정책

서울시의 에너지 정책: 1997년 ~ 2014년

등록일 2015-04-06 분류 환경 글쓴이 scaadmin
작성자
이유진 연구기획위원
소속
에너지기후 정책연구소
작성일
2015-04-06
최종수정일
2017-03-15

에너지 정책수립 배경

1970년대 두 차례에 걸친 석유파동과 1992년 기후변화협약의 출범은 에너지 문제에 대한 인류의 관심을 불러일으켰다. 2000년대 들어 기상이변으로 인한 피해가 전 세계적으로 확대되면서 화석에너지 소비를 줄여야 한다는 논의가 더욱 활발해졌다. 그러나 이러한 논의는 실질적인 감축으로 이어지지 않았는데, 각 국가가 화석에너지 소비를 줄이고 재생가능에너지를 확대하기 위해서는 비용이 들고, 이로 인해 다양한 이해관계자들의 이해가 상충하였기 때문이다.

한국을 비롯한 많은 국가들이 중앙정부가 에너지 정책을 주도하는 중앙집중형 에너지 정책을 펼치고 있었다. 에너지는 국가의 산업과 경제 발전과 깊은 연관이 있고, 많은 투자비가 드는 인프라를 구축해야하기 때문에 중앙집중형으로 구축되는 경향이 강했다. 1990년대 들어 한국에서는 중앙정부의 인력과 예산을 지자체로 분권화하기 시작했고, 지역에너지 정책이 등장했다. 1995년 본격적인 지방자치제도가 시행되면서 지자체 차원에서 에너지 공급과 수요관리를 할 수 있도록 지역에너지 정책이 시행되었다. 그러나 애초의 취지와 달리 정책은 현실화되지 않았다. 수요관리와 공급에 필요한 예산과 인력을 중앙정부가 독점하면서 지자체의 에너지 정책은 걸음마 단계에 머물렀다.

 

2008년 갑작스런 유가 급등, 2011년 후쿠시마 핵발전소 사고와 광역계획정전, 잦은 핵발전소 고장사고와 비리는 시민들을 불안하게 만들었다. 더불어 밀양과 청도와 같이 해안가에 증설되는 대형핵발전소의 전기를 소비지인 도시까지 보내기 위해 건설되는 초고압 765kV 송전탑으로 인해 고통 받는 주민들의 이야기가 널리 알려졌다. 에너지문제에 대해 막연히 위기감을 느끼던 시민들이 핵발전 건설과 폐쇄, 송전탑 건설 등의 문제에 관심을 갖기 시작한 것이다. 이러한 국내외적 상황변화로 인해 지자체의 에너지 행정기능이 강화될 필요성이 대두되었다.

 

서울시만 하더라도 1990년대 하반기 까지는 독자적인 에너지 정책을 수립하고 집행하기 어려웠다. 그러던 것이 지역에너지 정책수립으로 인해 지역의 에너지 계획을 수립하는 과정을 거쳐 오세훈 시장과 박원순 시장을 거치면서 독자적인 에너지 정책 수립과 집행 체계를 갖추게 되었다. 현재 서울시는 석탄 및 석유, 도시가스·LP가스·고압가스의 보급과 안전관리, 집단에너지 보급 확대, 하수열 등 미활용에너지 이용 확대, 전기용품 제조업 및 전기사업, 전기공사업 관련사항, 태양광·연료전지 등 신재생에너지 보급 확대, 에너지 절약과 효율화 사업을 수행하고 있다.

 

서울시의 에너지소비량은 지속적으로 증가하는 추세에 있으며 최근 증가세가 완화되었다. 2012년 기준 서울시 최종에너지소비량은 약 15,582천TOE이고, 석유가 5,822천TOE로 37%를 차지하며, 도시가스 5,127천TOE(33%), 전기 4,062천TOE(26%), 지역난방 등 기타에너지 572천TOE(4%) 순으로 소비하고 있다(모든 에너지를 TOE단위로 환산함). 에너지원별 비중에서 석유 소비는 줄고, 전기와 도시가스 소비는 증가했다.

 

이 보고서는 인구 1000만이 넘는 메가시티 서울이 에너지 정책을 수립하고 집행해온 과정을 분석한 것이다. 1997년 서울시가 독자적인 지역에너지계획을 수립한 시기부터 시작해 서울시의 에너지 정책이 어떤 발전과정을 거쳤으며, 각각의 시기별로 중점 정책은 무엇이었는지를 살펴봄으로써 다른 도시에서 에너지 정책을 수립할 때 참고로 삼을 수 있기를 기대한다.

에너지 정책 발전과정

1996년 정부가 지역에너지 정책을 펼치기 전까지 한국에서는 지자체의 에너지 정책이 존재하지 않았다. 지자체의 업무는 시민들의 난방연료 관리, 에너지 안전관리, 허가 취소 업무, 에너지 절약 캠페인을 하는 정도였다. 따라서 1960년에서 1990년대 중반까지 서울시의 에너지 업무도 주로 취사난방연료인 화석연료의 안정적 공급과 안전관리 역할이었다.1960년 가정의 주요 취사난방 연료는 연탄이었고, 1970년대~1990년대 중반까지는 석유였다. 1980년대 후반부터 천연가스가 보급되면서 1990년대에 천연가스보급률이 연평균 20%가 증가하는 등 빠르게 보급되었다. 에너지업무를 담당하는 행정조직은 1990년대 후반까지 ‘연료과’라는 명칭으로 연료의 안정적 공급과 안전관리 업무를 수행했다. 1987년~1993년 도시가스를 집중적으로 보급하기 위해 한시적으로 ‘가스과’를 별도 신설해 운영하기도 했다.

