1. 전근대적인 교통체계시기(1394~1945)

 
전근대시기의 서울시 주요 교통수단 변화

1394년 대한민국의 수도를 현재의 서울로 옮긴 이후부터 개항 이전까지 서울시에는 보행위주의 교통체계만이 존재하였다. 4대문을 중심으로 한 수도 내에는 지형적 특성에 따라 격자형 가로망으로 계획되었고 3개의 넓은 도로를 중심으로 하는 가로망이 주요 도로로서의 기능을 수행하였다. 1426년에는 수도로서의 기능 유지와 왕조의 위엄을 기리기 위한 목적으로 대/중/소로의 도로제도가 규정되었다. 그러나 19세기 말 문호를 개방함에 따라 근대적 교통수단이 새롭게 등장하여 서울시 교통체계는 크게 변화하게 되었다. 당시 소개되었던 대표적인 교통수단으로 전기와 궤도를 이용한 노면전차가 서울 시내에 등장하였고, 지역 간 간선 교통수단 역할을 담당하는 철도가 1900년 초에 도입되었다.
노면전차의 등장은 서울시내 교통체계에 있어 일대 혁신적인 일이었다. 1899년 서대문~청량리를 잇는 8km 단선으로 시작된 전차운행은 보행에 의존하던 통행패턴을 급속히 변화시켰다. 노면전차가 빠르고 편리한 교통수단으로 각광받으면서 노선확장사업이 지속적으로 전개되어, 1968년 노면전차가 완전히 철거되기 이전까지 서울시 주요 대중교통수단으로 자리 잡았다. 최초의 노면전차는 길이 8.7m, 폭 2.5m, 40인승으로, 특별한 정차장 없이 승객의 요구에 따라 승하차가 이루어졌다. 노면전차 노선이 시내 주요 간선도로를 따라 확대되면서, 1945년에는 하루 승객이 50만 명으로 늘어나 서울시 인구 절반이 이용할 정도로 널리 이용되었다.
 
서울시 가로망 체계 구축
1910~1920년대의 시가지계획으로 가로의 신설, 확장이 시작되었는데 이것이 근대적인 가로 개선 사업의 시초이다. 서울시 내외부를 공간적, 물리적으로 구분하던 성문과 성벽이 철거되면서 서울시의 행정적, 공간적 확장이 이루어지게 되었다. 서울시의 체계적인 도로 개선 사업은 1912년 28개 도로 노선을 건설한 것에서 기인한다. 이후 1919년까지 노선을 추가하여 총 42개 도로망으로 확대하였으며, 1929년까지는 25개 노선 추가 사업을 완료하는 등 대대적으로 도로망을 정비했다. 1936년에는 서울시가지계획에 의거한 서울시내 220개 노선(1개 광로, 55개 대로, 164개 중로 연장 307.7km) 계획을 발표했고, 이 계획이 현재 서울시내 가로망의 기초가 되는 계획이라고 할 수 있다. 이에 따라 1912년 단 2대에 불과했던 전국의 자동차대수는 1920년대 후반에는 본격적인 자동차 운송업이 시작될 만큼 널리 보급됨으로써 자동차가 서울시내 주요 교통수단으로 자리 잡게 되었다. 또한 이 시기에 보급된 대다수의 자동차가 시내버스 및 택시로 도입되면서 전차와 경쟁적인 교통수단으로 자리 잡았다.

<그림 1> 1945년 이전의 서울시 도로교통 모습

자료: 서울특별시사편찬위원회(2000)

2. 6.25 전쟁 이후 혼돈 속의 전차중심시기(1945~1960)

6.25 전쟁으로 인한 서울시 교통인프라의 파괴

1945년 시작된 6.25 남북 전쟁은 국토를 철저히 파괴함으로써 경제건설을 어렵게 했을 뿐만 아니라 도시 인프라를 구축할 여지를 주지 않았다. 1950년 1인당 GNP 40달러, 1955년 65달러, 1960년에는 86달러로 대중들이 극심한 빈곤에 처해 있었다. 6.25전쟁 이후부터 외국의 전쟁복구 원조에 의해 도로망 확충이 시작되었는데 1957년의 복구사업에는 서울~부산 간 국도 포장공사가 착공되었다. 1957년에는 경제 부흥 도로 사업 5개년 계획을 수립하였으나 자금 부족으로 실천에 옮기지 못하였다. 이 당시 서울시내 교통체계는 전근대적인 형태로 머물러 있었으며, 늘어나는 인구로 각종 도시문제가 발생하였다. 특히 교통문제는 가장 커다란 시민의 애로사항으로 인식되었지만 사회가 혼란하고, 정부재원이 부족한 상황에서 도로건설과 복구에만 급급한 실정이었다.

