정책

원인자 부담 원칙의 교통수요관리 프로그램: 서울시 교통유발부담금 제도

등록일 2015-04-02 분류 교통 글쓴이 scaadmin
작성자
고준호 연구위원
소속
서울 연구원
작성일
2015-04-02
최종수정일
2016-10-08

교통유발부담금 제도의 개요

우리나라의 경제발전과 더불어 인구의 대부분이 지속적으로 수도권으로 집중되었으며 특히, 서울로의 인구집중현상이 뚜렷하게 나타났다. 서울 시내 도심 지역에는 고층 빌딩들이 계속해서 건설되었다. 이러한 도심지역에는 유동인구가 증가하였으며 그로 인한 차량의 통행도 많아 심각한 교통체증이 발생하였다. 특히, 1980년과 1990년대 국민소득수준의 향상과 자동차의 증가 급증으로 인한 교통수요의 증가와 이에 미치지 못하는 교통시설의 부족은 교통문제를 심화시켰다.

서울 도심에 위치한 대규모 빌딩 및 예식장, 백화점 같은 특정 용도의 시설물은 주변 도로를 혼잡하게 만들며 이로 인해 막대한 사회·경제적 손실을 발생시키고 있다. 따라서 이러한 대규모 교통수요 유발 건축물로 인한 사회·경제적 손실 비용을 교통수요 유발 원인자에게 부담하도록 하는 방안이 논의되기 시작하였고, 그 결과 교통수요 유발 건축물 소유주에게 교통유발부담금을 부과하는 방안이 제시되었다.

“도시교통정비촉진법”에서 정의하는 교통유발부담금 제도란, 대량 교통수요 유발 시설의 도심 집중을 간접적으로 억제시키고 도시교통 개선 사업에 필요한 재원을 확보하기 위해 원인자 부담 원칙에 따라 시설물 소유자에게 금전적 부담을 부과시키는 제도이다. 일부 건축물 소유주들에게는 금전적 부담을 가중시킴으로써 저항을 불러일으킬 수도 있으나, 사회 전체적으로는 교통체증에 따른 사회·경제적 손실을 감소시키고, 국민 전체에게 보다 양질의 교통서비스를 제공하려는 제도의 취지로 도입 당위성과 사회적 공감대가 형성되었다. 또한 정부 차원에서 실시된 교통유발부담금 제도는 서울시 차원에서 “서울특별시 교통유발부담금 경감 등에 관한 조례”로 제정되어 대상 시설물, 부과 및 면제 시설 구분, 부담금 산정 기준 등이 구체적으로 명시되었다. 교통유발부담금 제도의 주된 목적 중 하나는 교통유발부담금 세입을 교통시설 확충과 개선에 활용하여 교통 투자 재원을 조달하고, 특히 대규모 교통수요 유발 시설을 도시 외곽지역으로 이전 또는 분산을 유도하는 것이다. 최초의 서울시 교통유발부담금 제도는 1990년에 시행되었으며, 이후 매년 1회씩 교통유발부담금을 부과하고 있다.
 

교통유발부담금 제도의 주요내용

교통유발부담금 부과 기준 마련
 
교통유발부담금의 개정 및 부과기준

교통유발부담금은 1990년 1월 13일 개정·공포된 “도시교통정비촉진법”에 의해 그 부과징수 근거가 마련되었다. 구체적 부과기준은 1990년 9월 25일 개정·공포된 “도시교통정비촉진법 시행령”에서 규정하였으며, 교통유발부담금의 부과는 1990년 7월 1일부터 실시되었다. 부과 대상지역은 10만 명 이상의 도시 및 국토교통부장관이 도시교통 개선을 위하여 필요하다고 인정하는 지역이며, 징수액은 지방도시교통사업특별회계에 편입하여 버스전용차로 설치 등 도시교통시설 개선사업에 사용되도록 설계되었다.