 

정부는 1996년 에너지에 대한 지자체의 관리 권한을 강화하고, 에너지 자립도를 높이며, 지역경제에도 도움이 되도록 하겠다는 것을 목표로 지역에너지 정책을 발표했다. 에너지이용합리화법에 따라 지역에너지계획과 지역에너지사업 제도를 마련해 시행에 들어갔다.

지역에너지계획은 각 시․도지사가 에너지수급 추이와 전망, 안정적 공급 대책, 신·재생에너지 사용 대책, 에너지 사용의 합리화와 온실가스 배출감소 대책, 집단에너지공급 대책, 미활용 에너지원 개발·사용 대책, 에너지시책 등에 대한 계획을 5년마다 5년 이상의 계획기간으로 수립하는 것이다. 지역에너지사업은 중앙정부가 시․도별 지자체를 대상으로 에너지 부문에 지원하는 사업으로 교육, 홍보, 타당성조사와 같은 기반구축사업, 태양광, 태양열, 지열, 바이오 분야 시설보조사업, 특정분야 시설지원사업인 정책기획사업(도서와 벽지 태양광 지원 사업, 그린빌리지)으로 구성되어 있다.

이에 서울시에서도 1997년 1차 지역에너지계획, 2003년 2차 지역에너지계획을 각각 산업자원연구원, 에너지경제연구원에 위탁해 계획을 수립하였다. 이 시기는 정부의 정책결정에 따라 계획만 세웠을 뿐 계획을 실행에 옮기기 위한 노력은 없었다. 그럼에도 불구하고 지역의 자체 에너지계획을 수립하기 시작했기 때문에 1997년부터 이명박 시장 임기까지인 2005년을 지역에너지계획 수립 시기로 보았다. 에너지 행정조직으로 보면 1998년 그나마 유지해오던 ‘연료과’를 폐지하고 가스 안전관리 업무를 소방재난본부로 이관했다. 연료과의 업무였던 취사난방 연료의 안정적 공급, 전기 관련업무(전기용품 제조업, 전기사업, 전기공사업 업무)를 여러 부서로 분산해 2006년6월까지 운영하였다. 이 시기는 계획만 수립했을 뿐, 에너지 행정 실행체계는 오히려 후퇴하는 결과를 낳았다.

 

제 33․34대 서울시장을 역임한 오세훈(재임기간 2006. 7. 1 ~ 2010.6.30) 시장 시기에 에너지 정책은 전기를 맞이한다. 2006년 시 조직을 개편해 산업국에서 여러 부서로 분산해 수행하던 에너지 업무를 맑은서울추진본부로 이관해 오고, 담당부서 명칭에 ‘에너지’라는 용어를 본격적으로 사용하기 시작했다. 2007년 친환경에너지선언을 통해 에너지 정책을 본격적으로 실행에 옮길 것을 발표하고, 2009년 6월 3차 지역에너지계획(서울 친환경에너지 기본계획 2030)을 발표했다. 3차 지역에너지계획에는 서울을 에너지 저소비형 도시, 에너지 순환형 도시, 에너지 복지 도시로 만들겠다는 것을 목표로 가정·상업, 수송, 공공분야의 장단기 사업을 구체적으로 제시했다.2008년에는 맑은환경본부 산하에 에너지 전담부서인 ‘에너지정책담당관’을 신설해 에너지 정책에서 연료의 안정적 공급, 신재생에너지 보급, 에너지 효율화, 기후변화 대응까지 종합적인 정책 수립을 담당토록 하였다. 오세훈 시장이 수립한 친환경에너지 기본계획에 따라 서울에 적합한 에너지 정책 기반을 마련했고, 행정체계도 정비했다. 거버넌스 조직으로는 녹색서울시민위원회를 통해 에너지 정책에 대한 의견을 수렴하였다.

 

서울의 에너지 정책은 35대 박원순(재임기간 2011. 10. 27 ~2014. 6. 30) 시장 시기에 ‘원전하나 줄이기’를 대표 정책으로 실질적인 도약을 하게 된다. 에너지소비도시로서 서울의 책임을 강조하면서 절약, 효율개선, 생산을 기반으로 200만 TOE 에너지 절감에 나섰다. 기후환경본부에 녹색에너지과와 시민협력반을 신설하고, 거버넌스 조직으로 원전하나줄이기 시민위원회와 실행위원회를 운영했다. 녹색에너지과에는 에너지정책팀, 집단에너지팀, 햇빛발전팀, 신재생에너지팀, 에너지 효율화팀, 전력관리팀 등 6개팀을 운영해 실행력을 높였다.

2014년 8월 재취임에 성공한 박원순 시장은 원전하나줄이기 2단계 정책으로 에너지 살림정책을 발표하였다. 1단계 정책이 200만 TOE를 줄이는 양적 수요관리에 집중했다면 2단계 정책에서는 에너지 산업과 복지로 영역을 확대해 시민들을 위한 에너지 서비스 수준을 높이는 것을 목표로 삼고 있다. 에너지 살림정책은 2014년 7월부터 2020년까지를 목표로 추진 중이다. 박원순 시장은 서울시 정책에서 ‘친환경 에너지 정책’을 중점정책으로 설정해 실행에 옮겼고, 많은 성과를 거두었다.
 

시대별 주요 정책과 내용

1) 지역에너지 계획 수립 시기 (1997년 - 2006년 6월)

1997년 6월 재단법인 산업자원연구원(원장 유상희)이 “서울특별시 지역에너지계획 수립연구” 보고서를 작성하였다. 이 계획은 1997년에서 2001년까지 5년 동안의 계획으로 서울시가 추진해야 할 에너지이용합리화시책으로 에너지절약전문기업 육성과 합리적 수준의 에너지행정체계 정착을 제안하였다. 이 계획에 따라 서울시는 총 7건의 사업(에너지계획수립, 교육홍보, 미활용에너지 이용방안, 하수처리장 소수력발전 타당성 조사)을 실제로 집행하였고, 이에 소요된 예산은 모두 3억 6천만 원이다. 5년 동안 서울시 전체에서 에너지 정책을 집행하는데 소요된 예산이 총 3억 5천만 원이라는 것은 전체예산에 비춰볼 때 매우 미미한 수준이라고 할 수 있다. 1차 지역에너지계획을 수립한 이후 1998년 8월 에너지경제연구원을 통해 서울특별시 미활용에너지 실태조사 및 이용방안에 대한 연구를 진행했다. 그러나 이런 연구가 서울시 정책으로 이어지지는 않았다.

