정책

서울 교통정책의 변화

등록일 2012-04-02 분류 교통 글쓴이 scaadmin
작성자
고준호 연구위원
소속
서울 연구원
작성일
2015-04-02
최종수정일
2016-10-10

서울시 교통의 발달

우리나라의 중심도시로서 그리고 수도로서 서울시의 교통체계는 시대가 변화함에 따라 그 모습을 바꾸어왔다. 1400년대에는 4대문 안을 (현재 서울시 도심지역) 중심으로 한 가로망체계를 따라 주로 사람들의 보행에 의존하였다. 19세기 후반에 전차와 버스가 도입됨에 따라 도시기능이 서울시 경계를 넘어 외곽으로 확대되고, 기존 가로망의 보수 및 확장이 이루어지는 등 서울시 교통체계는 크게 변화하였다. 1950년 6.25 전쟁 발발 후 대부분의 시설이 파괴되어 도시기반시설 구축의 일환으로 도시교통체계를 새롭게 개편할 기회가 제공되었으나 폭발적인 인구증가에 따른 무계획적인 도시 개발로 인해 기형적인 도시교통체계가 구축되는 결과를 초래하고 말았다. 이로 인해 서울은 현재와 같은 고질적인 교통문제에 시달리게 되었다.
서울은 6.25 전쟁 휴전 이후 급격한 경제발전에 따라 변화하는 시대상에 맞춰 교통정책의 패러다임을 변화시켜 왔다. 1950년대는 6.25전쟁으로 인한 사회적 피해가 매우 극심한 시기였다. 수도 서울의 경우에도 여러 차례 전쟁의 격전지가 됨으로 인해 도로 및 교량을 비롯한 여러 도시시설물이 파괴되었다. 따라서 이 시기에는 전쟁피해로 인한 도시복구와 이를 위한 도로 및 교량의 개통이 주요한 현안이었다. 1960년대는 본격적으로 추진된 경제개발계획에 따라 우리나라 경제가 자주적인 성장의 틀을 갖춘 시기이다. 이에 따라 서울을 중심으로 한 일부 도시의 도시화 진행속도가 가속화되기 시작하였으며, 이로 인해 서울로의 인구유입이 증가되면서 교통정책에 있어서도 대중교통수단의 확충이 매우 시급한 문제로 대두 되었다. 이 시기 서울시 주요 교통관련정책을 보면, 통학학생 전용버스 100대 운행, 급행좌석버스 도입, 버스증차와 시내전차의 운행 중단 등 버스정책이 주를 이루고 있다.
1970년대는 우리나라 경제의 외형적 규모가 급격히 확대되는 시기였다. 특히 우리나라 산업 발달의 중심지인 서울은 산업인력이 대규모로 유입되면서 인구 집중문제가 발생하기 시작하였다. 이 시기의 서울시 교통정책은 혼잡한 대중교통 승차 대란 해소, 도로·교량의 확충 및 도심교통난 해소에 집중되었다. 또한 1974년에 지하철 1호선이 개통되면서 지하철시대가 도래하였으며 교통량 분산정책이 시작되었다. 이와 더불어 1971년 교통문제 해결을 위한 과학적 접근방법의 일환으로 서울시 경찰국내에 교통관제센터가 가동되는 동시에 교차로와 신호등의 현대화가 시작되었다.
1980년대는 그동안의 경제성장을 토대로 서울의 도시화가 선진국과 비슷하게 이루어지는 동시에 본격적인 자가용시대로 접어들게 되었다. 이에 따라 1989년 교통체계관리사업 (Transportation Systems Management, TSM)이 시행되었으며, 도시고속도로 및 교량이 지속적으로 증설되었다. 또한 지하철 1호선 개통 10년 후인 1984~1985년에 지하철 2·3·4호선이 완전 개통되었으며, 대중교통체계의 강화를 위해 버스교통체계가 전면적으로 개편되었다.
1990년대는 국민소득 1만불 시대로 대변되는 경제성장과 IMF 구제금융 요청이라는 경제위기를 경험한 시기이다. 그럼에도 불구하고 도시화는 고도로 진행되었고, 서울시를 비롯한 수도권의 인구가 우리나라 전체 인구의 절반 가까이를 점유하면서 주택·상수도·전기뿐만 아니라 교통문제도 심각한 사회문제로 대두되었다. 이 시기 서울시 교통정책은 교통 혼잡 완화를 위한 대중교통서비스 향상과 교통수요관리 정책의 추진으로 특징지을 수 있다. 주요 시책으로는 교통유발부담금 징수 개시, 지하철 5~8호선 개통, 중·장기 주차종합대책 마련, 기업체 교통수요관리 제도 실시, 승용차 10부제 시행 등이 있다.
2000년대는 지속적인 자동차 대수 증가로 인한 교통 혼잡, 자동차 매연으로 인한 대기오염, 선진국 시대 진입과는 어울리지 않는 높은 교통사고율 등에 대한 교통문제가 논의되기 시작했다. 또한 이때 지속가능한 개발이 세계적인 정책 주제로 부각됨에 따라, 서울시 교통정책 또한 이러한 추세에 맞추어 변화하였다. 교통체계의 지속가능성을 높이고자 서울시는 여러 관련 교통정책을 펼쳐왔으며, 대표적인 교통정책으로는 대중교통체계 개편, 버스 중앙 차로제 도입, 교통수요관리 정책 강화, 승용차 공동이용 서비스 도입, 전기차 보급 활성화 등이 있다.