서울시 주요 교통수단으로 시내버스/택시 보급 확대
이 당시 시민들이 이용한 교통수단은 서울시 주요 간선도로에서 운행해 오던 전차였다. 전차를 이용하는 하루 승객이 50만 명으로 서울시 인구의 절반이 이용할 정도로 비중이 컸다. 그러나 1953년 말 서울시 인구가 100만 명을 넘어서면서 교통수요가 크게 늘어나게 되었는데, 기존의 전차로는 승객증가량을 따를 수 없게 되자 시내버스노선이 확대되기에 시작했다. 1953년에는 230대의 버스가 168만 8천km를 운행하는 등 버스의 역할이 커져 도시교통체계가 전차와 시내버스로 이원화 되었다. 6.25 전쟁 이후 서울시의 중요한 또 다른 교통수단은 택시였다. 1950년 서울시는 <서울시내 택시면허제>를 실시하면서 합승택시가 등장하게 되었다. 1957년에 24개 노선에 900대를 증차함으로써 합승택시는 전차, 버스와 함께 서울시 교통체계상의 중요한 교통수단으로 떠오르게 되었다. 국산 자동차로 택시가 양산되기 시작한 1956년부터는 택시대수가 급격히 늘어나 1957년에는 123명의 운송업자가 1,576대를 운영하게 되는 비교적 큰 규모의 운송업체로 성장하게 되었다. 도시교통 측면에서 볼 때 이 시기는 전차, 버스, 택시의 3원화 체계에 의한 대중교통서비스의 확충, 고용량 교통수단의 도입, 노선 중심의 운행 등으로 특정지어진다.

3. 대중교통 수단 확충, 노면전차 운행 폐지 (1960~1970)

국가 경제발전을 위한 도로계획의 수립
1960년대에는 경제발전이 국가적의 최대 목표였다. 1960년대 초반에는 국가산업철도 건설에 교통정책의 우선순위가 주어졌다. 상대적으로 도로는 신설보다는 국도 포장에 초점이 맞추어져 도로 폭의 확장과 도로의 선형을 개량하는 사업에 치중하였다. 1961년에는 국도노선 지정의 토대가 되는 <도로법>이 탄생하였다. 1960년대 초반에는 <국토건설종합계획>, <도시계획법> 제정과 함께 건설부의 신설 등으로 사회간접자본의 확충이 국가 정책의 중심이었고, 그 중 교통부문은 절대적 위치를 차지했다.
서울시는 당시 매년 급격한 인구의 증가로 교통난이 심각해지자 1960년 교통종합시책을 수립하였다. 그 대책으로는 주로 버스와 택시의 증차 등 대중교통수단의 확충 및 버스노선 연장에 정책의 주안점이 맞추어졌다. 1965년에는 우리나라 최초로 10개 노선 301대에 대하여 급행좌석버스사업을 허가하였고, 1967년에는 적자노선에 대하여 서울시가 직접 버스를 운영하게 된다. 이 시기의 서울시는 버스 위주의 도시교통정책을 시행하였는데, 이 당시 버스의 수단분담률은 54.4%에 달하였다.

<그림 2> 1960년대 서울 교통 상황

자료: 서울메트로 홈페이지

자동차대수의 증가와 서울시 노면 전차의 폐선
1960년대 서울시 버스 수단분담률은 급속히 증가하였으며, 이로 인해 1950년대까지 서울시내 대표 대중교통수단으로 자리 잡았던 노면전차는 점차 쇠퇴하였다. 노면전차가 저속인데다 승하차시 위험이 따르고 차량의 흐름에 방해된다는 것이 전차 기피의 주된 이유였으며, 1968년에는 결국 노면전차가 철거되었다. 서울시내의 차량이 서서히 늘어나기 시작한 시기도 1960년대이다. 1960년에 불과 11,533대이던 차량이 1965년에 16,624대, 1970년에는 60,422대로 급격히 증가하였다. 차량의 대부분이 버스와 택시이지만 일부 부유층의 자가용 승용차도 눈에 띄기 시작하였다. 1960년대 후반에는 국가적으로 지역 간 도로 건설이라는 정책 목표를 수립하여 도로 확장에 박차를 가하기 시작했다. 1968년에 경인고속도로(서울~인천 간)가 건설된데 이어 1970년에는 경부고속도로(서울~부산 간)가 개통되었다. 이들 고속도로는 이후 1970년대 고도 경제성장을 이룩하는데 큰 기여를 하게 된다.