 

이 시기에 의미 있는 활동 중에 하나는 2002년 1월 서울시 지역에너지 조례를 제정한 것이다. 2000년 6월 26일 민간의 자율성과 창의성에 바탕을 둔 에너지 절약 운동을 펼치기 위해 <에너지시민연대>가 발족했다. 에너지시민연대는 에너지 자원 고갈과 기후변화에 대한 시민사회 공동의 활동을 위해 만들어졌다. 그런 에너지시민연대가 지속가능한 에너지 체계 구축을 위한 정책 사업으로 추진했던 것이 지자체 에너지조례 제정운동이었고, 서울시가 지자체 중에서 최초로 수립하는 성과를 이루었다.

 

2003년 4월 에너지경제연구원이 제2차 “서울시 지역에너지계획”을 수립했고, 서울시는 그 결과를 발표했다. 지역에너지계획이 5년 단위로 수립되므로 2002년에서 2006년까지의 계획을 담았다. 이 계획에는 주택 지역난방보급 확대, 에너지다소비 대형건물 구역형집단에너지(CES)확대, 주택단열시공 감리 강화, ESCO 기업 적극 활용, 교통수요관리, 미활용에너지 시책(하수처리장, 한강 및 청계천의 하천수 배열사업, 메탄가스화, 지열냉난방 시스템, 서울미활용에너지 시범공원 등)을 담고 있다. 에너지경제연구원은 계획을 실행하기 위해서는 전담부서와 인력이 확충되어야 한다고 권고하였다. 그러나 2000년 산업경제국 산업정책과 산하에 있던 에너지 행정과 에너지 사업은 2003년에는 고용안정과로 2005년에는 생활경제과로 이관되면서 에너지경제연구원의 권고사항은 반영되지 않았다. 이 시기 지역에너지계획은 문서상의 계획으로만 남았다.

2) 서울 친환경 에너지 정책 시기 (2006년 7월-2011년 6월)

2007년 4월 2일, 오세훈 서울시장은 ‘서울 친환경 에너지 선언’을 발표하였다. 서울시 에너지 소비를 2000년 기준으로 2010년까지 12%, 2020년까지 15% 줄이고, 온실가스 배출도 1990년 기준으로 2010년까지 20%, 2020년까지 25%를 줄이겠다고 선언한 것이다. 시내 곳곳에 태양광발전소를 건립하고, 2020년까지 신․재생에너지 이용률을 10%로 높이기로 했다.

 

이를 위해 각 부문별 에너지 이용 현황을 조사하고, 공동주택, 오피스텔의 에너지 효율화와 하이브리드 자동차, 연료전지 자동차 등 친환경 자동차 보급 확대를 목표로 삼았다. 월드컵 공원과 인근에는 `서울시 신재생에너지 랜드마크'를 조성하기 위해 독일프라운호퍼연구소와 협력해 `에너지 제로하우스 건축물'(에너지 정보센터)과 태양광 발전시설 등을 건립하고, 서울시 신청사는 우수․중수 재활용, 에어커튼, 고효율 변압기, 옥상녹화 등 친환경 설계를 적용하고, 태양광, 지열 등을 도입해 에너지 자립도를 최대한 높일 것을 발표했고, 이러한 계획은 실제로 실행되었다.

 

뉴타운 및 마곡지구에는 태양광과 지열 등을 이용하는 신재생에너지 시범단지를 조성하고, 탄천물재생센터 등 4개 물재생센터의 하수열을 활용해 집단에너지 공급 열원으로 사용할 계획을 세웠다. 또한 시는 물재생센터, 정수장, 지하철 차량기지 등을 활용, 태양광 발전소를 건립키로 하고, 1단계로 서남물재생센터, 뚝도 정수장, 군자차량기지에 총 2MW 발전시설을 설치할 계획을 세웠다.

 

지구단위계획 및 도시환경정비사업에 의한 민간 건축물은 건축 공사비의 1% 또는 건물 총에너지 사용량의 1% 이상이 신재생에너지가 되도록 투자할 경우 용적률에 인센티브를 주었다. 또 서울시가 출자한 가스공사, 지역난방공사의 배당금 및 일반회계 전입금으로 `서울시 에너지 기금'을 조성, 연구 및 기술개발, 에너지사업 투자 등에 사용하기로 했다.

 

이를 실행에 옮기기 우해 맑은서울 추진본부에 `맑은서울 에너지 담당관'을 두었고, 2008년 전국최초로 서울시 기후변화대응조례를 수립했다. 이것은 기후변화와 관련한 상위법이 없는 상황에서 전국 최초로 제정한 저탄소 조례라는 의미가 있다. 2007년 서울 친환경 에너지 선언을 바탕으로

서울시는 2009년 6월, 3차 지역에너지계획(서울 친환경에너지 기본계획 2030)을 발표했다.

 

이명박 정부가 2008년 8월 15일 ‘저탄소 녹색성장’ 정책을 발표하면서 서울시는 이를 적극 반영해 2009년 ‘2030 서울형 저탄소 녹색성장 마스터 플랜’을 발표했다. 22개 핵심과제로 이루어진 '마스터플랜'에선 2007년 4월 친환경에너지선언을 통해 발표한 2020년까지의 계획을 2030년까지로 장기화하고 온실가스 감축(40%)과 신재생에너지 보급(10%→20%), 에너지사용량 감축(15%→20%) 등의 목표를 더 높게 세웠다.