시기별 서울시 교통 건설 역사

1. 전근대적인 교통체계시기(1394~1945)

 
전근대시기의 서울시 주요 교통수단 변화

1394년 대한민국의 수도를 현재의 서울로 옮긴 이후부터 개항 이전까지 서울시에는 보행위주의 교통체계만이 존재하였다. 4대문을 중심으로 한 수도 내에는 지형적 특성에 따라 격자형 가로망으로 계획되었고 3개의 넓은 도로를 중심으로 하는 가로망이 주요 도로로서의 기능을 수행하였다. 1426년에는 수도로서의 기능 유지와 왕조의 위엄을 기리기 위한 목적으로 대/중/소로의 도로제도가 규정되었다. 그러나 19세기 말 문호를 개방함에 따라 근대적 교통수단이 새롭게 등장하여 서울시 교통체계는 크게 변화하게 되었다. 당시 소개되었던 대표적인 교통수단으로 전기와 궤도를 이용한 노면전차가 서울 시내에 등장하였고, 지역 간 간선 교통수단 역할을 담당하는 철도가 1900년 초에 도입되었다.
노면전차의 등장은 서울시내 교통체계에 있어 일대 혁신적인 일이었다. 1899년 서대문~청량리를 잇는 8km 단선으로 시작된 전차운행은 보행에 의존하던 통행패턴을 급속히 변화시켰다. 노면전차가 빠르고 편리한 교통수단으로 각광받으면서 노선확장사업이 지속적으로 전개되어, 1968년 노면전차가 완전히 철거되기 이전까지 서울시 주요 대중교통수단으로 자리 잡았다. 최초의 노면전차는 길이 8.7m, 폭 2.5m, 40인승으로, 특별한 정차장 없이 승객의 요구에 따라 승하차가 이루어졌다. 노면전차 노선이 시내 주요 간선도로를 따라 확대되면서, 1945년에는 하루 승객이 50만 명으로 늘어나 서울시 인구 절반이 이용할 정도로 널리 이용되었다.
 
서울시 가로망 체계 구축
1910~1920년대의 시가지계획으로 가로의 신설, 확장이 시작되었는데 이것이 근대적인 가로 개선 사업의 시초이다. 서울시 내외부를 공간적, 물리적으로 구분하던 성문과 성벽이 철거되면서 서울시의 행정적, 공간적 확장이 이루어지게 되었다. 서울시의 체계적인 도로 개선 사업은 1912년 28개 도로 노선을 건설한 것에서 기인한다. 이후 1919년까지 노선을 추가하여 총 42개 도로망으로 확대하였으며, 1929년까지는 25개 노선 추가 사업을 완료하는 등 대대적으로 도로망을 정비했다. 1936년에는 서울시가지계획에 의거한 서울시내 220개 노선(1개 광로, 55개 대로, 164개 중로 연장 307.7km) 계획을 발표했고, 이 계획이 현재 서울시내 가로망의 기초가 되는 계획이라고 할 수 있다. 이에 따라 1912년 단 2대에 불과했던 전국의 자동차대수는 1920년대 후반에는 본격적인 자동차 운송업이 시작될 만큼 널리 보급됨으로써 자동차가 서울시내 주요 교통수단으로 자리 잡게 되었다. 또한 이 시기에 보급된 대다수의 자동차가 시내버스 및 택시로 도입되면서 전차와 경쟁적인 교통수단으로 자리 잡았다.

<그림 1> 1945년 이전의 서울시 도로교통 모습
1945년 이전 서울의 도로교통 상황을 보여주는 당시의 사진
자료: 서울특별시사편찬위원회(2000)

2. 6.25 전쟁 이후 혼돈 속의 전차중심시기(1945~1960)

6.25 전쟁으로 인한 서울시 교통인프라의 파괴

1945년 시작된 6.25 남북 전쟁은 국토를 철저히 파괴함으로써 경제건설을 어렵게 했을 뿐만 아니라 도시 인프라를 구축할 여지를 주지 않았다. 1950년 1인당 GNP 40달러, 1955년 65달러, 1960년에는 86달러로 대중들이 극심한 빈곤에 처해 있었다. 6.25전쟁 이후부터 외국의 전쟁복구 원조에 의해 도로망 확충이 시작되었는데 1957년의 복구사업에는 서울~부산 간 국도 포장공사가 착공되었다. 1957년에는 경제 부흥 도로 사업 5개년 계획을 수립하였으나 자금 부족으로 실천에 옮기지 못하였다. 이 당시 서울시내 교통체계는 전근대적인 형태로 머물러 있었으며, 늘어나는 인구로 각종 도시문제가 발생하였다. 특히 교통문제는 가장 커다란 시민의 애로사항으로 인식되었지만 사회가 혼란하고, 정부재원이 부족한 상황에서 도로건설과 복구에만 급급한 실정이었다.

서울시 주요 교통수단으로 시내버스/택시 보급 확대
이 당시 시민들이 이용한 교통수단은 서울시 주요 간선도로에서 운행해 오던 전차였다. 전차를 이용하는 하루 승객이 50만 명으로 서울시 인구의 절반이 이용할 정도로 비중이 컸다. 그러나 1953년 말 서울시 인구가 100만 명을 넘어서면서 교통수요가 크게 늘어나게 되었는데, 기존의 전차로는 승객증가량을 따를 수 없게 되자 시내버스노선이 확대되기에 시작했다. 1953년에는 230대의 버스가 168만 8천km를 운행하는 등 버스의 역할이 커져 도시교통체계가 전차와 시내버스로 이원화 되었다. 6.25 전쟁 이후 서울시의 중요한 또 다른 교통수단은 택시였다. 1950년 서울시는 <서울시내 택시면허제>를 실시하면서 합승택시가 등장하게 되었다. 1957년에 24개 노선에 900대를 증차함으로써 합승택시는 전차, 버스와 함께 서울시 교통체계상의 중요한 교통수단으로 떠오르게 되었다. 국산 자동차로 택시가 양산되기 시작한 1956년부터는 택시대수가 급격히 늘어나 1957년에는 123명의 운송업자가 1,576대를 운영하게 되는 비교적 큰 규모의 운송업체로 성장하게 되었다. 도시교통 측면에서 볼 때 이 시기는 전차, 버스, 택시의 3원화 체계에 의한 대중교통서비스의 확충, 고용량 교통수단의 도입, 노선 중심의 운행 등으로 특정지어진다.

