정책

서울의 도시환경정비정책

등록일 2015-05-08 분류 도시계획 글쓴이 scaadmin
작성자
양재섭 연구위원
소속
서울 연구원
작성일
2015-04-16
최종수정일
2016-10-08

서울시 도시환경정비사업의 배경

서울시가 도시환경정비사업의 필요성을 인식하고 정책적으로 대응하기 시작한 것은 1960년대 중반이다. 사회․환경적, 물리적, 경제적 측면에서 도시환경정비사업이 도입된 배경을 살펴보면 다음과 같다.
 
사회 ․ 환경적 측면

서울에서 도시환경정비사업(도심재개발사업)의 필요성이 처음 제기된 시기는 1960년대 중반이다. 한국전쟁 이후 사회적 안정을 찾아가면서 도시행정의 주요과제 중 하나가 낙후된 도심부를 개발하는 것이었고, 도시기능을 적절히 수행하기 위해서는 도심부를 현대화할 필요가 있었다. 당시 서울의 도심부는 화재에 취약하고 위생조건을 제대로 갖추지 못한 목조건물이 주를 이루고 있었다. 도심부의 안전, 위생, 미관 향상을 위해 1971년 도시재개발사업에 관한 조항이 도시계획법에 최초로 신설되었다.
 
물리적 측면

1960년대 초반 서울의 중심부는 영세한 필지, 협소한 도로 등 불규칙한 도시구조를 가지고 있었다. 시가지의 물리적 조건 또한 과밀하고 무질서한 상태였다. 한국전쟁 직후 국가는 빈곤상태였고 정치․사회적으로 혼란기에 있었기 때문에 도심부의 물리적 환경은 점차 악화되었다. 빈곤을 피해 서울로 대량 이주한 빈민층이 조성한 불법건축물과 도심주변의 무단거주로 인해 곳곳에 슬럼지역이 형성되었다. 1960년대에 이르기까지 도심부는 전통적인 도시구조 위에 빈곤한 시절에 형성된 과밀하고 낙후된 시가지상태를 벗어나지 못하고 있었다.

<그림 1> 1960년대 도심부 전경

경제적 측면

1970년대 이후 경제개발이 가속화되면서 도심부에는 은행, 보험사와 같은 대기업 본사가 건설되었고, 오피스 수요가 급격하게 증가했다. 1980년대 초 경제 불황을 타개하기 위해 정부가 실시한 부양책은 서울의 오피스 수요와 맞물리면서 도시환경정비사업을 통한 오피스 건설붐으로 나타났다. 1981년부터 약 10년간 지속된 3저 호황(원유가격 하락, 국제금리 하락, 달러가치 하락)에 힘입은 한국경제는 현대화된 오피스 공간을 필요로 했고, 이는 도시환경정비사업을 촉진시키는 계기가 되었다.

시대별 발전과정

서울의 도시환경정비사업은 1970년대 처음으로 관련 제도를 도입하였고, 1980~90년대 강력한 추진기를 거쳐 2000년대 새로운 전환기를 맞이하고 있다.
 
1960~70년대 : 전면철거재개발을 통한 낙후된 도심부 현대화

1960년대부터 도시환경정비사업에 대한 필요성이 인식되었지만, 관련법과 제도가 마련되어 사업이 진행된 것은 1970년대부터이다. 1971년 도시계획법에 집단적인 정비사업을 시행할 수 있는 도심재개발사업에 관한 조항이 신설되었고, 1973년 최초로 도심부 내 11개 지역이 도심재개발구역으로 지정되었다. 1976년 도시재개발법이 최초로 제정되어 도심재개발사업을 적극적으로 추진하기 시작했다. 1978년 서울시는 사대문안 도심부를 대상으로 최초의 도심재개발 기본계획을 수립하였고, 1979년 마포로 일대를 추가하여 기본계획을 보완하였다. 이 시기의 정책방향은 전면적인 철거재개발을 통해 도로․주차장․공원 등 기반시설을 확보하면서 현대식 고층건물을 건설하는 등 낙후된 도심부를 현대화하는 것이었다.
 
1980년대 : 도심 집중억제와 재개발촉진 병존

1979년 도심부의 과밀 개발을 억제하기 위해 층수 및 밀도제한을 강화했으나, 1983년 ’88 서울올림픽을 계기로 건폐율․용적률․용도규제의 완화, 기존 시설의 신․증축 허용 등 도심재개발 촉진방안이 발표되었다. 또한 ’88 서울올림픽을 준비하기 위해 주요 간선도로변의 약 60만㎡(약 18만평)에 이르는 지역을 중점 정비대상지구로 선정하였다.