마스터플랜에 따르면 서울시는 2030년까지 민자 유치를 포함해 총 44조원을 투자, ▴온실가스를 40% 감축(1990년 기준)하고 ▴녹색일자리를 100만개 창출하며 ▴기후변화에 선제적으로 적응하는 도시를 조성하게 된다. 맑은서울 추진본부에서 저탄소 녹색성장 정책 전담 관리 체계를 구축, 맑은환경본부장을 책임관으로 지정해 운영했다.

 

<표 1> '2030 서울형 저탄소 녹색성장 마스터 플랜' 주요 정책

서울형 저탄소 녹색성장 마스터 플랜
▴ 2천㎡ 이상 건물 1만동 그린 빌딩화
▴ 신축건물 친환경건축물 취득을 100% 의무화
▴ 대중교통수단 100% 그린카로 전환
▴ 대중교통 수단분담률 70%로 확대
▴ 간선도로에 자전거 전용도로 207km 조성해 수송분담률 10% 달성
▴ 수소연료전지 등 서울형 10대 녹색기술('수소연료전지', '태양전지', '전력IT', '그린 빌딩', '조명용 LED', '그린IT',
'그린카', '도시환경재생복원', '폐기물자원화', '기후변화적응기술')을 육성해 100만개 녹색일자리 창출
▴ 폭염과 물 부족, 전염성 질환 등 기후 영향 고려한 도시관리 기반 구축
▴ 기후변화영향 및 취약성 평가 등 통합대응 시스템 구축
▴ 폭염과 황사 등 유형에 따른 맞춤형 의료 보호 장비 개발 보급
▴ 기후영향을 고려한 도시설계 및 개발 기준 정립
이 시기 서울연구원에서는 에너지 정책에 대한 다양한 연구 과제를 진행해 서울시가 장기 에너지계획과 정책을 세우는데 역할을 했다. 오세훈 시장은 서울에 적합한 장기 에너지 계획을 수립하고, 실행에 옮길 수 있는 행정의 틀을 마련하였다. 가정과 상업 부문의 에너지 소비가 많은 서울의 특성을 반영해 2009년 9월부터 시작한 에코마일리지 제도는 ‘생활 속 에너지 절약 실천 사업’으로 성공적으로 자리 잡았다. 더불어 2009년 5월, ‘제2차 C40 세계도시 기후정상회의’ 를 개최해 서울선언을 발표하는 등 메가시티로서 서울의 기후변화대응 노력을 국제사회에 알리는 작업도 진행하였다. 한편 오세훈 시장은 서울의 에너지 정책을 한 단계 끌어올리는 성과를 이뤘으나 제시했던 온실가스 감축과 신재생에너지 목표를 달성하기 위한 실행체계 구축은 미비했다는 평가를 받았다.

<표 2> 친환경 에너지 정책 시기  서울연구원 에너지 부문 주요 연구
 

친환경 에너지 정책 시기
년도 서울시 에너지 정책에 대한 주요 연구
2007 서울 친환경에너지 기본계획, 서울시 기후·에너지 지도 제작 (2차년도)
신·재생에너지 타운 조성 방안, 서울시 에너지 소비특성 조사
2008 서울시 화석에너지 감축방안, 서울시 수송부문 CO₂배출 변화요인 및 감축잠재량 분석
에너지 절감을 위한 옥상녹화의 활성화 방안과 모니터링
마곡도시개발구역의 지속가능한 친환경 에너지 시스템 구축 타당성 검토보고서
2009 서울시 기후·에너지 지도 제작 (3차년도)
2010 저탄소사회를 향한 서울시 건물에너지 저감전략, 서울시 건물에너지 소비저감사업의 평가방안
세계 주요도시 제로에너지타운 정책비교 연구, 의무할당제를 기반으로 하는 신재생에너지설비 유치방안
2011 신재생에너지 보급 중장기 기본계획(2011~2015), 빌딩리트로핏을 위한 에너지성능평가 및 활용방안, 하수처리장 에너지·자원화를 위한 잠재력 평가 및 활용기술 동향
공동주택 내 음식물쓰레기 및 분뇨를 활용한 바이오에너지화 기술개발
서울시 기후변화 대응체계 개선을 위한 에너지경영시스템(ISO50001)도입방안 연구

3) 원전하나줄이기 정책 시기 (2011년 11월 -2014년 6월)

