과거 대한민국은 경제성장을 위해 산업화와 도시화를 추구하며 자동차 중심의 교통체계를 구축하였다. 그러나 도시화 이후, 극심한 교통정체로 인해 통행시간증가, 대기오염, 사고증가, 심리적 불만 등 사회적 비용이 발생하게 되자 자동차 중심의 도시환경보다 보행자의 보행권을 보장하고 도로이용의 효율성을 극대화 하는 사안이 중요한 이슈로 등장하였다. 이를 위해 국토해양부는 2006년 ‘제1차 대중교통기본계획’을 발표하며 도심 혼잡구역에 대한 교통수요 관리 강화 방안의 일환으로 대중교통전용지구 설치에 대해 논의를 시작했다. 그리고 2011년 ‘제2차 대중교통 기본계획’을 통해 대중교통전용지구 설치의 확대를 제안하였다.

서울시는 이러한 흐름에 맞춰 사람과 대중교통을 우선하고 지속가능한 도시환경 조성을 위해 대중교통체계 개편, 보행 친화도시 구축 등 교통체계 개선을 위해 노력하였다. 그리고 2012년 6월 ‘보행친화도시 서울’이라는 새로운 비전을 제시하였다. 이러한 비전 아래 대중교통전용지구는 서울시의 교통정책 방향과 부합하는 정책이었으나, 서울시에 도입된 사례가 없었기 때문에 서울연구원을 비롯한 몇몇 연구기관에서 학술연구를 시행한 뒤 도입을 검토하기로 하였다. 외국의 경우 주로 1960년대와 1970년대부터 유럽과 북미의 자동차 교통이 집중된 도시들에서 도입 및 운용되고 있다. 국내의 경우는 대구시 중앙로에 2009년 12월부터 국내 최초로 대중교통전용지구를 조성하였으며, 최근 부산시 동천로도 대중교통전용지구를 조성하는 계획을 발표하였다.

서울시는 대중교통전용지구의 본격적인 도입을 위해 2012년 ‘서울시 대중교통 전용지구 종합계획’을 수립하였다. 그 후 서울 전역에 대해 토지이용, 유동인구, 대중교통 접근성, 대중교통 이용객수, 상권특성, 상징성 등을 고려하여 최종 10개의 후보지를 선정하였다. 대중교통전용지구는 차량의 제한으로 인해 지역 주민, 상인 및 통행자 등의 반발이 예상되는 사업이므로 10개의 후보지 중 여러 가지 상황을 종합적으로 고려하여 연세로 지구를 서울시 대중교통전용지구의 첫 시범사업지로 2012년 7월에 선정하였다. 이후 주민설명회 개최, 신촌 상권 활성화 방안 논의, 서울지방경찰청의 심의 등 민원과 갈등을 해결하기 위해 이해관계자와 적극적인 소통을 하였다. 이후 1년여 만인 2014년 1월 연세로 대중교통전용지구가 개통되어 운영되고 있다.
 

대중교통전용지구 개념 및 목적

일반적으로 대중교통전용지구는 승용차를 포함해 일반 차량의 진입을 금지시키고 노면전차, 경전철, 버스 등 대중교통수단의 통행과 보행자의 보행활동만 허용된 지구를 말한다. 다만 대중교통수단의 통행이 가능 하다는 점에서 보행자전용지구와 차이가 있다. 대중교통전용지구는 교통수요관리, 도심활성화, 대중교통 이용편의 증진, 보행환경 개선이라는 4가지 목적을 가지고 있고 그 4개의 목적은 서로 상호유기적인 관계를 맺고 있다. 대중교통전용지구를 지정하고 해당 지구에 대중교통이용 및 보행 편의성을 개선하는 사업을 진행함으로써 향후 교통수요를 줄이고 내부 및 주변지역 활성화를 도모하기 때문이다. 대중교통전용지구 조성 목적은 다음과 같다.