<그림 2> 1970년대 플라자호텔

<그림 3> 1980년대 한국스탠다드차타드은행


 

1990년대 : 도심공동화 방지하기 위해 다양한 수법을 모색

1994년에는「서울시 도시기본계획(1990)」을 반영하여 영등포, 청량리 등 부도심을 도심재개발 지정대상범위에 포함하고, 도심공동화 방지대책을 마련하는 등 도심재개발 기본계획을 보완하였다. 또한 1996년에는 도심부의 층수계획을 보완하고 주거복합건물을 유도하기 위해 기본계획을 부분적으로 수정하였다. 1990년 7월 개정된 도시재개발법에서는 수복재개발수법이 명문화되어 1994년 도심재개발 기본계획에서는 북창구역을 수복형 재개발지역으로 제안하였다. 그러나 1996년 도시재개발법 개정 시 수복재개발 관련 조항(시행령 제3조 제2항)이 삭제되면서 수복형 정비수법에 대한 법적 근거를 상실하였다.

 

<그릠 4> 1990년대 서울파이낸스센터

<그림 5> 2000년대 SKT타워


 

2000년대 : 역사문화적 특성을 보존하는 방향으로 정책전환

2000년 ‘도심부 관리 기본계획(2000)’이 수립되면서 사대문안 도심부는 역사문화적 특성을 보존하는 방향으로 관리방향이 전환되었다. 이를 반영하여 2001년 도심재개발 기본계획에서는 층수 제한을 강화하고, 도심부 내 일부 지역에 대해 정비구역을 해제하거나 수복재개발방식으로 전환할 수 있도록 하였다. 근대건축물이 포함된 지구에서는 보전재개발수법을 적용할 수 있도록 하였다.
한편, 2002년 「도시 및 주거환경정비법」 제정, 2004년 ‘청계천 복원에 따른 도심부 발전계획 수립’ 등 변화된 여건을 반영하기 위해 수립된 2005년 기본계획에서는 미시행사업지구의 정비를 촉진하기 위해 사선제한 완화, 20m 높이 추가, 용적률 인센티브 등을 도입하였다, 또한 도심부의 특성을 고려한 정비사업이 가능하도록 수복형 정비대상지역을 광범위하게 지정하고, 균형발전촉진사업지구에서도 도시환경정비사업을 적용할 수 있도록 하였다.
2010년 수립된 기본계획에서는 “역사문화적 특성보존 및 활력 제고”와 “공간구조의 다핵화에 기여”를 정책목표로 하여 도심특성과 기능유지를 위한 소단위 정비수법을 마련하고, 도시환경정비사업의 적용지역을 지역중심급 중심지까지 확대하였다.

<표 1> 서울시 도시환경정비정책의 변화과정

연대 주요사건 법 및 관련계획 기본계획
1960년대 경인고속도로 개통(1969) •도시계획법에 불량지구 개량사업 포함(1962)
•도시계획법개정(재개발지구지정 근거마련)(1965)
 
1970년대 경부고속도로 전구간 개통(1970)
서울시지하철1호선
개통(1974)
•도시계획법 개정(재개발사업이 도시계획사업 포함됨)(1971)
•도시재개발법이 최초로 제정(1976)
•도시재개발 기금 설치(1978)
•도심과밀개발억제를 위한 층수 및 밀도제한 강화(1979)
•최초의 도심재개발 기본계획수립(1978)
•도심재개발기본계획보완(마포지역추가)(1979)
1980년대 88서울올림픽/서울시 인구 1,000만
돌파(1988)
•도시재개발법 개정(1982)
•재개발사업 5개년계획 수립
(88올림픽대비) (1982)
•도심재개발 촉진방안 (1983)
•재개발 구역 내 건축 행위 제한 완화(대수
선, 용도변경, 개축 등) (1989)
•도심재개발기본계획 보완을 위한 기초조사 실시(1986)
1990년대 강남․북 균형발전
정책(1990)
IMF외환위기(1997)
•도시재개발법 전면 개정(1995)
•도심재개발 제도 정비 및 활성화 방안 (1998)
 