서울시는 2012년 4월26일, 서울시 에너지 종합대책인 ‘원전하나줄이기’ 계획을 발표하였다. 2014년까지 에너지절감 및 에너지 생산을 통해 원전 1기의 에너지 생산량에 해당하는 200만TOE의 에너지를 절감하겠다고 선언한 것이다. 서울시는 “세계 기후환경수도를 향한 에너지 자립 기반 구축”을 비전으로 제시하면서, 에너지절약을 통해 73만TOE, 에너지효율향상을 통해 77만TOE를 절감하며, 신재생에너지 보급 확대, 하수열 회수, 소각폐열 생산증대 등을 통해 50만TOE의 에너지를 생산할 계획이다. 사업에 소요되는 예산은 총 2조 7,847억 원이며, 그 중 78%인 2조 1,861억 원은 민간자본유치를 통해 조달한다.
원전하나줄이기 사업에 대한 계획수립은 2011년 11월부터 시작되었으며, 시민들의 참여와 아이디어를 바탕으로 만들어졌다는 것이 특징이다. 2012년 1월에서 4월까지 서울시와 희망정책자문단, 시민단체가 모두 16차례의 회의를 통해 초안을 작성했고, 작성한 초안은 2012년2월 21일 남산 문학의 집에서 개최한 ‘원전하나줄이기 청책워크숍’과 4월 16일 ‘시민 대토론회’를 통해 의견을 수렴했다. 특히 시민대토론회에는 400여명의 시민이 참여해 22개의 그룹토론을 진행했는데, ‘가정·학교를 대상으로 하는 에너지 절약 및 교육을 집중적으로 추진하자’, ‘에너지를 많이 소비하는 대형건물은 에너지 소비량을 공개토록 하자’, ‘대중교통과 보행자 전용거리를 만들자’ 등 109건의 아이디어가 제안되어 정책에 반영되었다.
원전하나줄이기정책은 서울시가 한국 전체 전력 소비의 10.9%를 차지하지만 전력 자급률은 2.95%(2011년 기준)에 불과하고, 국가적으로 전력 소비 급등으로 수급 불안이 발생하는 등 에너지 부문의 위기 대응이 시급하다는 문제 인식에서 만들어졌다. 2011년 발생한 후쿠시마 핵발전소 사고와 대규모 순환정전, 밀양과 청도의 송전탑 갈등으로 인해 에너지 정책에 대한 시민들의 수용성과 지지도도 높아졌다.
원전하나줄이기 종합대책은 10대 핵심 사업을 토대로 6개 분야, 21개 정책과제, 78개 사업으로 구성되어 있다. 10대 핵심 사업은 1)도시 전체가 태양광발전소인 햇빛도시 건설 2)수소연료전지 활용 ‘주요시설 에너지 자립’ 확보 3)건물 에너지효율 개선 사업 확대 4)스마트 조명 및 LED보급의 획기적 확대 5)에너지 저소비형 도시공간을 위한 컴팩트시티 구축 6)신축건물 에너지총량제 등 설계기준 강화 7)카 셰어링 활성화 8)에너지 분야 녹색일자리 창출 9)시민주도 에너지절약 실천운동 전개 10)서울시 ‘에너지 재단’ 설치 및 운영으로 구성되어 있다.
2012년 원전하나줄이기 사업을 시작한 이후 2년 동안 다양한 에너지 절약과 효율화 정책이 시작되었고, 200만 TOE를 줄이는 데 성공했다. 더불어 서울의 전력, 도시가스, 석유 소비량은 감소 추세로 전환되었다. 시민이 에너지를 절약한 만큼 인센티브로 돌려받는 에코마일리지 제도에 2014년 상반기까지 약 170만 회원이 참여했으며, 500개 학교의 2만여 명의 학생들은 에너지수호천사단으로 참여해 가정과 학교에서 에너지 절약활동을 실천하였다. 에너지 효율화 사업에 참여한 건물 주택이 2만여 개, 친환경고효율 LED 조명교체는 679만개나 이뤄졌다. 2014년 7월 서울시는 원전하나줄이기 1단계 목표인 200만TOE 감축에 성공했음을 발표하고, 원전하나줄이기 2단계 정책을 발표했다.

<표 3> 원전하나줄이기 1단계의 대표적인 성과
 

원전하나줄이기 1단계의 대표적인 성과
태양광 발전 (㎿)   건물 BRP (개소)   LED보급 (만개)   에코마일리지 회원 (만명)
22.8 → 69
(’11) (’14.6)
475 → 2,111
(’11) (’14.6)
20 → 679
(’11) (’14.6)
50 → 168
(’11) (’14.6)

 

<표 4> 원전하나줄이기 정책 시기 서울연구원 에너지 부문 주요 연구(2012년)

원전하나줄이기 정책 시기 서울연구원 에너지 부문 주요 연구(2012년)
서울시 주거용건물의 에너지소비량 추정모델
서울시 온실가스·에너지 감축사업 평가지표 개발 및 이행성과 평가방안
서울시 에너지정책의 에너지절감효과 분석기법 개발
서울 시민의 라이프스타일을 반영한 주택에너지 소비량 분석
(신재생에너지 공급의무화제도 시행에 따른) 서울형 햇빛발전지원제도 도입방안 연구
서울시 단독주택 난방에너지 효율개선사업 활성화 방안
서울시 환경기초시설의 에너지 자립화 전략

4) 에너지 살림도시(원전하나줄이기 2단계) 정책 시기 (2014년 7월-2020년)