서울시의 경우, “서울특별시 교통유발부담금 경감 등에 관한 조례”를 제정하여 서울시 소재 시설물에 대한 교통유발부담금 부과 기준을 마련하였다. 서울시 교통유발 부담금 산식은 시설물의 연면적의 합계✕단위부담금✕교통유발계수이며, 단위부담금은 주차장 규모에 따라 연면적 1m2당 700원~800원으로 면적별 차등 부과되며, 교통유발계수는 시설물의 위치·용도에 따라 최고 서울특별시 도심 백화점 10.92에서 최저 직할시 외곽공장의 0.47까지로 분류하였다. 교통유발부담금의 부과대상은 연면적의 합계가 1천m2 이상인 시설물이며, 시설물의 소유자가 부담금을 납부하도록 하였다. 부과대상 시설물을 다수인이 공동 소유할 경우에는 각자의 소유지분에 따라서 부담금을 납부하게 하였다.

 

단위부담금 산정

기본적으로 국내 교통유발부담금의 단위부담금은 “도시교통정비촉진법 시행규칙”에 의해서 결정되나, 서울시는 “서울특별시 교통유발부담금 조례”를 제정하여 서울시의 교통유발부담금의 단위부담금 기준액을 재설정하였다. 서울시 교통유발부담금의 단위부담금은 면적별로 차등 부과하여 각 층 바닥면적의 합이 30,000m2 이하인 경우는 700원, 30,000m2 초과인 경우는 800원으로 설정하였다. 서울시의 단위부담금은 “도시교통정비촉진법”에 제시된 기준액에 비해 대규모 면적 시설물에 대해서는 높은 단위부담금을 설정하였다. 서울시의 기준액은 인천시, 경기도의 단위부담금과 비교해 보아도 상대적으로 높은 기준액으로 설정되어 있다. 이는 서울시가 상대적으로 도시밀도가 높고, 대형 시설물에 의한 교통량 증가, 이에 따른 교통혼잡 가중의 정도가 상대적으로 크기 때문이다.

<표 1> 수도권 지자체별 단위부담금 기준액

수도권 지자체별 단위부담금 기준액
지역별 단위부담금 기준
도시교통촉진법 -350원 : 3,000㎡ 이하 / 3,000㎡ 초과 ~ 30,000㎡ 이하
-400원 : 30,000㎡ 초과
서울시 -700원 : 3,000㎡ 이하 / 3,000㎡ 초과 ~ 30,000㎡ 이하
-800원 : 30,000㎡ 초과
인천시 -450원 : 3,000㎡ 이하
-700원 : 3,000㎡ 초과 ~ 30,000㎡ 이하
-800원 : 30,000㎡ 초과
수원시 -350원 : 2,000㎡ 이하
-500원 : 2,000㎡ 초과 ~ 3,000㎡ 이하
-700원 : 3,000㎡ 초과 ~ 30,000㎡ 이하
-800원 : 30,000㎡ 초과

자료: 도시교통정비촉진법 제19조, 지방자치단체별 교통유발부담금 관련 조례 (서울/인천/경기)

교통유발계수 산정

교통유발계수란 교통유발 시설로 인하여 주변의 교통혼잡에 미치는 정도를 계수로 나타낸 것이다. 교통유발계수는 기본적으로 “도시교통정비촉진법 제37조”에 의해서 결정 된다 (<표2> 참조). 서울시 교통유발계수는 상대적으로 많은 교통량을 유발하는 백화점, 쇼핑센터 등의 대규모 판매시설 (9.83)과 여객, 화물, 철도 역사 (5.00~5.56) 등의 운수시설 등에 높은 교통유발계수를 적용하고 있다. 또한 “도시교통정비촉진법 시행규칙”에서 정의된 교통유발계수를 기준으로 각각의 지방자치단체별로 조례를 제정하여 두 배까지 교통유발계수를 상향조정 가능하도록 하였다. 이에 서울시는 “도시교통정비촉진법”의 교통유발계수를 기준으로 하되 자체적인 조례를 제정하여 서울시의 교통유발계수를 산정하였다. 이를 위해 서울시는 교통유발 시설물을 대상으로 교통유발계수 산정을 위한 조사를 수행하였으며, 판매, 위락, 체육, 업무 시설 등에 상향된 교통유발계수를 적용한 서울시 교통유발계수를 제시하였다.