• 교통수요관리: 대중교통기본계획에서 밝히는 바와 같이 승용차의 이용수요를 줄이는 것이 대중교통전용지구 운용의 기본목적이다.

• 도심활성화: 대중교통전용지구는 교통수요 관리를 통해 토지이용에 영향을 미치기 위해 조성되기도 한다. 이에 따라 지구는 통행수단에 따라 달라지는 교통의 질(편의, 안전, 안락)을 고려해 조성되어야 한다. 편의성의 차원에서 접근성이 떨어지거나 대중교통이 불편한 지역이 선정되어서는 곤란하다. 안전성의 차원에서 교통속도가 지나치게 높은 지역(혹은 이동성이 중요시되는 지역이나 교통거점지역), 사고우발지역, 혹은 우범지구에 설정되면 높은 효과를 기대할 수 없다. 편의성의 차원에서 지구 이용객의 승용차 이용이 필수적인 지역(예: 병원 밀집지역)은 곤란하다.

• 대중교통 이용편의 증진: 대중교통전용지구는 승용차 이용을 제한함으로써 대중교통의 정시성 및 통행속도, 운행횟수를 늘리는 목적을 가진다. 대중교통밀집지역에 설정할 수 있으며 지구선정 이후 통과 노선 및 빈도를 증가시킴으로써 승객의 편의성을 높이고 대중교통운영업체의 수익성 개선에도 도움을 줄 수 있다.

• 보행환경 개선: 차량과 보행자가 공존함으로써 보행안전이 위협받을 수 있으므로, 대중교통전용지구는 이러한 차원에서 보행환경 개선에 기여할 수 있다. 또한 지구에 도시설계요소(설치예술품, 벤치, 가로수)를 투입함으로써 보행을 유발할 수 있다.

대중교통전용지구 법적근거

국내에서는 아직까지 대중교통전용지구의 정의 및 조성에 관한 세부사항에 대한 법률이 마련되어 있지 않다. 하지만 도시교통을 원활하게 하고 교통수요관리를 위한 방법 중 하나로 관할지역 내 일정지역을 대중교통전용지구로 시장이 직접 지정해 운용할 수 있도록 하는 법이 도시교통정비촉진법과 동법 시행령에 명시되어있다. 또한 지방경찰청장이 차마의 통행을 금지 및 제한을 할 수 있도록 도로교통법에 ‘통행의 금지 및 제한’에 대한 근거가 제시되어 있다. 마지막으로 대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률과 동법 시행령 ‘재정지원의 대상’을 통해 국가 또는 지방자치단체가 지방자치단체 또는 대중교통운영자에게 특정 사업에 필요한 소요자금의 전부 또는 일부를 보조하거나 융자할 수 있도록 하고 있다.

 
국내·외 도입사례
 

해외에서 대중교통전용지구는 북미지역과 유럽을 중심으로 1960년대와 1970년대에 걸쳐 많은 지역에서 지정되었다. 그 이후에는 지정된 내용이 변경 또는 폐기되기도 하였지만 아직도 많은 곳에서 운용되고 있다. 일본은 많은 대중교통전용지구가 도입이 되어 운용되고 있지만, 몇몇 지역을 제외하고는 사회실험정도만 시행이 되고 있거나 대중교통전용지구라고 말하기에는 미흡한 경우가 대부분이다.

국내에서는 지난 2009년 12월에 대구시 중앙로가 국내 최초로 대중교통전용지구로 지정되어 운용되고 있다. 또한 현재 부산시 동천로가 대중교통전용지구를 조성 중에 있고, 인천시도 시장길을 대상으로 대중교통전용지구의 도입을 검토하는 등 많은 지자체에서 대중교통전용지구의 조성을 검토 하고 있다.