 

3. 대중교통 수단 확충, 노면전차 운행 폐지 (1960~1970)

국가 경제발전을 위한 도로계획의 수립
1960년대에는 경제발전이 국가적의 최대 목표였다. 1960년대 초반에는 국가산업철도 건설에 교통정책의 우선순위가 주어졌다. 상대적으로 도로는 신설보다는 국도 포장에 초점이 맞추어져 도로 폭의 확장과 도로의 선형을 개량하는 사업에 치중하였다. 1961년에는 국도노선 지정의 토대가 되는 <도로법>이 탄생하였다. 1960년대 초반에는 <국토건설종합계획>, <도시계획법> 제정과 함께 건설부의 신설 등으로 사회간접자본의 확충이 국가 정책의 중심이었고, 그 중 교통부문은 절대적 위치를 차지했다.
서울시는 당시 매년 급격한 인구의 증가로 교통난이 심각해지자 1960년 교통종합시책을 수립하였다. 그 대책으로는 주로 버스와 택시의 증차 등 대중교통수단의 확충 및 버스노선 연장에 정책의 주안점이 맞추어졌다. 1965년에는 우리나라 최초로 10개 노선 301대에 대하여 급행좌석버스사업을 허가하였고, 1967년에는 적자노선에 대하여 서울시가 직접 버스를 운영하게 된다. 이 시기의 서울시는 버스 위주의 도시교통정책을 시행하였는데, 이 당시 버스의 수단분담률은 54.4%에 달하였다.

<그림 2> 1960년대 서울 교통 상황
1960년대 국토건설종합계획에 따라 인구의 증가로 교통난이 심했던 당시의 사진
자료: 서울메트로 홈페이지

자동차대수의 증가와 서울시 노면 전차의 폐선
1960년대 서울시 버스 수단분담률은 급속히 증가하였으며, 이로 인해 1950년대까지 서울시내 대표 대중교통수단으로 자리 잡았던 노면전차는 점차 쇠퇴하였다. 노면전차가 저속인데다 승하차시 위험이 따르고 차량의 흐름에 방해된다는 것이 전차 기피의 주된 이유였으며, 1968년에는 결국 노면전차가 철거되었다. 서울시내의 차량이 서서히 늘어나기 시작한 시기도 1960년대이다. 1960년에 불과 11,533대이던 차량이 1965년에 16,624대, 1970년에는 60,422대로 급격히 증가하였다. 차량의 대부분이 버스와 택시이지만 일부 부유층의 자가용 승용차도 눈에 띄기 시작하였다. 1960년대 후반에는 국가적으로 지역 간 도로 건설이라는 정책 목표를 수립하여 도로 확장에 박차를 가하기 시작했다. 1968년에 경인고속도로(서울~인천 간)가 건설된데 이어 1970년에는 경부고속도로(서울~부산 간)가 개통되었다. 이들 고속도로는 이후 1970년대 고도 경제성장을 이룩하는데 큰 기여를 하게 된다.

<표 1> 서울시 교통 수단분담률 (1965년)

서울시 교통 수단분담률(1965)
버스 택시 (합승 포함) 전차
54.4% 26.20% 19.4%

자료: 서울특별시사편찬위원회 (2000) 서울교통사

<표 2> 1960년대 서울시 교통관련 주요사항

시행시기 주요시책
1960년 서울시 교통종합시책 수립
1965년 급행좌석버스사업 10개 노선, 301대 사업면허인가
1968년 노면전차 철거
1968년 경인고속도로(서울~인천 간) 건설
1970년 경부고속도로(서울~부산 간) 건설

 

4. 경제개발 속의 자동차 증가, 지하철, 가로망 확충 시기(1970~1980)

 

도시화를 대비한 계획적인 교통정책의 수립
이 시기는 우리나라의 공업화가 상당히 진행되면서 대규모의 사회간접자본 투자가 시작된 때이며, 경제발전을 이루기 위한 수단으로서 교통부문의 역할이 커지기 시작하였다. 1960년대 이후 교통망은 지속적으로 팽창해 갔다. 고속도로 건설은 주행비의 절약 및 교통시간의 단축과 같은 경제효과를 가져 왔으며 이에 따라 ‘1일 생활권’이라는 용어가 등장하기 시작하였다. 특히 1970년대의 도로정책 방향은 경제활동 거점인 주요 대도시, 공단, 항만 등을 연계시키는 도로망 확충에 초점이 맞추어졌다.
한편, 서울시가 교통부문에 대하여 계획적인 정책을 수립하기 시작하였다. 이전에도 단편적인 시책들이 없었던 것은 아니었지만, “서울도시계획기본구상(1977)”을 토대로 장기적이고 종합적인 정책의 틀을 확립하였다.
 
