현대적인 폐기물관리정책의 흐름은 감량(원천감량, 재사용)에 가장 높은 가치를 부여하고, 어쩔 수 없이 발생한 폐기물에 대해서는 자원화(물질회수, 에너지회수)를 권장한다. 자원화도 불가능한 폐기물은 소각 등의 방법으로 줄이고 위해성을 낮춰 매립하도록 하고 있다.(David C. Wilson, 1996) 즉, 폐기물관리 정책은 여러 계층으로 구성되는데, 감량, 자원화, 소각, 매립의 순서로 가치가 높다는 개념이며, 이는 폐기물의 처리과정에서 초래되는 사회적 갈등(사회적 약자의 밀집지역에 처리시설이 입지되는 경향, 비선호시설을 기피하는 NYMBY 현상, 입지지역의 부동산 가치 하락 등), 환경적 피해(폐기물 운송차량과 처리시설이 유발하는 교통 혼잡, 악취, 해충, 분진, 소음 등), 지구자원의 고갈(천연자원 소진, 토지자원 잠식 등) 등 여러 부정적인 측면을 고려하여 정립되었다.

그러나 1980년대 까지만 하여도 소각, 매립 등의 하위개념의 폐기물관리정책이 감량, 자원화 같은 상위개념의 정책보다 보편화되어 있었다. 전자의 정책들은 정부 주도로 추진하기 쉬운 반면 후자의 정책들은 생산자와 소비자들이 솔선하여 줄이고 분리하고 재활용제품을 구매해 주지 않으면 효과를 거두기 어려웠기 때문이다. 하지만 서울시 생활폐기물 관리실적 및 지난 20년간의 관리실적 변화로부터 현대적 폐기물관리의 개념이 서울의 폐기물관리에 그대로 투영되어 있음을 발견한다. 예를 들어 2012년 발생량은 1994년 발생량보다 총발생량(톤/일)에서 60%, 1인당 발생량(kg/인/일)에서 62%에 불과할 정도로 큰 폭으로 줄었다. 우선순위가 낮은 매립량도 1994년 생활폐기물의 78.6%에서 2012년 7.9%로 1/10 수준으로 줄었다. 반면 권장대상인 자원화량은 1994년 20.5%에서 2012년 65.3%로 3배 이상 늘었다. 2012년 폐기물량은 1994년보다 6,200톤/일 줄었고, 2012년 자원화량 6,000톤/일, 소각+에너지회수량 2,500톤/일, 매립량 700톤/일이니 양적 순서도 현대적 폐기물관리 개념과 일치한다.

정부는 1986년 제정된 폐기물관리법을 통해 현대적인 폐기물관리 개념을 반영했다. 그러나 실제 생활폐기물이 발생하고 처리하는 지방정부는 매일 발생하는 생활폐기물의 수거와 처리에 허덕였다. 1983년에 종료예정이던 난지도쓰레기매립지가 1993년까지 연장하여 사용되고, 1989년부터 경기도 김포에 서울, 인천, 경기가 공동으로 사용하는 수도권매립지가 조성공사에 착수하고 1991년 서울시는 쓰레기처리 기본계획을 통해 서울에 11개소의 소각처리시설 건설을 계획한 것이 이 시기의 상황이었다. 하지만 수도권매립지 조성과 이용과정은 결콘 순탄하지 못했다. 매립지 주변 주민들의 반대와 반입쓰레기에 대한 감시가 매우 엄격했다. 서울시가 계획한 소각시설도 주변 주민들의 반대와 환경오염 및 자원소각을 우려하는 시민사회의 부정적 의견에 막혀 2005년 마포시설의 준공에 이르기까지 4개소, 1일 2,850톤의 시설용량 확보에 그쳤다. 부족한 처리시설을 보완할 수 있는 유일한 방법은 감량과 자원화로 처리대상량을 줄이는 것이었다. 다행히 시민들의 반응은 상대적으로 긍정적이었다. 1990년 아파트 단지를 중심으로 등장한 재활용품 분리수거가 이후 단독주택, 상가로 확대되었고, 재활용품 분리를 촉진하고자 쓰레기종량제가 시행되었음에도 시민들은 이에 호응했다. 1998년부터는 음식물쓰레기 자원화가 시작되었고 2005년부터 모든 음식물쓰레기를 분리배출 함에도 시민들은 묵묵히 불편을 참아주고 있다. 재활용품도 종이, 유리병, 고철에서 플라스틱제품, 전기전자제품, 폐식용유 등으로 점차 확대되었다. 2012년 재활용실적 65.3%는 바로 폐기물정책과 시민 및 사업장의 참여에 의한 결과물이라 봄이 옳다.