<표 2> 시설물별 교통유발계수

시설물별 교통유발계수
대분류 세분류 도시규모(단위 : 인) 서울
100만 이상 50만~100만 30만~50만 10만~30만
근린생활시설 슈퍼마켓, 일용품소매점 1.68 1.66 1.64 1.12 1.68
일반음식점 2.56 2.48 1.59 1.48 2.56
골프연습장 5.00 4.80 2.40 2.12 5.00
헬스클럽, 볼링장, 탁구장 등 1.80 1.46 1.32 1.06 1.68
기타근린생활시설 1.44 1.16 1.02 1.02 1.44
의료시설 종합병원 1.28 1.04 0.93 0.93 2.56
병원, 의원, 요양소, 진료소 1.34 1.08 0.88 0.72 1.34
교육연구시설 교육원, 연구원, 학원 등 1.42 1.16 1.00 0.78 1.42
도서관, 연구소 등 0.90 0.82 0.74 0.74 0.90
운동시설 체육관 1.12 1.04 0.96 0.96 1.68
업무시설 일반업무시설 1.20 1.00 0.82 0.82 1.80
숙박시설 관광숙박시설 2.62 2.23 1.81 0.77 2.62
일반숙박시설 1.16 0.87 0.79 0.77 1.16
판매시설 도매시장 1.81 1.77 1.63 0.94 1.81
백화점, 쇼핑센터, 할인점 등 5.46 4.48 2.67 2.67 10.92
소매시장, 상점 1.68 1.66 1.64 1.12 1.81
위락시설 유흥주점 2.56 2.48 1.40 1.16 3.84
특수목욕탕 1.44 1.16 1.02 1.02 2.16
관람집회시설 공연장, 극장, 영화관 등 3.55 2.38 1.94 1.12 3.55
집회장, 회의장, 예식장 등 4.16 3.43 2.39 1.49 4.16
운동경기관람장, 경마장 등 3.55 2.38 1.94 1.12 3.55
전시시설 박물관, 미술관, 기념관 등 3.55 2.42 2.16 2.03 3.55
동물원, 식물원, 수족관 등 0.72 0.62 0.55 0.55 0.72
공장시설 - 0.47 0.43 0.31 0.24 0.47
창고저장시설 창고, 하역장시설 0.61 0.50 0.37 0.30 0.61
운수시설 여객자동차터미널, 화물터미널 5.56 4.34 3.92 2.76 5.56
철도역사 4.13 3.76 3.11 2.46 4.13
공항시설, 항만시설 1.81 1.14 1.14 1.14 1.81
자동차 관련시설 매매장, 정비공장, 세차장 등 1.49 1.18 1.04 1.04 1.49
운전학원, 정비학원 0.88 0.86 0.67 0.20 0.88
방송통신시설 방송국, 촬영소 1.89 1.20 1.18 1.00 1.89
전신전화국 1.00 0.82 0.67 0.67 1.00
관광휴게시설 공원, 유원지 등 3.10 2.68 2.14 1.71 3.10
기타 - 1.20 1.00 0.82 0.71 1.20

자료: 도시교통정비촉진법 제19조, 서울시 교통유발부담금 조례

교통유발부담금 비 부과 대상
 

도시교통정비촉진법은 교통유발량이 현저히 적거나 공익상 불가피한 사유로 교통유발부담금 부과가 적절하지 아니한 시설물 또는 비영리공공단체의 업무에 사용되는 시설물에 대해서는 교통유발부담금을 부담하지 않도록 하였다. 교통유발부담금 비 부과 대상시설에는 주한 외국 정부기관 및 국제기구, 외국 자원단체 소유의 시설물, 주거용 건물, 새마을사업을 위한 마을 공동 시설물, 정당 소유의 시설물, 종교시설, 유치원, 초/중/고 학교 등 교육용 시설물, 박물관 및 미술관 시설, 도서관 등이 여기에 포함된다.