최초의 서울시 지하철 건설 (지하철 1호선)
1970년대에 이르러 우리나라의 도로가 철도보다 양과 질적인 면에서 모두 비교우위를 차지하게 된다. 그러나 이 당시 철도의 역할이 상대적으로 약화되었음에도 서울시 교통체계에서 가장 두드러진 변혁 중에 하나는 지하철의 등장이었다. 1900년대 초반부터 거의 40년간 서울시내 중요한 교통수단의 역할을 담당하여 왔던 노면전차가 철거된 1960년대 중반부터 약 10년만인 1974년 최초로 서울지하철이 건설된 것이다.
서울시 시내버스 서비스 향상을 위한 여러 정책 수립
서울시가 직접 운영하던 버스 공영화사업은 경영부실로 적자가 누적되어 1972년부터 1974년까지 민간에게 매각하여 운영되었다. 서울시가 운영하는 버스체계의 방만한 경영, 낙하산 인사, 비효율적 경영시스템, 적자누적 등이 서울 시내버스 민영화의 원인을 제공하였다. 이후 서울 시내버스는 완전한 민영화체제로서 1970년대 서울 도시교통을 이끌어가게 된다. 1974년에 지하철이 개통되었음에도 불구하고, 1980년대 중반 2,3,4호선이 건설될 때까지 지하철 수단분담률은 6~7%로 미미한 수준이었다. 1974년의 버스 수단분담률이 73%라는 절대적 우위의 숫자만 보아도 서울시 교통에서 버스의 지배력이 상당히 컸음을 알 수 있다.
서울시는 보다 효율적인 교통운영을 위해 시경교통관제센터를 설립하여(1971) 교차로와 신호등의 현대화 계획을 수립하게 된다(1973). 또한 1970년대 후반에는 간선도로에 가변차로제(1979)를 설치하는 등 교통시설의 건설뿐만 아니라 효과적인 운영을 위한 노력도 시작하였다. 1977년부터는 수도권정비계획이 본격적으로 시행되는 시기로 서울시 교통체계도 이에 부응하기 위해 시내버스의 노선 조정, 도시반경 5km 내의 97개 교차로에 전자 감응 신호체계를 설치하기에 이른다.

<그림 3> 최초의 지하철 1호선 개통 (1974)
1974년 서울시 지하철 1호선 개통 당시의 사진
자료: 서울메트로, "서울메트로 30년사"

<표 3> 1970년대 교통관련 주요사항

시행시기 주요시책
1970년대 교통관련 주요사항
1971년 시경 교통관제센터 가동
1973년 교차로, 신호등 현대화계획 수립 시행
1974년 지하철 1호선 개통 (1971.4 건설공사 착공)
1977년 서울도시계획기본구상 수립
1979년 간선도로 가변차선제 실시 결정

 

5. 산업화/광역화 속의 모터라이제이션 도로망 정비시기(1980~1990)

인구집중으로 인한 교통 혼잡 문제 대두

1980년대의 도시교통 전개과정은 정책의 실효성보다는 그 외생적 요인들, 즉 공업화, 산업화, 도시화와 그에 따른 개발 붐, 인플레이션 등에 의해 큰 영향을 받았다. 특히 도시화의 영향으로 대규모 신시가지가 형성되었으며, 이를 보조하는 서울시 교통정책은 대형주택 단지와 시내를 연결하는 가로망 연결에 급급하였다.  1980년대부터 시작된 서울 인구 집중현상은 교통문제를 더욱 심화시켰다. 서울에 교통시설 등의 도시 인프라가 갖춰지자 인구가 몰리고, 인구가 증가하니 다시 교통시설을 확장해야 하는 이른바 악순환이 되풀이 되었다고도 할 수 있다. 서울을 비롯한 수도권 도시들은 더욱 비대화 되어 서울시 교통정책도 점차 광역적으로 대응해야만 했다. 1980년대 후반에는 정부의 <주택 200만호> 공급정책에 따라 서울에 인접한 여러 신도시가 건설되었으며, 따라서 이들 신도시와 서울시를 연결하는 도로망 확충사업에 역점을 두지 않을 수 없는 시기였다. 하지만 폭발적으로 늘어나는 인구와 무분별한 도시개발사업 등으로 인해 교통문제는 점차 심각해졌다.

급격한 자동차 대수 증가, 이에 대응한 교통정책 수립

1980년대에 서울시 자동차 대수는 1980년 20만대, 1985년 45만대, 1990년에 120만대로 급격히 증가하기 시작했다. 이에 따라 도로교통 혼잡은 하루가 다르게 심화되어 곳곳에 만성적인 교통정체가 발생하게 되었다. 1980년대 후반의 서울시 도로율은 약 19%로서 1970년대 약 11%에 비해 크게 증가하였으나 늘어나는 자동차수를 감당하기에는 역부족이었다. 이 시기에 서울시 대중교통체계는 1984년 지하철 2호선, 1985년 3, 4호선이 추가로 개통됨에 따라 버스와 지하철의 이원화 체계로 접어들게 된다. 지하철의 수단분담률은 1985년에 16.5%로 올라서게 되어 지하철이 점차 도시교통의 핵심교통수단으로 떠오르게 되었다. 1980년대 중반부터는 아시안게임(1986)과 서울올림픽(1988) 등의 국제행사로 인해 서울시의 교통체계가 일대 전환기를 맞이하게 된다. 1986년에는 서울의 동서를 연결하는 자동차전용 도시고속도로인 올림픽대로가 개통되었고, 동부외곽 간선도로 등 주요 간선도로가 본격적으로 정비되기 시작하였다. 즉 1980년대는 본격적인 지하철시대의 개막과 더불어 주요 국제행사를 위한 교통시설 확충을 통해 교통체계를 정비하는 시기였다. 또한 교통관련제도 운영에 있어서도 서울시는 타 도시보다 우선하여 대형 시설물 건설에 따른 교통수요를 예측하고 개선대책을 수립하는 교통영향평가제도(1987)를 실시하게 되었다. 1989년에는 기존시설을 최대한 이용하여 수요관리, 신호운영 개선, 주차관리 등을 시행하는 교통체제관리개선사업(TSM)이 본격화되어 서울시 주요 교통축을 대상으로 폭넓게 시행되었다. 이러한 다각적인 노력에도 1980년대의 교통정책은 도로, 지하철, 대중교통 등 각각 별도로 시책이 추진되면서 각 교통수단간의 연계체계가 미흡하여 이동성을 극대화 시키지 못했다는 문제점이 지적되었다.