<표 1> 서울시 교통 수단분담률 (1965년)

자료: 서울특별시사편찬위원회 (2000) 서울교통사

<표 2> 1960년대 서울시 교통관련 주요사항

4. 경제개발 속의 자동차 증가, 지하철, 가로망 확충 시기(1970~1980)

<그림 3> 최초의 지하철 1호선 개통 (1974)

자료: 서울메트로, "서울메트로 30년사"

<표 3> 1970년대 교통관련 주요사항

5. 산업화/광역화 속의 모터라이제이션 도로망 정비시기(1980~1990)

인구집중으로 인한 교통 혼잡 문제 대두

급격한 자동차 대수 증가, 이에 대응한 교통정책 수립

<표 4> 1980년대 서울시 교통관련 주요사항

6. 자동차 도시 속의 교통체계 구조조정(1990~2000)

<표 5> 1990년대 교통관련 주요사항

7. 지속가능한 교통체계로의 패러다임 전환 (2000~현재)

보행/대중교통 중심의 교통정책 수립 및 추진

지속적인 도로 확대
 

서울시는 그동안 도시의 성장에 따른 인구유입, 그에 따른 승용차 대수의 증가에 대응하여 지속적으로 도로를 확충해왔다. 아래 그림5에서와 같이 서울시의 도로연장은 지난 40년간 연평균 약 1.1% 증가하여(1975~2013년), 2013년 현재 총 연장 8,198km, 22.3%의 도로율을 유지하고 있다. 서울의 도로율은 아시아 주요국 도쿄 15.8%, 싱가포르 12.0%와 비교해도 높은 수준이다.

<그림 4> 연도별 서울시 도로연장 및 도로율

 
대중교통 중심의 교통체계 구축

1960년대 수도권의 인구 유입이 가속화되고 교통수요가 급증함에 따라 서울시는 대중교통, 특히 버스 중심의 교통정책을 펼쳐왔다. 그러나 버스 중심의 교통체계 운영은 급격한 수도권의 공간적 확대와 교통인구의 급증, 그에 따른 자동차 증가 등 도로교통정체의 근본 원인을 해결하는 데 효율적이지 못했다. 이에 서울시가 1974년도 지하철 1호선 개통이후 꾸준히 지하철 노선을 확충한 결과 1997년에는 지하철의 수단분담률이 타 교통수단의 수단분담률에 앞서기 시작했고, 그 규모는 2010년 기준 연간 24억 명을 수송하는 수준에 이르게 되었다(그림5 참조). 그러나 도시철도의 경우 대용량 고속수송이 가능하나 건설과 확충에 대한 재정투자가 요구되고 건설기간이 길어 교통수요 증가에 즉각 대응이 어려운 게 현실이다. 이에 지하철과의 연계성을 극대화하고 시너지 효과를 얻기 위해 서울시는 2004년 7월 1일 버스체계를 개편하게 된다. 그로 인해 지하철과 연계된 버스 노선이 확대되어 통합 대중교통망이 형성되고 교통카드 이용률이 크게 증가함에 따라 버스 운송수입금 관리도 과거에 비해 한층 투명해지게 되었다. 이와 같은 버스 대중교통체계개편은 <표7>과 같이 대기환경 개선, 버스 통행속도 및 안전성 향상 등의 개선효과를 나타냈다. 서울시의 지속적인 대중교통 개선 노력은 그 혁신적인 기술력과 정책수립의 노력을 국제적으로 인정받아 여러 상을 수상하기도 했다(<표7 참조>).