서울시 대중교통전용지구 도입후보지 선정 과정
 

서울시에서는 사람과 대중교통이 우선하는 도시환경 조성이라는 교통정책 방향을 설정하고 2011년 말부터 대중교통전용지구 도입검토를 시작하였다. 우선 대중교통전용지구에 적합한 후보 지구를 선정하기 위해 서울연구원과 함께 ‘서울형 대중교통전용지구 선정기준’을 마련하였으며, 서울 전역에 대해 ‘토지이용, 유동인구, 대중교통 접근성, 대중교통 이용객수, 대상도로 연장, 도로의 연속성, 주차시설 진출입 유무, 차량 통제 시 접근제한시설 유무, 상권특성, 상징성’ 등을 고려하여 최종적으로 10개의 후보 지구를 선정하였다. 1차 검토 후, 유동인구가 많고, 대중교통의 결절점인 82곳을 대상지를 선정하였다. 이중 도보권내 지하철역 위치, 높은 지하철 이용인구 및 유동인구 지역 등을 고려하여 32개소로 대상을 줄였으며, 최종적으로 10개소를 대중교통전용지구 후보지구로 선정하였다.

 
연세로 대중교통전용지구 선정 및 사업 추진 과정
 

서울시는 최종적으로 선정된 10개소의 후보지구 중 여건이 가장 양호한 신촌의 연세로를 최종적으로 시범사업지로 선정을 하였다. 그 후 기본 설계 및 실시설계를 진행 하는 한편 지역주민 및 이해관계자들과 원활한 소통을 위해 사업추진위원회를 구성하고 주민공청회와 주민설명회를 수시로 개최하였다. 이러한 주민의견 수렴과정을 거쳐 2013년 9월부터 본격적인 공사가 시작되었으며 이듬해 1월 연세로 대중교통전용지구를 개통하여 운용하고 있다. 사업의 범위는 서대문구 신촌동 연세로 및 명물거리 일대의 연세로(신촌오거리~연세대) 550m 구간과 명물거리(현대백화점~세브란스) 450m 구간으로 선정하였다. 총 사업비는 약 6,661백만원이며 이중 일부분인 1,350백만원은 중앙정부의 지원을 받아서 추진되었다. 공사기간은 2012년 3월 ~ 2013년 12월로 약 2년이 소요되었다.
 

<그림1> 연세로 대중교통 전용지구 위치도 및 현황사진
자료: 서울특별시 보도자료 (2013)

대중교통전용지구 조성으로 인한 우회 교통처리 대책 마련
 

연세로 대중교통전용지구 조성에 따라 기존에 해당 도로구간을 이용했던 차량에 대한 우회 교통처리 대책 마련이 필요하였다. 우회차량으로 인한 주변도로 교통혼잡 발생이 우려되었고 이를 최소화하기 위한 방안이 강구되었다. 우선적으로 연세로 북측 진입부에 교차로를 신설하여 우회경로를 마련하고 주변 교차로의 신호체계를 정비하였다. 또한 주변가로에 일방통행을 실시하여 원활한 차량의 흐름을 유도하고 보행량이 많아질 것으로 예상되는 도로구간에 횡단보도를 추가하여 보행동선의 확보에도 세심한 주의를 기울였다.

 
대중교통전용지구 조성에 따른 이해관계자 사이의 갈등 관리
 

대중교통전용지구는 차량통행제한으로 인해 통행불편, 매출 감소와 상권 침체 등 많은 우려가 발생하고 이해관계자간 갈등이 생길 수 있다. 이에 따라 서울시는 지역 관계자들이 직접 사업에 참여하여 의견을 조율할 수 있도록 서울시, 자치구, 경찰서, 상인회, 시민단체, 대학 등 6개 기관이 참여하고 교통, 설계·공사, 홍보의 3개 분과를 둔 사업추진위원회를 구성 및 운영하였다. 또한 지역 관계자를 대상으로 주민 공청회 및 지역의 요구사항에 대한 설명회를 수시로 개최하고, 교통체계 개선 및 지역 상권 활성화 방안에 대한 논의도 지역 관계자와 협의를 통해 진행하는 등 소통형 사업으로 추진하였다. 지역 관계자뿐만 아니라 관련 행정기관에 대해서는 법적, 행정적으로 명확히 대응하고 논리적으로 설득하여 단기간에 사업을 완료하는 성과를 거두었다. 이 사업은 2013년도 서울시 갈등관리 수범사례 및 정부합동평가 대상사업으로 선정되는 등 성공적인 갈등관리 사례로 평가받았다.
 

