전문가․서울시 공무원․시의원․시민단체․분야별 시민그룹․서울연구원 연구진 등 20여명 내외로 구성되어 핵심이슈별 목표와 전략을 제시하였다.

<그림 6> 2030 서울플랜의 추진체계

자료 : 2030 서울도시기본계획(서울시, 2014, p16)

<표 2> 계획 단계별 MP단의 역할

서울플랜의 수립과정

사전준비-미래상 및 계획과제 설정-계획안 작성-의견수렴 및 행정절차 등의 과정을 거쳐 수립

2030 서울플랜은 사전준비단계로 전문가자문단을 구성하여 서울플랜의 수립방향 및 추진체계, 시민참여방식을 결정하고, 이에 따라 미래상 설정을 위해 100인의 시민참여단을 구성하여 2030 서울의 미래상과 계획과제를 도출하였다.
시민참여단에 의해 설정된 미래상과 계획과제를 실현하기 위해 분야별 시민그룹, 시의원, 전문가, 실․국․본부 공무원 등으로 이루어진 ‘2030 서울플랜 수립추진위원회’는 핵심이슈별 계획, 공간구조 및 토지이용계획, 권역별 구상, 실현화 방안 등이 포함된 2030 서울플랜 계획(안)을 작성하였다.
이후 시민, 전문가, 행정 등 다양한 구성원이 함께 만든 서울플랜 계획(안)은 대시민 공청회, 지역별 설명회 등 의견수렴 및 법정 행정절차를 거쳐 최종 확정되었다.

<그림 7> 시민참여형 서울플랜의 수립과정

자료 : 2030 서울도시기본계획(서울시, 2014, p14)

2030 서울의 미래상

시민이 제안한 2030 서울의 미래상: “소통과 배려가 있는 행복한 시민도시”

서울플랜과 기존 도시기본계획의 가장 큰 차이점은 미래상을 시민 스스로가 제안하고 이를 실현할 수 있는 방향을 제시한다는 것이다. 미래상 설정을 위해 천만 서울시민을 대표하는 시민참여단을 모집하여 3차례 워크샵을 통해 서울의 장점과 단점, 주요 쟁점에 대한 찬반토론, 미래상 도출을 위한 숙의과정(충분한 논의와 토론) 등을 거쳐 “소통과 배려가 있는 행복한 시민도시”를 2030년 서울의 미래상으로 제시하였다.

<표 3> 서울플랜 시민참여단 개요

<시민참여단 연령별·직업별 구성>

핵심이슈별 계획
 

시정의 우선순위를 정하는 특정주제 중심의 전략적 계획

핵심이슈별 계획은 서울시 전체 실․국․본부의 행정분야를 융합하여 계획 간 정합성을 확보하면서 시정의 우선순위를 설정하는 전략적 계획의 성격을 갖는다. 또한 도시기본계획 수립지침에서 제시하고 있는 특정주제 중심의 계획을 서울의 특성에 맞게 구성한 서울형 주제계획이다.
 
17개 주요지표, 17개 목표 60개 전략 제시

핵심이슈별 계획의 주요내용은 핵심이슈별 계획방향, 주요지표, 목표와 전략 등으로 구성된다. 핵심이슈별 계획수립을 위해 약 10개월 동안 5개 분과별(복지․교육․여성, 산업·일자리, 역사·문화, 환경․에너지․안전, 도시공간․교통․정비)로 10여 차례의 회의를 거쳐 핵심이슈를 설정하고 이를 실현하기 위한 17개 주요지표와 17목표 및 60개 전략을 도출하였다.