2014년 7월 시작된 원전하나줄이기 2단계 사업도 정책수립 단계부터 시민들과 함께 준비했다. 장장 6개월 동안 원전하나줄이기 실행위원회를 중심으로 시민여론조사, 토론회, 청책을 통해 의견을 수렴했다. 원전하나줄이기 2단계 정책의 명칭은 ‘에너지살림도시, 서울’이다. 에너지 자립, 나눔, 참여를 지향가치로 삼고, 서울의 전력자립률을 20%로 높인다. 이를 통해 400만TOE의 에너지소비를 줄이고, 온실가스 1천만 톤이 줄어들게 된다.
이를 실행할 구체적인 정책 수단은 1)에너지 분산형 생산도시 2)효율적 저소비 사회구조 전환 3)혁신으로 좋은 에너지 일자리 만들기 4)따뜻한 에너지 나눔 공동체를 만드는 것이다. 에너지 생산을 위해서는 아파트에서도 쉽게 설치 가능한 발코니형 태양광(250W)을 보급한다. 매년 1만 가구씩 4만호의 미니태양광을 보급할 예정이다. 시민이 직접 투자하고 이익도 얻을 수 있는 ‘시민펀드 서울 햇빛발전소’를 건설한다. 시민들에게 연 4% 수익을 보장하는 태양광 펀드로, 2018년까지 1,000억을 조성할 계획이다.
에너지 효율을 위해서는 서울 에너지 소비의 56%를 차지하는 건물을 집중 관리한다. 건물 단열개선사업에 1.75% 저리 융자를 지원하고, 대형신축건물에 대해서는 환경영향평가 심의 기준을 상향조정한다. 2023년부터 100% 제로에너지 설계기준을 적용할 수 있도록 선축물의 에너지 절감기술과 설비를 강화한다. 조명의 경우 2018년까지 공공부문의 100%인 총 220만개를 골목길 보안등과 가로등까지 전부 LED로 교체하고, 민간부문은 약 65%에 해당하는 2,900만개의 LED를 보급해나갈 계획이다.
1단계가 절약, 효율, 생산으로만 구성되었다면 2단계는 산업일자리와 복지를 포함하였다. 도시에서 유리한 BEMS, 스마트그리드 등 IT전력기술을 지원하고, 녹색에너지 분야의 사회적 기업과 협동조합을 70여개 양성한다. 동마다 지역에너지 허브센터를 만들어 에너지 설비 설치, 모니터링, 사후관리까지 종합 에너지 서비스를 제공한다. 에너지 빈곤계층을 위한 긴급지원제도와 에너지복지플랫폼 구축, 조례 제정 활동도 진행된다. 더불어 지역공동체 차원의 에너지 전환사업으로 에너지자립마을을 지원한다. 2015년 현재 서울시는 제4차 지역에너지기본계획을 수립하고 있으며, 이 계획에는 원전하나줄이기 정책에서 제시된 계획을 담으면서도 2035년까지의 장기 계획을 담을 계획이다.

<표 5> 원전하나줄이기 2단계 세부 사업 계획 (23개 과제, 88개 단위사업) 
 

원전하나줄이기 2단계 세부 사업 계획 (23개 과제, 88개 단위사업)
분산형 생산확대

 
5개 과제, 19개 사업

  에너지 저소비형 도시

 
9개 과제, 34개 사업

  좋은 에너지 일자리조성

 
4개 과제, 17개 사업

  나눔통한 복지실현

 
5개 과제, 18개 사업

             
1. 태양광 도시 서울!
프로젝트
2. 건물별 분산에너지
생산시대 개막
3. 난방비 20% 절약되는 집단에너지 6만호 확대
4. 도시 곳곳의 숨은 미활용 에너지 찾기
5. 제도 혁신으로 에너지 자립 적극 지원
  1. 신축건물의 제로 에너지화 선언!
2. 에너지 진단과 효율화로 건강하고 쾌적한 건축도시
3. 공공부문 에너지 효율화 책임강화
4. LED 빛 도시 서울!
5. 에너지 저소비형 도시공간 구조로 개편
6. 그린카 보급 확대
7. 에너지 절약형
교통 환경 도시
8. 에너지절약 시민생활문화 정착
9. 세계 제일의 재활용
도시 만들기
  1. 시민과 함께하는 녹색에너지 일자리 만들기
2. 녹색에너지 기업 생애주기별 맞춤형 지원
3. 녹색에너지 산업 및 녹색기술 인프라 구축
4. 그린IT 기반 녹색에너지
혁신기술 육성
  1. 시민참여 에너지 복지기금 (플랫폼) 구축
2. 에너지 기본권 보장
3. 에너지 비용을 줄이는 전환․효율화 사업
4. 에너지 취약계층 특별대책
5. 에너지 공동체 사업

정책 집행 결과

오세훈 시장이 추진한 ‘서울 친환경 에너지 정책 시기(2006년 7월-2011년 6월)’는 서울시에 적합한 에너지 계획을 수립하고, 집행할 수 있는 틀을 닦았다는 점에서 의미가 크다. 박원순 시장이 보궐선거에서 당선된 후 비교적 짧은 기간 동안 원전하나줄이기 정책의 초안을 마련할 수 있었던 것도 친환경 에너지 정책의 기반이 있었기 때문이다. 오세훈 시장 이전에도 1차, 2차 지역에너지 계획을 수립하는 시기(1997년 - 2006년 6월)가 있었지만 이 시기에는 광역지자체에서 5년 마다 지역에너지 계획을 수립해야하기에 법에 따른 것에 불과했다.

 

오세훈 시장은 에너지 효율화에 대한 중요성을 강조해 에코마일리지, BRP사업, LED 사업을 추진했다. 또한 장기 온실가스 감축계획과 신재생에너지 보급계획도 자체적으로 수립했다. 그러나 목표를 실행에 옮길 만큼 행정력과 예산을 투자하지는 않았다. 그 결과 서울시의 에너지 소비량은 지속적으로 늘어났고, 신재생에너지 보급률도 제자리에 머물렀다. 다만 임기 동안에 목표를 세웠던 에너지제로 건축물인 에너지 드림센터와 서울시 신청사의 친환경에너지 건축은 추진되어 완료되었다.

 

박원순 시장은 한국의 지자체로서는 매우 드물게 에너지 정책에 인력과 예산을 투입해 원전하나줄이기 정책(2011년 11월 -2014년 6월)을 추진했다. 기후환경본부 ‘환경정책과’에 원전하나줄이기 총괄팀 신설, ‘녹색에너지과’ 신설, ‘에너지시민협력반’ 신설 등을 통해 실행체계를 갖추었고, ‘원전하나줄이기 시민위원회’, ‘원전하나줄이기 실행위원회’ 등 거버넌스를 구축하였다. 이를 통해 원전하나줄이기 정책이 구체적인 사업과 제도개선으로 실행될 수 있었다. 사업을 추진하는데 핵심인 조직과 예산이 뒷받침 된 것이다.