•서울도시기본계획 확정에 따른 재개발기본계획 수정/보완(1990)
•도심재개발 기본계획수정/보완(1996)
2000년대 이후 북촌한옥마을조성
(2001)
한/일월드컵(2002)
서울광장 조성 (2004)
청계천복원공사 완공(2005)
광화문광장 조성(2009)
•서울시 도시계획 조례 제정(용적률강화)(2000)
•도심부관리계획수립(2000)
•도시 및 주거환경정비법 제정(2002)
•청계천 복원에 따른 도심부 발전계획 수립(2004)
•도심재창조 종합계획 수립(2007)
• 2010 목표 도시환경 정비기본계획 재정비(2004)
• 2020 목표 도시환경 정비기본계획 재정비(2010)

자료 : 서울시 2010, 「2020 서울시 도시 및 주거환경정비기본계획(안) - 도시환경정비사업 부문」
 

도시공간구조를 실현하기 위한 사업 수단으로서 도시환경정비정책

도시환경정비사업은 1973년 도시재개발법에서는 도심재개발사업이라고 하였으나, 2002년 도시 및 주거환경정비법에서는 도시환경정비사업으로 명칭이 변경되었다. 법적으로는 도시환경정비사업을 “상업지역·공업지역 등에서 토지를 효율적으로 이용하고 도심․부도심의 도시기능의 회복이나 상권활성화가 필요한 지역을 대상으로 도시환경을 개선하는 사업”으로 정의하고 있다. 도시기본계획에서 제시한 중심지체계 등 도시공간구조를 실현하기 위한 사업수단으로, 업무․상업 등 일자리를 담는 공간(중심지)을 확충·정비하기 위한 수단으로 활용되어 왔다.

<그림 6> 도시환경정비사업 개념도


자료 : 서울시 도시계획포털

도시환경정비사업의 근거법 및 기본계획
 
도시 및 주거환경정비법
도시환경정비사업은「도시 및 주거환경정비법」에 근거하여 시행된다. 도시 및 주거환경정비법은 2002년 개별법으로 되어 있던 주택재개발사업·재건축사업 및 주거환경개선사업을 통합하여 기성시가지를 계획적으로 관리하기 위해 제정되었다. 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하는데 필요한 사항을 규정하고 있다.

<그림 7> 도시환경정비사업 관련법의 변화과정


자료 : 서울시 도시계획포털
 

도시환경정비기본계획
도시환경정비기본계획은 도시 및 주거환경정비법(제3조 및 동법 시행령 제8조)에 의해 수립되는 법정계획으로, 5년마다 그 타당성을 검토하여 재정비하게 된다. 도시환경정비기본계획은 도시환경정비사업의 정책방향과 물리적인 골격을 정하는 계획으로, 서울시 도시환경정비사업은 도시환경정비기본계획에서 제시한 정책방향에 따라 추진된다.

<표 2> 서울시 도시환경정비기본계획 변화과정

연도 내용
1978년 ‧ 도심재개발 기본계획 최초 수립
1979년 1차 변경 ‧ 마포로 추가
1994년 2차 변경 ‧ 영등포·청량리 추가
‧ 주거복합 의무화·권장구역 지정
1996년 3차 변경 ‧ 주거복합유도 인센티브, 층수완화
‧ 환경설계지침 최초작성
2001년 4차 변경 ‧ 용산 부도심 추가
‧ 높이·밀도 강화, 수복/보전재개발, 도심부 구역별 유도기준 작성
2005년 5차 변경 ‧ 2002년 도시 및 주거환경정비법 개정
‧ 뉴타운/균촉지구 추가, 높이/인센티브 완화, 수복형 정비예정구역 설정
2010년 6차 변경 ‧ 지역별 개발유도지침 적용, 도심부 재창조 종합계획(2007)
‧ 도심·부도심 외 지역 도시환경정비사업 확대

자료 : 서울시, 2010, 「2020 서울시 도시 및 주거환경정비기본계획 - 도시환경정비사업 부문」

 

사업시행 방법
도시환경정비사업은 정비예정구역 → 정비구역 지정 → 사업지구별 시행계획 등 3단계로 시행된다. 도시환경정비기본계획에서는 도시환경정비구역으로 지정할 예정인 구역(정비예정구역)의 개략적 범위를 정하고, 정비구역은 정비예정구역 내에서 자치구의 요청과 심의를 거쳐 서울시가 지정한다. 정비구역 지정 이후 사업지구별로 시행계획을 수립하여 건물을 개발하고, 도로·공원 등 공공시설을 제공하는 방식으로 사업이 시행된다.