<표 4> 1980년대 서울시 교통관련 주요사항

1980년대 서울시 교통관련 주요사항
시행시기 주요시책
1984~1985년 지하철 2호선(1984. 5), 3·4호선(1985.10) 완전 개통
1986년 올림픽대로 개통
1987년 교통영향평가제도 실시
1989년 교통체계 운영개선사업(TMS) 시행

 

6. 자동차 도시 속의 교통체계 구조조정(1990~2000)

 

고속화도로의 건설
서울시 등록 차량 대수는 1990년 100만대 돌파에서 1995년에 200만대를 돌파하는 등 급격한 자동차 증가를 보여주었다. 자동차의 폭발적인 증가에 따라 가로망 확충사업을 지속적으로 벌여왔음에도 불구하고, 도로시설 공급이 수요를 따라가지 못하여 1990년대에 들어서서 주요 간선도로의 교통체증은 더욱 더 심각해졌다. 교통시설의 공급을 위해 도시고속도로(urban expressway), 수도권 신도시 연결고속도로망, 도시간선도로 확충 등 대형 도로 프로젝트를 진행하였다.
 
무분별한 도시개발로 인한 교통혼잡을 완화하는 자치구별 교통개선기본계획의 수립
1990년대 초반에 실시된 지방자치제는 자치구별로 교통개선기본계획(Transportation Improvement Program, TIP)을 수립하게 하여 교통문제를 자체적으로 개선할 수 있는 제도적인 토대를 마련해 주었다. 또한 블록단위 지구교통개선사업이 정착되어 주거지 교통 환경을 개선하는데 커다란 기여를 하게 되었다. 한편, 교통인프라가 미흡한데도 불구하고 재개발사업과 재건축사업 등 대형 도시 건설사업 시행 시 건축용적률이 과다하게 설정되어 교통 혼잡과 정체를 심화시켰다. 다시 말하면 교통용량과 교통유발 수요 간의 맥락을 고려하지 않고 대규모 주택단지 개발 사업을 펼쳐서 열악한 교통 환경을 조성하는데 일조를 했다고 할 수 있다. 특히 도로나 교통시설에 대한 투자재원을 충분히 확보하지 못한 채 개발위주의 사업을 진행시켜 교통시설 공급 부족현상을 빚어내기도 했다.
 
2기 지하철 시대 돌입
지하철노선은 계속적으로 확충되어 2기 지하철인 8호선(1996), 5호선(1996), 7호선(2000)이 순차적으로 개통됨에 따라 지하철의 수단분담률이 점차적으로 증가하게 되었다. 1998년에 발표한 서울시 교통 센서스 결과에 따르면 지하철과 버스의 분담률이 거의 비슷한 수준을 나타냈으며, 지하철 수단분담률이 1980년 6.8%에서 30.8%로 급격한 성장을 보였다(버스 수단분담률 29.4%). 그러나 버스 수단분담률이 낮아짐에 따라 많은 버스회사들이 적자에 시달리고 일부 노선의 서비스가 악화되어, 급기야는 서울시에서 <버스서비스 종합대책(1997)>을 발표하게 된다. 그러나 버스서비스 개혁은 실천의지의 부족으로 빛을 보지 못하고 사장되어 버리는 결과를 맞이하게 되었다.
 
교통수요관리정책 시행
1990년대 들어 도심 진입 차량 억제와 혼잡완화를 위한 교통수요관리정책이 도입되었다. 1990년 건축물 소유자에게 교통수요유발에 따른 비용을 부과하도록 하는 교통유발부담금제도가 시행되었으며, 1995년에는 기업체 교통수요관리 정책을 시행하여 교통량 감축 프로그램에 참여하는 시설물에 대하여 교통유발부담금을 감면해 주는 정책을 시행하였다. 또한 1995년에는 승용차 10부제가 실시되었고, 1996년부터 남산 1,3호 터널에 도심혼잡통행료가 부과되기 시작하였다.
 
첨단기술을 접합시킨 지능형 교통체계(Intelligent Transportation System, ITS)의 도입
교통수요관리 정책과 더불어 공급위주의 교통정책에서 탈피한 새로운 교통정책으로 교통시설과 차량에 컴퓨터·전자·통신·자동제어 등 첨단기술을 접합시킨 지능형 교통체계(Intelligent Transportation System, ITS)가 도입되었다. 1990년대 들어 중앙정부는 물론 서울시에서도 ITS에 관한 각종 연구개발사업과 시범사업을 추진하였다. 지능형 교통체계는 다양한 형태의 서비스를 제공하며, 이를 통해 교통시설을 효율적으로 운영하고 통행자에게 유용한 정보를 제공하여 안전하고 편리한 통행과 전체 교통체계의 효율성을 높였다. 지능형 교통체계에는 고속도로와 기간망의 교통류를 제어하는 교통제어시스템과 각종 도로상황정보를 사전 및 실시간으로 알려주는 교통정보시스템 등의 각종 부시스템(Subsystem)이 포함된다. 서울시는 ITS 사업 중 서울시 도시고속도로 교통관리시스템(FTMS)을 ITS 사업 초기에 도입하였다. 도시고속도로 본선의 원활한 교통류 흐름을 유지할 수 있도록 유입램프의 교통량을 조절하는 램프미터링 시스템, 사고·공사 등의 상황이 발생할 경우 신속하게 감지하고 처리할 수 있는 유고감지시스템, 일정한 시간 간격으로 도시고속도로 및 주변 도로의 교통상황정보를 운전자와 운영자에게 제공할 수 있는 교통정보제공시스템 등으로 구성되었다. 또한 신 신호 교통 시스템, 자동단속시스템, 버스도착안내시스템이 도입되었다.