 
세입처리
 

“도시교통정비촉진법”은 교통유발부담금 및 여러 교통관련 사업(주차요금, 혼잡통행료 등)으로 확보된 세입을 다시 교통관련 사업에 투자하도록 하였다. 구체적으로 교통유발부담금 및 교통관련 사업으로 징수된 세입은 교통시설의 확충 및 운영개선을 위한 사업, 도시교통관련 조사 및 연구사업, 대중교통수단의 서비스개선 및 대중교통업체의 경영개선을 위한 사업, 교통수요관리 및 교통수요관리조치의 시행, 도로시설의 개선 및 교통안전시설 개선에 관한 사업 등에 투자되었다.

교통유발부담금 제도의 사업성과

교통유발부담금 부과건수, 징수액의 지속적인 증가
 

서울시의 지속적인 관리 감독으로 교통유발부담금 부과건수와 징수액이 증가하는 추세를 보였다. 서울시의 교통유발부담금 징수 현황 자료가 구축되기 시작한 2007년 이후를 기준으로 보면, 교통유발부담금 징수건수는 2007년 이후 지속적으로 증가하여, 2013년 기준 총 100,634건을 부과하였으며, 총 105,542백만원을 징수하였다.

<그림 1> 서울시 교통유발부담금 징수 현황
위의 그래프는 2007년부터 집계된 교통유발부담금의 징수 현황이다. 지속적으로 증가한 그래프의 모습을 보이며 2013년 기준 총 100,634건을 부과하였고, 총 105,542백만원을 징수하였다.
자료: 한국교통연구원 (2014)
 

앞서 제시된 바와 같이, 서울시 교통유발부담금 제도는 시설물의 종류와 연면적을 기준으로 차별적으로 교통유발부담금 부과기준을 제시하고 있다. 이에 <표3>와 같이 교통유발량이 많은 대형 건축물의 부과건수가 상대적으로 적음에도 교통유발부담금 징수 총액은 상대적으로 높은 비율을 차지하고 있다. 2013년 기준, 3만m2이상의 대규모 시설물의 교통유발부담금 부과건수는 전체 부과건수의 1.5%에 불과하지만, 금액은 약 48,471백만원으로 전체의 45.9%를 차지하는 것으로 나타났다.

<표 3> 건축물 연면적별 교통유발부담금 부과현황 (서울시, 2013년 기준)

건축물 연면적별 교통유발부담금 부과현황 (서울시, 2013년 기준)
구분 전체 1천m2 미만 3천m2 미만 1만m2 미만 3만m2 미만 3만m2 이상
부과건수 건수(건) 100,634 73,099 21,255 4,763 1,105 412
비율 100.0% 72.6% 21.1% 4.7% 1.1% 0.4%
부과금액 금액(백만원) 105,542 15,072 18,559 43,441 20,453 28,018
비율 100.0% 14.3% 17.6% 41.2% 19.4% 26.5%

자료: 한국교통연구원 (2014)

기업체의 교통수요관리 제도 참여 독려
 

교통유발부담금 제도는 기업체로 하여금 교통수요유발에 따르는 비용을 부담하게 하여, 개별 기업체에게는 부담이 될 수도 있다. 이러한 상황에서 기업체들이 교통수요관리 프로그램에 참여함으로써 인센티브를 제공 받을 수 있다는 요소가 큰 매력으로 작용하여, 기업체 교통수요관리에 참여하는 기업체수는 지속적으로 증가하였다. 2013년 기준, 전체 기업체 교통수요관리 대상 시설물 중 약 22%에 달하는 기업체가 참여하고 있다.