1978년부터 1993년까지 서울시에서 발생하는 폐기물(생활폐기물, 건설폐기물, 하수슬러지 등)을 처분했던 난지도쓰레기매립지가 확보한 최초의 폐기물처리시설이었다. 그 이전까지 서울시는 쓰레기는 택지개발사업과 한강개발사업의 성토재 등으로 활용되었고 주로 연탄재, 토석 같은 무기성분으로 구성되어 있었다. 1970년대 들어 서울의 택지개발사업은 그 끝이 드러나기 시작했다. 생활이 윤택해지면서 플라스틱제품, 가전·가구제품, 음식물 등 처리가 쉽지 않는 성상으로 변했고 양이 늘어나기 시작했다. 서울시를 더 곤란하게 만든 것은 난지도이후 서울에는 쓰레기매립지로 쓸 만한 공간이 없다는 사실이었다. 김포공항과 인천공항에서 서울로 진입할 때 반드시 노출되는 난지도매립지를 이용하면서 86 아시안게임 및 88 서울올림픽을 치를 정도로 선택의 여지가 없었다. 그러나 폐기물은 서울의 문제만이 아니고 수도권 대부분의 도시가 동일한 상황을 겪고 있었다. 이에 정부가 나서 경기도 김포시 해안가에 수도권매립지 조성성을 추진했다. 서울시는 이 사업에 71%의 토지매입비를 부담하며 참여했다.

그러나 수도권매립지 조성과정에서 주변 주민들이 보여준 건설에 대한 격렬한 저항, 공사 방해, 무수한 요구조건 등은 매립지의 이용 또한 순탄치 않음을 예상하게 했다. 예상수명도 25년으로 유한했다. 1991년 11개소의 소각시설(시설용량 16,500톤/일)을 건설한다는 서울시 폐기물처리 기본계획(1991년)은 수도권매립지의 지속적 사용에 대한 불확실성, 평균 거리 45km 수송에 비용부담. 25년에 불과한 매립지 수명 등의 상황이 반영되어 수립되었다. 그러나 소각시설의 건설도 만만치 않았다. 시설예정지 주민들은 소각시설로 인한 환경피해를 우려했고, 타 자치단체에서 수거한 폐기물의 반입을 거부했다. 시민사회는 과대한 서울시 시설계획, 환경오염 방지설비의 신뢰성 등을 지적했다. 결과적으로 1996년 양천시설 완공, 1997년 노원시설 완공, 2001년 강남시설 완공, 2006년 마포시설 완공 등 사업착수 후 13년에 걸쳐 4개소의 시설(총처리능력 1일 2,850톤)의 확보에 그쳤다.

당초 계획에 못 미치는 적은 수의 소각시설도 문제지만 낮은 활용도는 더 큰 문제였다. 2005년 가동일 기준 가동율은 양천시설 33%, 노원시설 19%, 강남시설 24%, 마포시설 59%에 불과했다. 원인으로 자원화 추진에 따른 재활용품과 음식물쓰레기 분리, 연탄재의 급감, 이러한 여건을 반영하지 못한 설계 등이 지적되었다.(서울특별시의회, 2006) 서울시는 2001년부터 소각시설을 주변 자치구들과 공동으로 활용하는 즉, 소재 자치구의 폐기물만 처리하는 양천시설, 노원시설, 강남시설은 인근 자치구의 폐기물을 받아들이고, 마포구, 중구, 용산구의 폐기물을 처리하는 마포시설은 더 많은 자치구로부터 폐기물을 받아들이는 소각시설 광역화사업에 착수했다. 공동이용으로 서울시 4개 소각시설을 이용하는 자치구의 수가 대폭 늘어났다. 2005년에 6개 자치구에 불과했으나 2010년에는 20개 자치구로 소각시설 이용이 확대되었다. 2012년에 동대문구, 2013년에 관악구도 공동이용에 참여함으로써 2014년 현재 서울시 4개 소각시설을 이용하는 자치구는 22개소이다. 공동이용이 가능해지면서 2006년에 19~59%(전체시설 기준 33%)에 불과하던 4개소 소각시설 가동율이 2012년에는 77~92%(전체시설 기준 85%)로 향상되었다. 이러한 성과에 힘입어 2012년 현재 서울시 생활폐기물 중 7.9%(약 700톤/일)만이 매립방법에 의존하여 처리되고 있다.
 