<표 5> 1990년대 교통관련 주요사항

시행시기 주요시책
1990년대 교통관련 주요사항
1990년 교통유발부담금 징수 개시
1995년 기업체 교통수요관리제 실시
1996년 지하철 7호선(1996. 10), 지하철 8호선 (1996. 11), 지하철 5호선(1996. 12) 개통
1996년 남산 1·3호 터널 혼잡통행료 징수
1997년 도시고속도로 교통관리시스템 (FTMS) 실시

 

7. 지속가능한 교통체계로의 패러다임 전환 (2000~현재)

 

지속 가능한 교통체계라는 새로운 패러다임 등장
1990년대부터 이어진 폭발적인 자동차 증가와 이에 못 미치는 교통시설의 미흡한 공급, 교통시설의 비효율적인 운영, 열악한 대중교통서비스 등이 교통혼잡을 더욱 심각하게 만들었다. 또한 차량이 내뿜는 매연으로 인하여 악화되어만 가는 대기오염, 빈발하는 교통사고, 분산된 교통행정체계 등도 서울시 도시교통의 장래를 어둡게 하였다.
이러한 상황에서 1990년대 리우회의 등으로 국제적으로 환경보전에 대한 인식이 고조되었으며, 이후 물리적 환경과 사회경제적 환경까지 포괄하는 소위 지속 가능한 개발(Environmentally Sound and Sustainable Development, ESSD) 개념이 국제사회의 주된 이슈로 등장하였다. 이에 환경, 에너지, 경제 등 다양한 분야에서 지속가능성을 높이려는 많은 노력이 이루어졌으며, 교통 분야에서도 이러한 개념이 도입되었다. 이에 서울시도 지속 가능성을 목표로 다양한 교통정책 방향을 제시하였으며, 이와 관련한 서울시 주요 교통 정책으로는 교통수요관리정책의 강화, 대중교통체계 개편, 친환경 교통정책 수립, 보행환경 개선 사업 등이 있다.

 

교통수요관리정책 강화
1990년대부터 운영되어온 교통수요관리정책에 대한 전반적인 개선노력이 진행되었다. 우선 서울시는 교통유발부담금 제도 및 기업체 교통수요관리 프로그램을 정비함과 동시에 승용차요일제, 승용차공동이용서비스(나눔카), 대중교통연계강화 등 다양한 교통수요관리 프로그램을 개발하였다. 승용차요일제는 월~금요일 중 시민이 스스로 쉬는 날을 정하고, 해당요일에 차량을 운행하지 않는 프로그램으로 서울시 승용차의 약 40% 이상이 등록할 정도로 시민들의 높은 참여율을 보였다. 이 프로그램의 경우 참여한 시민들에게 자동차세 감면, 주차장 이용료 감면 등의 인센티브를 제공하였다. 승용차 공동이용서비스는 시민들의 불필요한 차량 보유를 억제하고, 동시에 개인승용차 이용이 어려운 낮은 소득 계층에 대해서는 필요시 승용차 이용 기회를 제공하는 서비스로 최근 높은 인기를 보이고 있다. 이와 더불어 대중교통의 연계교통수단으로서 자전거 이용 편리성을 증진시키고, 대중교통 노선을 확대하는 등 여러 정책이 부가적으로 추진되었다.

 

서울시 대중교통체계 개편
이 시기 가장 눈에 띠는 서울시 교통 정책으로 2004년 7월에 시행된 대중교통체계 개편이 있다. 대중교통체계 개편의 핵심은 대중교통의 서비스 수준을 향상시키고 효율적이고 합리적인 교통체계를 수립하는 것이었다. 이 정책의 가장 큰 개편요소로는 지하철 거리비례제 요금시행, 통합요금제, 신교통카드시스템 구축, 버스전용 중앙차로제 도입 및 환승센터 설치 등이 있다. 특히 대중교통간 환승 시 요금부담을 줄이기 위해 대중교통 통합요금제를 도입하였고, 지하철 시내구간의 불합리한 구역제 요금체계를 시외구간과 같이 거리비례제로 일원화함으로써 대중교통 이용율을 높였다는 평가를 받고 있다.
 
친환경 교통수단
2008년 기준 서울시 수송 부문의 에너지 소비는 31.9%로 가정상업 부문에 이어 두 번째로 많으며, 수송 부문에서 발생하는 온실가스 배출량 중 95.2%가 도로 부문에서 발생하였다. 이러한 상황에서 고유가로 인한 시민들의 교통비 부담이 커져, 상대적으로 경제적 부담이 적은 친환경차가 고려되기 시작했다. 이에 2000년대 말 서울시는 교통부문의 탄소배출 감축하고 유가상승에 대한 노력의 일환으로 친환경 교통수단 도입을 적극 추진하였다. 이러한 정책의 일환으로 시내버스 전차량 CNG버스로 전환, 남산 전기버스 보급, 전기차셰어링이 추진되었다.
 