<그림 8> 도시환경정비사업 사업시행 방법


 

사업시행자
도시환경정비사업은 조합, 토지 등 소유자가 시행하거나, 조합원 또는 토지 등 소유자의 과반수 동의를 얻은 시장·군수, 토지주택공사 등이 공동시행할 수 있다. 조합 단위로 추진되는 주택재개발․재건축사업과는 달리 도시환경정비사업은 대부분 토지 등 소유자에 의해 시행된다.
 
대상지역
도시환경정비사업은 주택재개발․재건축사업 등과 달리 법이나 조례상에 노후건축물 수와 같은 구체적인 노후도 요건을 제시하고 있지 않다. 도시환경정비사업의 대상지역은 첫째, 토지가 건축대지로서의 효용을 다할 수 없게 되거나 과소토지로 되어 도시의 환경이 현저히 불량하게 될 우려가 있는 지역. 둘째, 건축물이 노후·불량하여 그 기능을 다할 수 없거나 건축물이 과도하게 밀집되어 있는 지역. 셋째, 인구·산업 등이 과도하게 집중되어 있어 도시기능의 회복이 필요한 지역. 넷째, 역세권 등 대중교통이 용이한 지역으로 복합개발이 필요한 지역 등이다(도시 및 주거환경정비법 시행령 별표1).
도시환경정비사업은 1978년 사대문안 도심부가 지정대상범위(정비예정구역)로 설정된 이후 마포, 부도심지역(청량리, 영등포, 용산), 균형발전촉진지구 등으로 적용대상지역이 확대되어 왔다. 특히 2010년 수립된 도시환경정비기본계획에서는 공간구조 다핵화에 대응하고 중심기능 강화를 위해 지역 중심급 중심지까지 확대되었다. 이렇듯 도시환경정비사업은 업무․상업시설이 집적하여 중심성은 높지만 기반시설이 취약한 도심․부도심지역의 정비와 공간구조 다핵화를 위해 단계적으로 확대되어 왔다.

<그림 9> 서울시 도시환경정비사업 대상지(예정구역)


자료 : 서울시, 2010, 「2020 서울시 도시 및 주거환경정비기본계획(안) - 도시환경정비사업 부문」
 

용적률 인센티브
도심부내 미시행지구의 정비사업 촉진 및 공익성 강화 등을 위해 도심주거 및 도심활성화 시설(문화복지시설, 공공기여시설, 도심산업진흥시설 등) 도입, 역사보전, 친환경개발 등에 기여하는 경우 용적률 인센티브를 부여(최대 200%P 범위 내)하고 있다. 용적률 인센티브량은 기준용적률에 각 항목별 인센티브량을 더하는 방식으로 산정하되, 도시계획위원회 심의를 통해 결정한다.
이러한 용적률 인센티브는 도시환경정비사업을 활성화하는데 부분적으로 기여하였다. 그러나 일반건축에 비해 과도한 인센티브가 부여되고 있다는 지적이 제기됨에 따라, 2010년 기본계획부터는 토지병합 및 공공시설 확보여부 등에 따라 용적률 인센티브를 차등적으로 적용하고 있다.
 
공공지원기금(도시주거환경정비기금)
도시환경정비사업에서는 사업의 활성화, 도심 고유의 특성 유지․보전, 공익성 제고 등을 위해 공공의 재원인 ‘도시․주거환경정비기금’을 활용하여 사업비 융자 및 보조 등의 방식으로 지원하고 있다.
현행 도시환경정비사업에서 기금을 활용한 지원은 건축비를 일부 융자해주는 방식이 주를 이루고 있으며, 2009년 기준으로 연평균 약 270억원(개별사업지구별로 약 87억원)이 융자되어 왔다.
 
추진현황
서울시의 도시환경정비구역은 1973년 도심부 내 11개 구역이 최초로 지정된 이래 지금까지 마포, 영등포, 청량리, 용산 등 주로 도심과 부도심지역에 지정되었다. 도심부는 1970년대 강력한 도심개조 의지에 따라 약 100만㎡(약 33만평)의 넓은 지역이 도시환경정비구역으로 지정되었고, 1980년대 들어서도 올림픽을 계기로 도심정비의 필요성이 제기되어 약 20만㎡(약 6만평)이 추가지정 되었다.
도심부와 마포지역은 1970년대 말 정비구역이 지정된 이래로 사업이 꾸준히 진행되고 있지만, 영등포와 청량리지역은 완료지구 뿐만 아니라 시행중인 사업지구도 3~4개에 불과하다.
도시환경정비사업이 완료된 지구는 전체의 약 44%(222개 지구)에 이른다. 시행중인 지구가 약 7%(36개 지구), 존치지구가 약 8%(41개 지구), 미시행지구가 약 41%(209개 지구)를 차지하고 있다.