원전하나 줄이기 사업이 이룩한 성과는 다음과 같다. 1) 지역에너지 정책 비전 제시와 실행 2)

2) BRP 융자조건 개선(건물 20억 원까지, 주택 1천만 원까지, 연리 2.0%), 서울형발전차액지원제도(50kW 미만 시설, kWh당 50원씩 지원), 미니태양광 보급, 공공부문 태양광 통합관리 등 우수 정책 발굴 3) 시민참여 활성화와 시민인식개선 4) 지자체 차원의 수요관리 성공 5) 에너지교육 공간 확보와 에너지관련 컨텐츠 개발 6) ‘원전하나 줄이기’라는 정책 명칭의 브랜드화 등이다.

 

이룩한 성과 중에서 우수정책 발굴과 지자체 차원의 수요관리 성공 부문을 좀 더 자세히 살펴보고자 한다. 에너지 가격결정권과 감시감독권을 지자체가 가지고 있지 않기 때문에 서울시가 독자적으로 주도할 수 있는 에너지 정책에는 한계가 있다. 그럼에도 불구하고 서울시는 재생가능에너지를 확대하는 과정에서 독창적인 제도개선과 독자적인 정책을 수립하였다. 국가단위의 발전차액지원제도가 사라진 시점에서 서울형발전차액지원제도를 도입해 태양광을 적극 활성화했고, 소규모태양광발전사업자를 돕기 위한 임대료 개선(공시지가의 5% → 25,000원/kWh)을 포함한 조례 개정은 이후 타 지자체의 조례개정에도 영향을 미쳤다. 전국에서 시민햇빛발전협동조합을 준비하던 시민들은 서울시의 조례 개정에 힘입어 자신들이 활동하는 지역에서의 조례 개정 작업에 착수할 수 있게 되었다. 시민참여 부문에서는 에너지절약전담 인원을 채용한 에너지설계사제도가 있고, 에너지자립마을도 우수 정책사례로 손꼽을 수 있다.

<표 6> 서울시 원전하나줄이기 사업을 통해 발굴된 우수정책 사례

서울시 원전하나줄이기 사업을 통해 발굴된 우수정책 사례
우수정책 정책내용
LED절전차액지원제도 LED를 우선 교체하고, 줄어든 전기요금으로 LED비용을 납부하는 방식, 서울시는 지하철 LED교체를 위해 SPC를 설립해 운영 중
BRP(Building Retrofit Project) 융자조건 개선 주택과 건물 등의 에너지 절감을 위해 건물의 단열보강, LED조명교체, 고효율 냉난방기 교체 등을 실시하는 사업. 서울시에서는 BRP 사업에 대한 장기저리 융자 지원. 융자지원 대상과 규모를 확대하고, 장자이율도 낮춤
서울시 햇빛지도 제작 태양광발전에 관심있는 시민들을 위한 정보 제공, 자가 지붕위에 태양광발전기를 설치했을 때 생산할 수 있는 전력량을 시뮬레이션을 통해 보여줌. 지역의 자연에너지 잠재량 파악하고 이를 온라인에 공개해 시민들이 가령 자신의 건물에 태양광을 설치할 수 있을지에 대해 간편하게 파악할 수 있게 함(뉴욕시 솔라맵, 서울시 햇빛지도).
서울형발전차액지원제도 RPS제도하에서 소규모 태양광발전설비 투자에 참여가 어렵고, 서울의 경우 일조량이 나빠 수익률이 떨어지는 단점을 보완하기 위해 서울시는 2013년 서울형발전차액지원제도 도입. 서울시는 ‘햇빛발전 지원계획’을 실시해 50kW 이하의 태양광 발전사업자에 대해 한전에 판매한 전력량과 연계해 5년간 1kWh당 50원의 지원금을 보조. 의무공급자와 소규모 태양광의 전력판매 계약을 지원해 판로 확보 지원.
미니태양광 보급 도시형태양광 보급 사례로 250W 미만의 미니태양광을 각 가정에 보급하는 제도. 설치비는 약 60만원으로 절반을 서울시에서 지원
공공기관 태양광 통합관리운영 서울시 공공기관에 설치한 태양광 생산설비를 통합운영함. 이를 통해 확보한 데이터를 태양광정책 수립에 활용
태양광 임대료 개선 태양광설비의 옥상 임대료 산정방법을 공시지가 방식에서 발전용량에 따라 부과하는 방식으로 전환함. 이를 통해 공시지가가 비싼 서울에서 태양광 사업의 임대료 부담을 덜어주게 됨.
태양광 발전시설 자금 저리 융자 설비용량 150kW 이하의 중소규모 발전사업자에 대해 연이율 2.5%, 8년 분할상환 조건으로 융자지원. 설치비의 50% 지원. 건당 최대 1억5천만원. 2013년 지금자원 총액 63억원.
에너지설계사제도 서울시가 에너지 절약과 효율화 분야에서 활동할 인력을 직접 고용 운영
에너지자립마을- 에너지공동체 지원 사업 에너지 절약, 효율화, 생산에 단계적으로 참여하는 공동체 에너지 대안 운동

 

원전하나줄이기 정책을 통해 서울시의 에너지 소비가 줄어든 것도 의미가 매우 크다. 2012~2014년까지 1단계 사업을 펼친 결과 200만 TOE 감축에 성공하고, 2013년 전력․가스․석유 사용량이 전년과 대비해 모두 감소했다. 2013년 전국의 전력 소비량은 1.7% 증가한 반면, 서울의 전력사용량은 2012년 대비 1.4% 감소했다. 사회경제 구조가 유사해 전력소비 패턴이 비슷한 대구, 광주, 대전 등 다른 도시에서 전력소비가 증가했기 때문에 서울의 전력소비 감소는 의미가 있다.