보행/대중교통 중심의 교통정책 수립 및 추진

2000년에 추진된 서울시 교통정책의 주된 특징 중 하나는 보행/대중교통 중심의 교통정책으로 패러다임 변화가 이루어졌다는 점이다. 이러한 노력의 일환으로 고가도로 철거 및 대중교통전용지구 조성 등이 추진되었다. 서울시는 그동안 차량을 이용하여 도심지로의 원활한 접근을 지원했던 고가차도가 오히려 도시의 미관과 지역 단절 및 지역 발전을 저해한다는 많은 시민들의 의견을 반영하여 상당수의 고가차도를 철거하였다. 특히, 2003년 서울 시내를 동서로 횡단하는 청계고가차도의 성공을 기점으로 서울시 곳곳에 존재하던 고가차도에 대한 시민들의 철거 요구가 증대되기 시작하였다. 이와 더불어, 2012년 6월 “보행친화도시 서울”이라는 새로운 비전하에 대중교통전용지구(Transit mall) 도입에 대한 논의가 이루어졌다. 대중교통전용지구는 승용차를 포함한 일반 차량의 진입을 금지시키고, 노면전차, 경전철, 버스 등 대중교통과 보행자만 통행이 허용된 지역을 말한다. 2014년 1월 서울시에서 최초로 도입된 신촌 대중교통전용지구를 시작으로 점차적으로 서울시 전역으로 그 범위를 확대하는 계획을 구상 중에 있다.

<표 6> 2000년~현재 교통관련 주요사항

시행시기 주요시책
2000년~현재 교통관련 주요사항
2003년 서울시 승용차요일제 실시
2003년 청계천고가도로 철거
2004년 서울시 시내버스 체계 개편 (Bus system reform)
2007년 서울교통정보시스템(Seoul Transport Operation & Information Service, TOPIS) 설치
2010년 남산 친환경 전기버스 운행 (3개 노선, 15대 보급)
2013년 서울시 승용차 공용이용 서비스 (Car-sharing) 운영 시작
2014년 대중교통전용지구 (신촌로) 운영

서울시 교통 정책의 성과

지속적인 도로 확대
 

서울시는 그동안 도시의 성장에 따른 인구유입, 그에 따른 승용차 대수의 증가에 대응하여 지속적으로 도로를 확충해왔다. 아래 그림5에서와 같이 서울시의 도로연장은 지난 40년간 연평균 약 1.1% 증가하여(1975~2013년), 2013년 현재 총 연장 8,198km, 22.3%의 도로율을 유지하고 있다. 서울의 도로율은 아시아 주요국 도쿄 15.8%, 싱가포르 12.0%와 비교해도 높은 수준이다.

<그림 4> 연도별 서울시 도로연장 및 도로율
1975년부터 2013년 서울시의 도로연장 및 도로율이 증가한 것을 나타내주는 그래프

 
대중교통 중심의 교통체계 구축

1960년대 수도권의 인구 유입이 가속화되고 교통수요가 급증함에 따라 서울시는 대중교통, 특히 버스 중심의 교통정책을 펼쳐왔다. 그러나 버스 중심의 교통체계 운영은 급격한 수도권의 공간적 확대와 교통인구의 급증, 그에 따른 자동차 증가 등 도로교통정체의 근본 원인을 해결하는 데 효율적이지 못했다. 이에 서울시가 1974년도 지하철 1호선 개통이후 꾸준히 지하철 노선을 확충한 결과 1997년에는 지하철의 수단분담률이 타 교통수단의 수단분담률에 앞서기 시작했고, 그 규모는 2010년 기준 연간 24억 명을 수송하는 수준에 이르게 되었다(그림5 참조). 그러나 도시철도의 경우 대용량 고속수송이 가능하나 건설과 확충에 대한 재정투자가 요구되고 건설기간이 길어 교통수요 증가에 즉각 대응이 어려운 게 현실이다. 이에 지하철과의 연계성을 극대화하고 시너지 효과를 얻기 위해 서울시는 2004년 7월 1일 버스체계를 개편하게 된다. 그로 인해 지하철과 연계된 버스 노선이 확대되어 통합 대중교통망이 형성되고 교통카드 이용률이 크게 증가함에 따라 버스 운송수입금 관리도 과거에 비해 한층 투명해지게 되었다. 이와 같은 버스 대중교통체계개편은 <표7>과 같이 대기환경 개선, 버스 통행속도 및 안전성 향상 등의 개선효과를 나타냈다. 서울시의 지속적인 대중교통 개선 노력은 그 혁신적인 기술력과 정책수립의 노력을 국제적으로 인정받아 여러 상을 수상하기도 했다(<표7 참조>).

<그림 5> 연도별 서울시 수단분담률
1971년부터 2012년까지의 서울시의 교통체계 변화의 모습이다. 지하철이 개통함에 따라 6.2%에서 38.2%까지의 가장 큰 증가율을 보였다
자료: 서울 통계

<표 7> 서울시 대중교통체계 개편 성과 (대중교통체계 개편 전/후 비교)

서울시 대중교통체계 개편 성과 (대중교통체계 개편 전/후 비교)
구분 성과지표 목표달성도
신속성 운행속도(km/h) 16.7 → 22.0
운행 안전성 사고건수(건) 659 → 493
저렴한 요금 통행당 요금(원) 620 → 592
수입금 투명성 교통 카드 이용률(%) 77.4 → 88.9
대중교통 활성화 대중교통 수단분담률(%) 61.2 → 62.3
대기환경 개선 미세먼지(PM10) 일산화탄소(CO) 69 → 61 0.7 → 0.6
비용 절감 통행비용 절감편익 약 2,251억 원 절감