<표 3> 서울시 도시환경정비사업 추진현황

구분 완료 시행중 존치 미시행
도심  357 149 21 37 150
도심외  마포 99 68 8 3 20
영등포 7 - 3 - 4
청량리 32 3 - - 29
용산 10 2 4 1 3
기타지역 3 - - - 3
508 222 36 41 209

자료 : 서울시 도시정비과 도시환경정비사업 추진현황자료(2013.12.31)

<그림 10> 도심부 도시환경정비정비사업 추진현황


자료 : 서울시, 2010, 「2020 서울시 도시 및 주거환경정비기본계획(안) - 도시환경정비사업 부문」
 

주요정책과 내용

1) 도시환경정비사업의 물리적 특성
 
정비구역의 규모 및 사업지구
서울시 도시환경정비구역의 평균 면적은 약 50,800㎡이고, 대다수 정비구역이 40,000~100,000㎡에 이른다. 그러나 최근에는 1만㎡ 내외의 소규모로 지정되는 경향을 보이고 있다. 도시환경정비구역은 평균 10~20개 내외의 사업지구로 분할되어 있으며, 50개 이상의 사업지구로 분할되어 시행되는 경우도 있다. 사업이 완료된 지구의 평균 시행면적은 약 5,000㎡이며, 도로, 공원, 주차장 등 공공용지를 제외한 평균 대지면적은 약 4,000㎡이다.
 
건축물의 용도
도시환경정비사업을 통해 건설된 건축물의 용도구성을 보면, 업무시설이 약 72%, 공동주택 14%, 판매근린 11%, 숙박시설 3%로 업무 위주의 용도 구성을 보이고 있다.
 
건축물의 규모 ․ 층수 ․ 밀도
도시환경정비사업을 통해 건립된 건축물의 평균 건축면적(1층 바닥면적)은 약 1,800㎡(약 550평)이다.
완료된 지구의 평균 건축물 층수는 17층으로, 1980년대는 평균 10층 미만이었지만 1990년대 초반 평균 15층, 1990년대 후반부터는 평균 층수가 20층을 넘는 것으로 나타났다.
도시환경정비사업 완료지구의 평균 건폐율은 약 45%이며, 평균 용적률은 660% 정도이다. 건폐율은 80년대 이후 대부분 50% 이하이며, 용적률은 90년대 후반에는 900%를 상회하는 등 고밀화 현상을 보였으나, 2004년 이후 800% 수준으로 다소 낮아졌다.

<그림 11> 완료지구 평균용적률


자료 : 서울시, 2010, 「2020 서울시 도시 및 주거환경정비기본계획 - 도시환경정비사업 부문」
 

소요기간
도시환경정비사업 완료지구의 평균 사업기간은 15.4년으로 나타났다. 1990년대 초반 이후 완료된 지구의 평균 사업기간은 22년, 2000년대 초반 이후 완료된 지구의 평균 사업기간은 25년으로 나타났다.
 

2) 수복형(소단위 맞춤형) 정비사업

도입배경 및 정의
1970년대 이후 도시환경정비사업의 정비방식은 전면철거 재개발방식 위주로 적용되어 왔다. 이로 인해, 도심 고유의 특성 및 장소성이 사라졌고, 고층고밀 개발로 인한 도심환경 악화 등의 문제가 발생하였다. 이에 따라 옛 도시조직을 유지·보존하면서 지역을 정비해가는 수복형 정비수법의 필요성이 제기되었다.
수복형 정비수법은 전면철거를 통해 업무 및 상업시설 등의 새로운 거점을 형성하는 기존방식과 달리, 지역의 특성과 장소성을 유지·보존하면서 노후한 건축물과 취약한 도시환경을 점진적으로 정비하는 ‘소단위 맞춤형 정비수법’을 말한다. “소단위”란 개발의 단위를 작게 하여 몇 개의 필지가 모인 단위를 말하며, “맞춤형”이란 그 지역의 독특한 물리적 환경과 기능적 특성 등에 맞추어 정비해 가는 것을 의미한다.