<그림 2> 서울시 소각시설과 처리권역

1980년대까지 우리나라의 자원화시장은 민간기업이 주도했고 대상은 주로 고지, 고철, 유리병이 중심이었다. 폐기물로 배출된 재활용품은 고물상을 통해 수집되었으며 난지도매립지에 도착한 차량에서 재활용품을 찾는 일도 저소득층에게는 중요한 생계수단이었다. 매립지 확보가 어렵고 소각시설도 환경문제로 논란이 일던 즈음인 1990년에 시민사회와 한국자원재생공사가 설치한 재활용품 분리수거함이 등장하기 시작했고 1992년부터는 단독주택으로 확대되기 시작했다. 소각시설, 쓰레기매립지에 대한 사회적 갈등이 크게 일던 시기였기에 자원화를 대안으로써 주목받던 방법이어서 기대가 컸다. 그러나 분리된 재활용품에는 쓰레기가 혼입되고 일부 재활용품은 쓰레기봉투에 담기는 등 정확한 분리배출에 대한 인식이 사회에 정착되지 못했다. 이 문제를 일거에 해소한 것이 1995년부터 시행된 쓰레기종량제였다. 규격봉투를 통해 쓰레기의 부피를 계량하여 수수료를 부과하고 재활용품은 무료로 수거하는 우리나라의 종량제시스템은 부피가 큰 종이류, 유리병류, 플라스틱류, 캔류 등의 분리배출 정착에 대단히 유효했다. 한편 정부는 2005년부터 음식물쓰레기는 중간처리 없이 매립해서는 안된다고 1998년에 폐기물관리법을 개정했다. 쓰레기종량제가 시행되면서 음식물쓰레기의 함량이 늘어난 일반쓰레기는 소각시설, 매립시설에서 악취, 해충유발 등 다양한 환경문제를 유발하여 주변주민들과 갈등이 더 커지고 있기 때문이었다.

그러나 생활폐기물의 처리책임이 있는 각 자치구들은 자원화량이 증가할수록 어려움에 처했다. 분리배출된 재활용품은 처리할 시장이 존재하지 않아 자치구 집하장에 쌓이기 일쑤였고 거래가격의 폭락으로 민간시장에서 수거를 기피하니 그 물량이 자치구의 집하장으로 모이기 시작했다. 음식물쓰레기도 직접 처리시설을 확보하자니 소각시설, 매립시설 못지않게 시설입지에 대한 거부감이 크고 민간시설을 이용하자니 많은 비용이 소요되었다.

폐기물자원화시장의 불안은 2000년대에 들어 진정되었다. 일단 재활용품으로 배출되는 제품을 생산하는 생산자에게 수거된 재활용품의 처리책임을 주고, 이를 실행하지 못할 경우 범칙금을 부과하는 제도, 즉 생산자책임재활용제도(Expanded Producer Responsibility)를 2003년부터 시행했다. 이때를 기점으로 수거된 재활용품은 안정적으로 수급되고 있으며, 그 후 생산자가 처리해야할 양과 대상품목은 꾸준히 증가하고 있다. 음식물쓰레기 처리시설에 대해서는 지방자치단체가 건설하는 경우 정부가 보조금을 지급하고 민간기업이 건설할 때는 융자금을 지원하는 등의 방법에 의해 2005년 음식물쓰레기 직매립금지에 대응할 수 있게 되었다.

일반적으로 음식물쓰레기와 같은 유기성폐기물을 자원화하지 않는 도시의 한계 재활용실적은 40% 부근이라 한다. 여기에 유기성폐기물의 자원화를 추가하면 재활용실적을 60%이상으로 향상시킬 수 있다고 한다. 2012년의 서울시 자원화실적 65%는 이를 지탱하는 배출, 수거, 처리 체계의 유기적으로 작동되고 있는 반증이기도 하다. 서울시는 2009년부터 소형가전제품을 분리수거하는 해체하는 사업도 착수하는 등 자원화영역을 지속적으로 확장하고 있다.

<그림 3> 서울시 주요 자원화사업 시기

1995년 우리나라는 농촌지역을 제외하고 쓰레기수수료 종량제를 시행했다. 국가차원에서 종량제를 시행하는 것은 우리나라가 최초라 한다. 이 제도가 도입되기 전에 서울시는 상가지역으로 중구, 단독주택지역으로 성북구, 아파트지역으로 송파구를 지정하여 시범사업을 실시했다.(서울특별시, 1994.3) 우리나라는 부피종량제를 도입했다. 즉 규격봉투가 쓰레기량을 측정하는 수단이며, 서울시 각 자치구는 쓰레기봉투를 가정용, 영업용, 사업장용으로 나누고 다시 2, 3, 5, 10, 20, 30, 50, 75, 100리터 등으로 크기를 세분하여 공급하고 있다. 시민들은 자신들이 원하는 크기와 양만큼의 봉투를 지정된 판매소에서 구매하며, 쓰레기봉투가격에는 수집운반비, 처리비, 봉투제작비, 판매점이윤 등이 포함되어 있고, 예를 들어 20리터 가정용봉투의 가격은 봉투 1개당 최소 340원에서 최대 400원이다. 2010년부터는 재사용종량제봉투가 도입되기 시작했다. 일반적인 종량제봉투는 한번 쓰면 봉투의 생명이 다 하는 여느 일회용봉투와 다를 바가 없었다. 정부는 이러한 문제를 부분적으로나마 해결하고자 2010년부터 대형마트(이마트, 홈플러스, 롯데마트, 농협하나로클럽, 메가마트 등)에서 고객이 원하는 경우 재사용 종량제봉투를 지급하고 이를 쓰레기 규격봉투를 사용할 수 있게 했다. 한편 2013년부터 서울시는 음식물쓰레기도 종량제에 입각하여 수수료를 부과하고 있다. 그 동안 음식물쓰레기는 무료로 수거하거나 모든 가정이 양에 관계없이 동일한 수수료를 부담하거나 종량제봉투를 사용하는 등 자치구의 판단에 의해 수수료를 부과여부나 부과형태를 선택했다. 그러나 2003년부터 모든 음식물쓰레기는 종량제방식으로 수수료를 부과하되 부과기준은 규격봉투, 스티커, RFID 기반 무게측정기 중 어느 하나를 선택할 수 있다. 이렇듯 우리나라에서 쓰레기수수료 종량제는 1995년 시행이후 꾸준히 진화하고 있으며, 2015년에는 20주년을 맞게 된다.