<표 3> 핵심이슈별 계획의 목표 및 주요지표

공간구조 구상

미래상을 반영한 소통과 배려의 공간구조

2030 서울의 공간구조는 미래상을 반영하여 소통과 배려의 공간구조를 실현하고, 서울 및 수도권을 둘러싼 사회경제적 여건변화와 5개 핵심이슈별 계획의 목표와 전략을 실현할 수 있는 방향으로 개편하였다.
이에 따라 1) 서울의 고유한 자연·역사문화유산의 적극적인 유지관리, 2) 도시경쟁력 및 지역균형발전을 위한 중심지체계 개편, 3) 소통 및 상생발전을 위한 대도시권 발전축 조성 등을 기본방향으로 하여 공간구조를 설정하였다.
 

단핵구조에서 다핵구조로의 중심지체계 개편

중심지체계는 공간구조를 형성하는 기본요소로서 주민의 삶의 질 향상 요구, 권역 간 격차 심화, 서울대도시권으로의 광역화, 글로벌 대도시권 간 경쟁심화 등 공간구조와 관련한 과제를 선도적으로 해소하기 위해서 기존 단핵구조에서 다핵구조로의 전환을 제시하였다.
기존 ‘1도심, 5부도심, 11지역중심’의 단핵의 단순 위계적 공간구조에서 ‘3도심, 7광역중심, 12지역중심’으로 다핵의 기능적 체계를 강조하여, 중심지별 특화육성과 중심지 간 기능적 연계를 통한 상생발전을 가능하도록 개편하였다.

생활권계획

5대 대생활권(권역)별 발전방향과 분야별 계획과제 제시

<그림 9> 생활권 구분(5개 권역)

25개 자치구 공무원 및 주민의견을 반영하여 수립

생활권계획 수립을 위해 현장시장실 운영 시 의견, 자치구 및 주민대표를 대상으로 두차례 워크숍, 서울시 실․국․본부별 공간관련 사업조사, 자치구 건의사항 검토 등을 통해 권역별 주요 이슈에 대한 의견을 조사하였다.
제시된 권역별 이슈에 대한 의견을 토대로 권역별로 중심지·일자리, 주거지, 교통체계, 생활기반, 지역특화발전 등 5개 부문으로 구성하여 부문별 계획과제를 도출하고, 권역별 구상에 포함되지 않는 이슈는 후속적으로 수립되는 생활권계획에서 재검토 및 구체화하도록 하였다.
 

실현화 방안

상시모니터링체계 구축 및 운영

2030 서울플랜이 서울시 모든 계획에 기본방향을 제시하는 최상위 계획으로 그 위상이 강화됨에 따라, 계획의 실현과정을 지속적으로 검토하고, 보완·발전방향을 제시하기 위한 도시기본계획 모니터링에 대한 사항을 명확히 제시하였다.

이와 관련하여 계획지표 모니터링을 통한 계획의 실현과정의 평가, 도시기본계획과 시정 부문별계획의 정합성 검토, 도시여건 변화에 대한 상시 진단을 통해 계획의 환류기반을 구축하고, 서울도시기본계획 수립의 적시성을 보완할 수 있도록 하였다.

<그림 10> 연차별 모니터링 보고서 작성과 환류과정

자료 : 2030 서울도시기본계획(서울시, 2014, p201)
 

시민참여 및 거버넌스 강화

향후 서울의 각종 계획은 시민, 전문가 등 서울의 다양한 구성원이 실질적으로 참여하여 사회적 합의를 이루어가는 것을 원칙으로 하고, 서울시는 계획과정에 대한 정보 공개, 시민이 계획과정 전반에 참여할 수 있는 다양한 방법 및 과정을 마련하고, 시민 스스로 계획역량을 발휘할 수 있는 거버넌스를 모색하도록 제안하고 있다.

 
광역거버넌스 강조

아울러 서울과 주변 수도권 도시와의 공간적․기능적 연계 강화를 위해 서울은 향후에도 수도권과 우리나라 전체의 상생을 추구해나가는 데 있어 선도적 역할을 담당하고, 장기적 관점에서 인접 도시와 소통하고 배려하는 도시계획을 수립해 나갈 것을 강조하고 있다.