자료: 서울특별시 (2006)

<표 8> 서울시 대중교통 수상목록

서울시 대중교통 수상목록
수상 연도 수상명 수여기관
2006 The 2006 Sustainable Transportation Award Institute for Transportation and Development Policy (ITDP)
2006 The 2006 UITP Award for Innovative Solutions The International Association of Public Transport (UITP)
2007 EASTS Outstanding Transportation Project Award Eastern Asia Society for Transportation Studies
2011 Golden Chariot Awards The Russian Federation Parliament, The Ministry of Transport, The Government of the Russian Federation
2011 UITP PTx2 Regional Award The International Association of Public Transport (UITP)
2011 UITP PTx2 Showcase Award The International Association of Public Transport (UITP)
2013 Local Government Award The Intelligent Transportation Systems Society

 

대기질 개선

승용차 보유대수가 지속적으로 증가하면서 교통부문에서 발생하는 온실가스 배출 및 대기오염으로 인해 도시환경이 악화되었다. 서울시는 대기실 개선을 위해 여러 정책을 시행하였다. 특히 교통수요관리를 통한 승용차 이용 제한, 대중교통활성화, 보행환경 개선 등의 정책을 시행하면서, 교통부문에서의 에너지 사용을 효율화하고, 친환경 교통수단을 시민들의 주 교통수단으로 전환하는 노력을 해왔다. 이러한 지속적인 친환경 교통정책 수립 및 추진은 승용차 수단분담률 감소 및 대중교통 수단분담률 증가로 이어져 서울시 평균통행속도 향상 및 대기질 개선에 효과를 나타냈다. 특히 대기오염물질 중 각종 호흡기 질환의 원인이 되며, 최근 사회적인 문제로 대두되고 있는 미세먼지의 농도가 2004년 서울특별시 대기환경 기준인 50㎍/㎥ 보다 높은 60㎍/㎥이었으나, 매년 감소하여 2013년 44㎍/㎥으로 서울시 기준보다 낮게 나타났다.

 

스마트 도시 구축

서울시가 시행한 다양한 교통정책들은 서울시를 더욱더 스마트한 도시로 만드는데 큰 공헌을 했다. 특히 버스정류소 교통정보 단말기의 보급과 중앙버스전용차로 개통으로 신속성, 정시성, 수송효율 향상 및 버스 운행비용 절감 효과를 얻을 수 있었다. 또한 서울시의 이러한 노력은 스마트카드 활용이 본격화되는 계기를 만들었고, 인구 1,000만명이 넘는 초거대도시 서울에서 신교통카드시스템을 전면 도입, 운영한 점은 세계적으로 성공적인 교통시스템 개혁으로 평가받고 있다. 그 밖에도 스마트폰을 활용한 승용차공동이용서비스 시스템은 스마트 교통체계 구현의 새로운 모델을 제시하고 있다.

 

한계 및 시사점

서울시의 과거 교통정책은 늘어나는 통행수요를 감당하기 위해 대부분 도로 시설 투자나 신호체계 개선, 육교, 고가도로 설치 등 자동차 중심의 정책이 대부분이었다. 이로 인해 승용차 교통량이 급격하게 증가하여, 수송부문에서만 서울시 에너지 소비량 중 30%가 소비되고 특히 승용차는 수송부문 에너지 소비량의 약 60%를 차지하는 등 비효율적인 에너지 소비 구조가 형성되었고, 대기오염 물질도 과다 배출되었다. 또한 과거 서울시의 교통정책은 시민들이 정책 수립에 참여할 수 있는 여건이 조성되지 않았으며, 대규모 교통 시설 구축에만 중점을 두어 시민들이 실질적으로 요구하는 교통체계 구축에는 관심도가 낮은 경향이 있었다. 따라서 서울시가 이러한 문제를 해결하고 지속 성장하기 위해서는 다음의 노력이 필요할 것이다.

첫째, 교통정책의 패러다임은 과거 개인교통 위주의 교통정책에서 사람이 우선하는 교통정책으로 중심이동이 필요하다. 즉 서울시의 미래 교통정책은 사람중심의 인프라 공급(보행, 자전거, 대중교통)과 적극적 교통수요관리(승용차 교통량 억제)를 통하여 보행, 자전거, 대중교통이 우선되는 환경으로의 변화가 필요하다. 또한 현재의 소유, 개발 위주의 교통정책은 공유, 환경 위주의 교통정책으로 변화가 필요하다.

둘째, 서울시 대기질을 개선하기 위해서는 지금보다 더 체계적인 친환경 교통 정책 수립이 필요하다. 또한 친환경교통체계가 구축되기 위해서는 서울시, 중앙정부, 민간, 시민 등 각 부분의 공동협력이 필요하다. 중앙정부의 지원 아래 서울시는 자체적으로 체계적인 친환경교통정책을 수립하고, 민간기업의 협력을 유도해야 한다. 또한 서울시 주도의 정책 수립만을 통해 문제를 해결하기보다 근본적으로 시민들이 자발적으로 친환경적인 교통행태로 전환할 수 있도록 하는 정책 발굴이 필요하다.
 

참고문헌

서울특별시사편찬위원회, 2000, 서울교통사
서울특별시, 2006, “편리한 대중교통, 행복한 서울시민”
국토교통부, 2013, 2012경제발전경험모듈화사업:대중교통체계개선
서울특별시, 2013, “서울교통비전 2030”
서울메트로, 서울메트로30년사, http://www.seoulmetro.co.kr/