종량제의 본질적인 기능은 쓰레기수수료의 일종으로 매우 단순하다. 그러나 종량제는 수수료를 넘어 우리나라 폐기물관리체계의 현대화에 큰 역할을 하였다. 첫째, 생활폐기물 발생량의 감축에 크게 기여했다. 연탄 사용 감소, 부피에서 무게로 계량방식 변경, IMF 경제위기, 정부의 감량정책 별도 추진 등에 의한 효과이지 종량제에 의한 효과로 보기 어렵다는 주장도 있다.(손영배, 2001 ; 오용선, 2006) 하지만 종량제 도입 이후 시민들은 제품 포장재를 구입처에서 처리하도록 요구했다. 포장이 큰 제품의 구매는 꺼렸다. 이에 부담을 느낀 생산자들은 포장방법의 변경을 고민하기 시작했다. 이러한 변화는 분명 쓰레기의 감량에 일정 부분 기여했고 정광호등(2007)은 이런 효과를 통계적으로 설명하기도 했다. 둘째, 종량제는 재활용품의 분리배출 정착에 결정적인 기여를 하였다. 우리나라 쓰레기종량제는 분리배출된 재활용품을 무료로 수거하는 구조이다. 종이류, 플라스틱제품, 캔류 등은 부피가 크다. 분리를 많이 하면 쓰레기봉투를 그만큼 아낄 수 있다. 1994년 21%의 재활용율이 1995년 29%로 급상승한 것은 종량제의 재활용품 분리효과를 분명하게 보여준다. 재활용품의 분리는 자연스럽게 소각 또는 매립에 대한 부담완화로 이어졌다. 셋째, 종량제는 기존의 수수료체계가 가진 수수료의 왜곡을 개선했다. 즉 종량제 이전의 수수료 부과기준은 주택이나 재산세의 규모였다, 부자일수록 많을 쓰레기를 배출한다는 가설에 입각하여 부과했다고 보면 된다. 이에 따라 쓰레기종량제 실시 전에는 가구당 부담액이 월 1,156원~2,102원으로 약 1,000원의 차이가 있었다. 그러나 종량제 실시 후 규격봉투 사용량으로 산정한 수수료는 가구당 월 2,224원~2,288원으로 대폭 줄었다.(유기영·정재춘, 1995) 수수료 부담의 형평성이 확보됨에 따라 각 자치구는 수수료 조정을 통해 청소재원을 확보하고자 하는 경우 이전보다 높은 설득력을 갖게 되었다.

<그림 4> 서울의 쓰레기수수료 종량제 계량수단 예

서울특별시, 1991, 서울시 폐기물처리 기본계획
서울특별시, 1994, 쓰레기수수료 종량제 세부시행지침
서울특별시의회, 2006, 자원회수시설 생산성 향상에 관한 연구
손영배, 2001, 종량제 누가 만들고 어떻게 되었는가, 월간폐기물21, 2(7) : 1~5
오용선, 2006. 쓰레기종량제도의 환경개선효과에 관한 비판적 평가. ｢한국정책학회보｣, 15(2): 245-270
유기영·정재춘. 1995, 일정율제 수수료체계의 문제점과 종량제의 효과 : 서울시를 중심으로, 대한환경공학회지, 17(9) : 907-915
정광호·서재호·홍준형, 2007, 쓰레기 종량제 정책효과 실증분석 : 광역시도를 중심으로, 한국행정학보, 41(1) : 175~201
David C. Wilson, 1996, Stick or Carrot? : The Use of Policy Measures To Move Waste Management Up the Hierarchy, Waste Manag Res 14 : 385~398