<표 4> 철거형 정비수법과 수복형(소단위 맞춤형)정비수법의 개념 비교

구분 철거형 정비수법 수복형(소단위 맞춤형) 정비수법
정비방식 기존상황과 기능을 무시
전면철거방식을 통한 도시구조의 혁신적인 개조
기존 도로망과 필지패턴 존중
도로확폭/연결, 건축/주차장 규제 완화를 통한 자체 갱신, 공동개발 유도
변화속도 급격한 변화 추구기존 기능/조직의 단절 물리적 환경의 점진적 변화 추구
기존 기능/ 조직의 연속성 유지
개발밀도 대규모 민간사업의 경제성 보장을 위해 고밀개발 허용 지역특성 및 도로여건에 맞는 개발밀도 유지
개발규모 사업지구 평균규모 약 5,000㎡(약 1,500평)에 이르는 대규모 집단개발 필지/건물여건에 따라 존치, 자체갱신, 공동개발 등 소단위 개발 추구
사업주체 공공 : 구역지정, 사업계획수립
사업시행 : 민간대기업 주도
주민참여형 사업시행 및 주민협력과 공공지원을 통한 사업시행

자료 : 서울시, 2010, 서울시 도시환경정비기본계획_도시환경정비사업부문, p138
 

정비방식
수복형(소단위 맞춤형) 정비방식은 기존 도로망과 필지패턴, 용도와 기능 등 기존의 시가지 여건을 존중하되, 공공의 지원을 토대로 추진된다. 도로 및 공동주차장 등 정비기반시설을 선별적으로 정비하고, 건축 및 주차장규정 완화 등을 통해 자율갱신, 소단위 공동개발 등을 유도하여 점진적으로 지역을 정비하는 방식이다.
 
개발규모 및 밀도
수복형(소단위 맞춤형)정비수법은 업종의 다양성과 지역특성을 유지하고, 사회․경제적 변화에 적절하게 적응할 수 있는 소단위의 갱신을 지향한다. 따라서 양호한 건물이나 대지 및 접도조건이 양호한 필지는 개별적으로 갱신하도록 유도하고, 자체 개발이 불가능하거나 경제성이 떨어지는 필지는 인접 토지주와의 합의에 따라 소단위 공동개발을 유도한다. 전면철거방식에 의한 고층고밀 개발을 지양하고 적정 용적률과 건물높이를 유지하면서 사업성을 살릴 수 있도록 공공과 민간의 협력을 통하여 낙후된 지역을 갱신해 간다.

<그림 12> 수복형(소단위 정비수법) 정비사업의 개념도


자료 : 서울시, 2010, 서울시 도시환경정비기본계획_구역별 개발유도지침, p139
 

사업주체
수복형(소단위 맞춤형)정비수법에서는 적극적인 공공의 역할과 주민참여가 요구되며, 지역 내 기반시설의 설치에 대해서도 공공과 지역사회의 협력이 요구된다. 공공은 도로, 주차장 등 개별 토지주들이 해결할 수 없는 공공시설의 설치를 지원하되, 최소한의 건축기준을 제시하여 공동개발을 유도하고, 지역주민들은 제시된 건축기준에 맞춰 개별 건축 혹은 공동개발을 함으로써 지역을 정비해 나간다.
 
수복형(소단위 맞춤형)정비사업의 사례분석_공평구역
공평구역은 1978년 9월 도심재개발구역으로 지정되어 79년 12월 정비계획이 확정·고시된 이래, 18개 사업지구 중 완료 6개, 존치 2개(승동교회, YMCA), 미시행지구가 10개에 이르고 있다.
공평구역에는 도심부의 옛 도시조직이 남아있는 피맛골과 시지정 문화재인 승동교회 등이 입지해 있고, 인사동과 인접해 있어 지역특성을 유지·보존할 필요성이 오래전부터 제기되어 왔다. 또한 사업이 완료된 일부 건물을 제외하고는 대부분의 건물이 1~5층 정도의 저층으로 되어 있는 상태이다. 공평구역은 도심부의 전통적 분위기 보존과 도심재개발 수요가 상충하기 때문에 지역여건에 맞는 수복형(소단위 맞춤형) 정비수법이 요구되는 지역이라고 할 수 있다.

<그림 13> 공평구역 개발유도지침도 변경 전(前)


자료 : 서울시, 2010, 서울시 도시환경정비기본계획_구역별 개발유도지침, p93

<그림 14> 공평구역 개발유도지침도 변경 후(後)

 

3) 구역별 개발유도지침
 
개발유도지침의 목적 및 성격
구역별 개발유도지침은 도시환경정비구역에서 정비사업을 시행할 경우 준수해야 하는 건축물의 용도, 배치, 형태, 외부공간, 동선 등의 건축 기준을 제시한다. 과거 도시환경정비사업을 통해 형성된 도시환경이 긍정적인 평가를 얻지 못하고 그 지역의 다양한 장소적 특성과 매력을 훼손한다는 문제가 지적됨에 따라, 지역마다 차별성 있는 지침과 가이드라인을 마련한 것이다.
 