 

<그림 2> 연도별 기업체 교통수요관리 프로그램 참여 현황

(단위: 개소, %)
기업체가 교통수요관리프로그램에 참여한 현황을 보여주며 2013년에는 22%에 달하는 기업체가 참여하고 있다.
자료: 서울시 내부자료
 

한계와 향후개선 사항

교통유발부담금 제도의 실효성 의문 제기 (단위부담금 현실화 등)
 

1990년대부터 시작된 교통유발부담금 제도는 어느덧 시행된 지 20여년이 넘어 서울시의 주요 교통정책으로 자리를 잡았으나, 최근 교통유발부담금 제도의 실효성에 의문이 제기되고 있다. 교통유발부담금 제도의 단위부담금은 물가상승에도 불구하고 22년 간 동결되었으며, 전체 교통유발부담금 부과금액은 서울시 전체 교통혼잡비용 대비 약 1% 수준으로 매우 낮다. 이에 서울시는 교통유발부담금의 단위부담금 현실화를 통해 기업체교통수요관리 프로그램에 참여하지 않는 기업에게는 부담이 되는 반면 적극적으로 참여하는 기업체에게는 높은 인센티브를 주는 방안 마련을 위해 관련 조례개정을 추진하였다.

 

부담금 수입을 교통 개선 사업 재원으로 활용될 수 있도록 제도 개선 필요
 

서울시는 교통유발부담금 제도를 통해 연간 약 8백억원의 부담금을 징수하고 있으나, 적극적인 교통량 감축 사업에 활용되기에는 턱없이 부족한 실정이다. 예를 들어, 서울시 지하철 건설비는 1km당 약 1,200억~1,500억 수준으로, 연간 교통유발부담금 징수 총액으로 지하철 1km도 건설할 수 없는 실정이다. 또한 징수금액 중 최대 30%는 자치구 교부금으로 활용되나 교통관련 사업에 실제로 활용되고 있는지 불투명한 실정이다. 따라서 해당 자치구에 교부금으로 들어가는 부담금이 교통사업에 한정하여 사용될 수 있도록 관련 규정 마련이 필요한 실정이다.

 
교통유발계수의 차등화 방안 필요
 

교통유발부담금 제도는 그동안 몇 차례 도시규모 및 시설물별 교통유발계수의 재산정을 통하여 현실적인 교통유발계수의 차등화를 위한 노력을 해왔으나, 여전히 개별 시설물이 위치한 지역특성, 입지여건 등이 반영되지 않아 교통유발이 미미하거나 혼잡하지 않은 지역에 대해서도 불필요하게 교통유발부담금을 부과한다는 문제점이 제기되었다. 반대로 교통유발과 혼잡이 극심한 지역에 대해서는 교통유발부담금 수준이 낮아 이러한 시설물들에 대해서는 교통유발부담금 제도의 효과가 낮다는 의견이 제기되었다. 따라서 교통유발계수를 교통혼잡 수준 및 지역 상황을 반영하여 차등화 할 필요성이 있다. 예를 들어, 기존에는 “도시교통정비촉진법”에서 제시된 교통유발계수의 100% 이내에서만 추가적으로 자치구별 교통유발계수를 상향 조정될 수 있도록 했으나, 교통혼잡이 극심한 지역의 시설물에 대해서는 100%를 초과하여 부과할 수 있도록 “도시교통정비촉진법”의 조항을 수정할 필요가 있다. 또한 일부 대중교통이 취약한 지역 같은 경우에는 시설물의 교통유발량이 높더라도 교통유발계수를 낮춰줄 필요성도 있다.

참고문헌

서울시 조례, 교통량감축 프로그램 이행 기준 및 경감비율
서울시정개발연구원, 2007, “승용차 이용 감축을 위한 서울시 교통수요관리 추진방안”
한국교통연구원, 2014, 교통유발계수 개선방안 연구