<그림 5> 연도별 서울시 수단분담률

자료: 서울 통계

<표 7> 서울시 대중교통체계 개편 성과 (대중교통체계 개편 전/후 비교)

자료: 서울특별시 (2006)

<표 8> 서울시 대중교통 수상목록

대기질 개선

승용차 보유대수가 지속적으로 증가하면서 교통부문에서 발생하는 온실가스 배출 및 대기오염으로 인해 도시환경이 악화되었다. 서울시는 대기실 개선을 위해 여러 정책을 시행하였다. 특히 교통수요관리를 통한 승용차 이용 제한, 대중교통활성화, 보행환경 개선 등의 정책을 시행하면서, 교통부문에서의 에너지 사용을 효율화하고, 친환경 교통수단을 시민들의 주 교통수단으로 전환하는 노력을 해왔다. 이러한 지속적인 친환경 교통정책 수립 및 추진은 승용차 수단분담률 감소 및 대중교통 수단분담률 증가로 이어져 서울시 평균통행속도 향상 및 대기질 개선에 효과를 나타냈다. 특히 대기오염물질 중 각종 호흡기 질환의 원인이 되며, 최근 사회적인 문제로 대두되고 있는 미세먼지의 농도가 2004년 서울특별시 대기환경 기준인 50㎍/㎥ 보다 높은 60㎍/㎥이었으나, 매년 감소하여 2013년 44㎍/㎥으로 서울시 기준보다 낮게 나타났다.

스마트 도시 구축

서울시가 시행한 다양한 교통정책들은 서울시를 더욱더 스마트한 도시로 만드는데 큰 공헌을 했다. 특히 버스정류소 교통정보 단말기의 보급과 중앙버스전용차로 개통으로 신속성, 정시성, 수송효율 향상 및 버스 운행비용 절감 효과를 얻을 수 있었다. 또한 서울시의 이러한 노력은 스마트카드 활용이 본격화되는 계기를 만들었고, 인구 1,000만명이 넘는 초거대도시 서울에서 신교통카드시스템을 전면 도입, 운영한 점은 세계적으로 성공적인 교통시스템 개혁으로 평가받고 있다. 그 밖에도 스마트폰을 활용한 승용차공동이용서비스 시스템은 스마트 교통체계 구현의 새로운 모델을 제시하고 있다.

서울시의 과거 교통정책은 늘어나는 통행수요를 감당하기 위해 대부분 도로 시설 투자나 신호체계 개선, 육교, 고가도로 설치 등 자동차 중심의 정책이 대부분이었다. 이로 인해 승용차 교통량이 급격하게 증가하여, 수송부문에서만 서울시 에너지 소비량 중 30%가 소비되고 특히 승용차는 수송부문 에너지 소비량의 약 60%를 차지하는 등 비효율적인 에너지 소비 구조가 형성되었고, 대기오염 물질도 과다 배출되었다. 또한 과거 서울시의 교통정책은 시민들이 정책 수립에 참여할 수 있는 여건이 조성되지 않았으며, 대규모 교통 시설 구축에만 중점을 두어 시민들이 실질적으로 요구하는 교통체계 구축에는 관심도가 낮은 경향이 있었다. 따라서 서울시가 이러한 문제를 해결하고 지속 성장하기 위해서는 다음의 노력이 필요할 것이다.

첫째, 교통정책의 패러다임은 과거 개인교통 위주의 교통정책에서 사람이 우선하는 교통정책으로 중심이동이 필요하다. 즉 서울시의 미래 교통정책은 사람중심의 인프라 공급(보행, 자전거, 대중교통)과 적극적 교통수요관리(승용차 교통량 억제)를 통하여 보행, 자전거, 대중교통이 우선되는 환경으로의 변화가 필요하다. 또한 현재의 소유, 개발 위주의 교통정책은 공유, 환경 위주의 교통정책으로 변화가 필요하다.

둘째, 서울시 대기질을 개선하기 위해서는 지금보다 더 체계적인 친환경 교통 정책 수립이 필요하다. 또한 친환경교통체계가 구축되기 위해서는 서울시, 중앙정부, 민간, 시민 등 각 부분의 공동협력이 필요하다. 중앙정부의 지원 아래 서울시는 자체적으로 체계적인 친환경교통정책을 수립하고, 민간기업의 협력을 유도해야 한다. 또한 서울시 주도의 정책 수립만을 통해 문제를 해결하기보다 근본적으로 시민들이 자발적으로 친환경적인 교통행태로 전환할 수 있도록 하는 정책 발굴이 필요하다.
 

서울특별시사편찬위원회, 2000, 서울교통사
서울특별시, 2006, “편리한 대중교통, 행복한 서울시민”
국토교통부, 2013, 2012경제발전경험모듈화사업:대중교통체계개선
서울특별시, 2013, “서울교통비전 2030”
서울메트로, 서울메트로30년사, http://www.seoulmetro.co.kr/