개발유도지침은 정비구역이 위치한 장소적 특성을 살릴 수 있도록 구체적이고 명확한 심의기준을 사업지구별로 제시하여 담당부서와 관련 심의위원회가 정비사업안을 심의・인가하는 기준으로 활용되고 있다.
 
개발유도지침의 구성 및 적용
개발유도지침은 크게 ‘일반유도지침’과 ‘구역별 개발유도지침’으로 구분된다. 일반유도지침은 도심부 내 모든 사업구역과 지구에 공통적으로 적용되는 지침이며, 구역별 개발유도지침은 도심부내 장소적 특성을 반영한 것으로 사업구역별로 다르게 적용된다. 개발유도지침은 지침의 성격에 따라 의무사항과 권장사항으로 구분된다.

<그림 15> 개발유도지침의 구성


자료 : 서울시, 2010, 서울시 도시환경정비기본계획_구역별 개발유도지침, p5
 

개발유도지침의 주요요소
개발유도지침은 크게 건축물, 외부공간, 동선으로 분류된다. 건축물에서는 건물의 용도와 배치를 규정하고, 외부공간에서는 공개공지, 전면공지, 환경조형물 설치구간, 대지 내 조경에 관한 사항을 다루며, 동선에서는 차량과 보행자 동선을 규정하고 있다.

<표 5> 개발유도지침의 요소

개발유도지침
건축물 용도 전체 주용도
저층부 가로활성화용도설치구간
배치 전면성 전면성
건축선 건축지정선
건축한계선
벽면지정선
벽면한계선
외부
공간
공개공지 공개공지 설치
전면공지 전면공지 설치
환경조형물 설치구간 환경조형물 설치
대지 내 조경 옥상조경 등 설치
동선 차량 차량출입불허구간
보행자 공공보행통로

자료 : 서울시, 2010, 서울시 도시환경정비기본계획_구역별 개발유도지침
 

구역별 개발유도지침의 사례분석_청진구역

<그림 16> 청진구역 개발유도지침도


자료 : 서울시, 2010, 서울시 도시환경정비기본계획_구역별 개발유도지침, p81

 

정책집행의 결과

성과

도심부의 면모를 현대적으로 변모시키는데 기여
서울의 도시환경정비사업은 도심기능을 현대화하기 위해 노후한 기존의 도시구조와 건축물을 재정비하여 새로운 환경으로 대체하는 정책이었다. 1970년대 이후 지금까지 도시환경정비사업을 통해 총 222개동의 현대적 건축물을 신축하였고, 연면적 971만㎡에 이르는 공간을 공급하였다(2013년 12월말 기준). 도시환경정비사업은 주로 업무 및 상업기능을 수행하는 현대적인 대형 건축물을 공급함으로써, 기존 영세한 건축물의 방재 및 위생상 취약점을 해소하면서 도심부의 면모를 현대적으로 변모시키는데 기여했다고 할 수 있다.

<표 6> 서울시 도시정비사업의 성과(2013.12월말 기준)

구분 정비계획 지구수
(건물동수)
완료 건축물 현황
완료건축물 건축연면적
도심 357개 149개동 6,967,798㎡
도심외  마포 99개 68개동 2,264,408㎡
영등포 7개 - -
청량리 32개 3개동 120,190㎡
용산 10개 2개동 361,978㎡
기타지역 3개 - -
508개 222개동 9,714,375㎡

자료 : 서울시, 도시환경정비사업 추진현황, 2013.12

 

오픈스페이스 및 기반시설 확충을 통한 도시환경 개선에 기여
도시환경정비사업은 영세하고 불규칙적인 도시구조를 전면적으로 철거하고, 정연한 대형부지로 구획함으로써 부족한 도로, 공원․녹지, 주차장 등 기반시설을 확충하는데 기여했다. 도시환경정비사업을 통해 확보한 기반시설 용지는 도로 183천㎡, 공원 및 녹지 62천㎡, 주차장 11천㎡에 이른다(2013년 12월말 기준). 이같은 성과는 일반 건축을 통해서는 얻을 수 없는 도시환경정비사업의 성과로, 새로운 도시공간 수요에 부응하여 도로, 주차장 등 기반시설과 오픈스페이스를 확보함으로써 낙후된 도심환경을 개선하는 데 기여하였다.