<표 7> 총 전력사용량 비교('12년 대비' 13년)
2012년과 비교했을 때 2013년의 서울시는 -1.4%의 증감률을 보였다는 표와 그래프

※ 사회경제 구조가 유사, 비슷한 전력소비 유형을 보이는 대구 등 3개 도시 비교
 

한국은 1인당 에너지소비량이 지속적으로 증가하고 있으며, 특히 유류와 전기요금의 역전현상으로 인해 전력화가 가파르게 진행되고 있다. 이런 상황 속에서 실질적인 에너지 소비 감축을 이끌어낸 것은 그 자체로 높이 평가 받아야 할 것으로 보인다. 다만 전체에너지 절감의 절반이상을 시민에너지 절약에 의존하는 것은 개선해야 할 것으로 보인다. 에너지절약 문화를 생활 속에서 실천한다는 것은 매우 의미가 있지만 생활의 변화를 뛰어넘는 에너지인프라와 에너지 서비스를 통한 절감으로 질적 전환을 일으킬 필요가 있다.
원전하나줄이기 2단계 정책인 에너지 살림도시 정책 시기 (2014년 7월-2020년)는 현재 진행형이다. 시민이 에너지 생산하고, 효율적으로 소비하는 “에너지 자립도시”를 만들어가기 위해 전력자립률을 20%까지 높이기 위한 정책이 앞으로 어떤 성과를 이룩할지는 더 지켜봐야 할 것으로 보인다.

제안 ∙ 시사점

산업통상자원부가 에너지 정책의 방향을 결정하고, 집행하는 중앙집중적인 체제하에서 서울시의 ‘서울 친환경 에너지 정책 시기(2006년 7월-2011년 6월)’와 ‘원전하나줄이기 정책 시기(2011년 11월 -2014년 6월)’는 지역 분권적 에너지 정책의 기틀을 닦았다. 2012년 2월에는 노원구청을 중심으로 46개 기초지자체가 ‘탈핵 에너지전환 도시’선언을 하였다. 2015년 4월에는 ‘탈핵 에너지전환 도시’ 2기 선언이 준비되고 있다. 이는 한국사회에서 광역지자체만이 아니라 기초지자체에서도 점차 분권적 에너지 정책에 대한 요구가 높아진다는 것을 의미한다.

 

서울시 차원의 에너지 정책은 중앙정부의 제도적 장벽에 막혀 원래 목표를 달성하는데 어려움을 겪어왔다. 대표적으로 첫째, 서울시가 에너지수요관리를 강화하기 위해 에너지 요금을 조정하고, 에너지다소비업체에 벌금을 부과하거나 규제할 방안이 없다. 둘째, 정부의 신재생에너지의무할당제(RPS :Renewable Portfolio Standard) 제도에서 태양광 신재생에너지인증서(REC:Renewable Energy Credit) 입찰 물량이 제한되어 있고, REC 가격도 폭락해 신재생에너지 확산에 어려움을 격고 있다. 2013년 상반기 발전사들이 REC를 구매하도록 열린 입찰시장의 규모가 63MW이다. 그런데 서울시가 2013년 보급하려는 태양광 목표가 180MW로 정부의 REC 입찰 물량을 합쳐도 서울시 물량도 감당하지 못하는 상황이다. 셋째, 재생가능에너지 설치 지역에 대한 정부의 부지 규제가 엄격해 신재생에너지 설치 장소를 확보하기 어렵다. 따라서 서울시와 같은 지자체 차원의 에너지 정책이 활성화되기 위해서는 중앙정부의 에너지 정책에 변화가 있어야 한다는 것을 알 수 있다.

 

한편으로 서울시 에너지 정책은 기후변화대응 정책과 연결되어야 한다. 2014년 9월 23일 박원순 서울시장은 뉴욕에서 열린 ‘UN 기후정상회의’에서 세계 도시들의 기후변화 대응 계획인 ‘시장협약(Compact of Mayors)’을 발표하였다. ‘시장협약’의 핵심은 지방정부가 온실가스 감축 목표와 감축 결과를 이클레이 탄소기후등록부(cCR: carbonn Climate Registry, cCR)에 등록하고 매년 공개하는 것이다. 지방정부가 체계적인 온실가스 감축 노력을 펼치고, 평가도 받겠다는 것이다. 세계 온실가스 배출량의 70%를 차지하는 도시가 앞장서서 유엔의 온실가스 감축 방식(IPCC 가이드라인)에 맞춰 배출량 저감을 실행하는 것은 의미 있는 활동이라 할 수 있다.

기후변화대응에 대한 이러한 도시의 역할과 관련하여, 서울의 적극적인 에너지정책은 한국내의 다른 도시들과 세계 도시들에게 좋은 사례가 될 것이다. 이 또한 중앙정부와의 협력을 통해 더 확산될 수 있을 것으로 보인다. 앞으로도 서울시는 보다 체계적인 에너지 정책을 펼쳐 한국사회에서 지역에너지 정책이 확대 되도록 앞장서며, 중앙정부 에너지 정책의 제도적 개선을 이끌어내는 역할을 해야 할 것이다.
 

참고자료

이유진. 2008. 태양과 바람을 경작하다
에너지시민연대. 2000년 6월 26일. 에너지시민연대 창립선언문
서울시. 2006,11. 신재생에너지 이용보급 활성화 기본계획
서울시. 2007. 친환경에너지기본계획
서울시 맑은환경본부 에너지정책담당. 2008, 6. 고유가 및 기후변화 대응 에너지 종합대책
서울시. 2012.5. 에너지 수요절감과 신재생에너지 생산 확대를 통한 종합대책
서울시. 2013.6. 서울시 원전하나줄이기 1년 성과 보고서
서울시. 2014. 서울시에너지백서 2013
서울연구원. 2007. 서울시 에너지 소비특성 조사
서울정책아카이브 https://seoulsolution.kr/
서울시원전하나줄이기 홈페이지 https://energy.seoul.go.kr
에너지시민연대 https://www.enet.or.kr
 

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