 

문제점

도심부 특유의 정체성 및 장소성 약화
전면 철거방식으로 시행된 도시환경정비사업으로 인해 도심부에 남아있던 소규모 상업기능과 의류․인쇄출판․광고 등 도심산업이 감소하였고, 옛 도시조직이 남아있는 지역은 상당수 훼손되었다. 그 결과 역사성있고 정취 있는 장소적인 특성과 매력이 상당부분 훼손되어 사대문안 도심부 고유의 특성 및 장소성이 약화되는 결과를 초래하였다.

고층․ 고밀 개발로 인한 도심환경 악화
도시환경정비사업은 대부분 민간(토지 등 소유자)에 의해 시행되었기 때문에, 사업성을 확보할 수 있는 고층․고밀의 건물들이 건설되어 왔다. 이에 따라 도심부의 교통 혼잡이 심화되었고, 주변 건물과의 부조화로 인한 도시경관 훼손, 사업촉진을 위한 과도한 인센티브 부여에 따른 공익성 약화 등 부작용이 발생하였다.

자율적인 갱신과 변화 위축
1970년대 후반에서 1980년대 초반에 지정된 도심재개발구역 가운데 30년 이상이 지났지만 아직도 사업이 시행되지 않은 미시행지구가 상당수 남아 있다. 이는 대규모의 정비구역을 한꺼번에 지정함으로써 초래된 결과이다. 정비사업이 장기화됨에 따라 자체적인 갱신이 이루어지지 못한 채 노후화가 가속화되고 있고, 도로, 공원 등 공공시설이 확보되지 않아 주민생활에 불편이 가중되고 있다.

 
향후과제

도시환경정비사업에 대한 공공의 역할 및 지원 강화
1970년대 정비구역으로 지정된 이후 지금까지 시행되지 못한 채 남아있는 장기 미시행지구의 사업촉진을 위해 다양한 지원책을 마련해야 한다. 이를 위해서는 불합리한 정비계획을 현실성 있게 조정해주거나, 도시환경정비기금을 활용한 사업비 융자 외에도 정비기반시설 설치비용을 선 지원하는 등 관련 제도의 보완이 필요하다. 또한 사업주체와 기존 임차상인간의 분쟁 예방, 기존 임차인에 대한 정당한 보상과 재정착 지원 등의 조치가 필요하다.
 
서울의 정체성 및 지역특성 강화를 위한 정비방식의 다양화
청계천 복원 및 서울성곽의 복원, 역사문화 보존 등에 대한 관심이 증대됨에 따라 정비방식을 다양화할 필요가 있다. 전면철거 위주의 정비방식에서 수복형(소단위 맞춤형) 정비, 보전재개발 등 다양한 정비방식을 추진하고 있으나, 아직까지 성과는 미미한 편이다. 향후 서울의 정체성과 지역특성을 강화하면서 경제적 활력을 제고하기 위해서는 수복형 정비방식 등 다양한 대안적 정비방식을 마련하고, 이를 사업화할 수 있도록 관련 제도를 마련하고, 공공의 지원을 확대해 나가야 한다.
 
도시환경의 질적수준 향상을 위한 공공성 강화
지금까지의 도시환경정비사업은 낙후된 시가지를 정비하는 등 성과를 거두었으나, 공익성 있는 도시환경을 조성하는 데는 다소 미흡한 점이 있었다. 앞으로는 1980~90년대처럼 활발하게 재개발사업이 추진되기 어렵기 때문에, 환경과 디자인 등 도시환경의 질적 수준을 향상시키는 방향으로 정책을 전환할 필요가 있다. 이를 위해서는 도시환경정비사업에서 공공의 역할과 지원을 강화하고, 공익성 여부에 따라 인센티브를 차등 적용하는 방안을 마련하는 것이 필요하다.

참고문헌

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김호철, 2004, “도시 및 주거환경정비론”, 지샘
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양재섭·김상일, 2010, “도시환경정비사업, 어떻게 할 것인가”, 「SDI 정책리포트」제67호
임영인, 2012, “도심재개발사업의 상가임차인 재정착 영향요인 분석에 관한 연구” 한양대학교 박사학위논문
법제처, 도시 및 주거환경정비법 및 동법시행령
서울시 도시계획포털 도시환경정비사업 http://urban.seoul.go.kr