<그림2> 연세로 대중교통전용지구 사업추진위원회
자료: 김상신, 이수진 (2014)

<표1> 지역관계자 및 관련 행정기관과의 주요 갈등 내용 및 해결 방안

시민들이 보다 여유롭고 편안하게 통행할 수 있는 대중교통전용지구 공간조성계획
 

연세로는 상습정체와 더불어 열악한 보행환경을 가지고 있었다. 2009년 서울시에서 실시한 유동인구 조사결과, 연세로의 보행량은 시간당 2,000명~3,000명이고 이는 하루 평균 3만 명 내외의 높은 보행량이다. 연세로의 보도폭은 약 3~4m로 보행하기에 충분하였으나, 한전 분전함, 노점상 등 보행에 방해되는 시설물이 보도에 설치되어 있어서 유효 보도 폭은 1~2m에 불과하였다. 따라서 보행자들이 여유롭고 편안하게 통행을 할 수 있도록 보행공간을 확보하는 것이 공간조성의 가장 큰 목표가 되었다. 이를 위해 보행에 방해가 되는 대표적인 원인이었던 한전 분전함과 거리상인 등을 이전 또는 제거하고 왕복 2차로도로를 1차로로 축소하였다. 또한 보행자들이 많이 몰리는 지점을 파악하고 주요 동선을 중심으로 보도를 최대 8m까지 확대하였다. 그 결과 자연적으로 시케인(chicane)이 구성되어 차량의 속도를 낮추는 효과도 얻게 되었다.

<그림3> 연세로 대중교통전용지구 현황

보행자를 우선하는 대중교통전용지구 운용계획
 

연세로 대중교통전용지구의 차량 통행계획은 보행자의 안전을 위하여 모든 차량에 대해 30km/h 이하의 속도 규제를 적용시키고 16인승 이상 승합차, 긴급차량 및 자전거는 상시통행이 가능하도록 했다. 그리고 택시는 대중교통 미운행시간대인 0시~4시 사이에만 통행을 하여 도로혼잡을 예방하도록 했다. 또한 영업을 위하여 통행이 불가피한 조업차량은 사전에 허가 받은 차량에 한하여 10시~11시, 15시~16시에만 통행할 수 있게 하였다. 하지만 모든 일반차량의 통행과 노상 주정차는 일체 금지되고 있다. 이를 위반할 경우 승용차 4만원, 승합차 5만원의 범칙금이 부과된다. 한편 매주 토요일 14시부터 일요일 22시까지는 연세로를 경유하는 모든 노선의 버스는 우회 운행하여 보행자들만 이용할 수 있는 보행자전용공간으로 활용되고 있다.

 
시민들의 문화생활공간으로서의 대중교통전용지구 활성화 방안
 

대중교통전용지구 조성은 사업 추진 초기부터 지역차원의 장기적인 발전 전략과 밀접한 연관을 가지고 논의되었다. 차량의 통행이 금지되면서 교차로 양쪽에 막다른 길이 형성이 되었고 이 공간을 활용하여 열린 예술극장(5월~10월, 매주 토요일) 개최, B-boy 배틀, 서울시 대표 축제 등을 개최하였다. 또한 복잡하고 어려운 절차를 거치지 않고 누구나 자유롭게 연세로에서 즉석 거리공연 등을 선보일 수 있는 공간을 마련하였다. 이처럼 공간의 자유로운 활용으로 신촌의 고유문화 및 새로운 문화를 창출하는 기반을 만들고 이용자들에게는 더욱 풍부한 볼거리와 즐거움을 제공하고 있다. 이외에도 시민, 지역 예술가, 대학생들의 자발적인 참여를 통한 공공미술 도입을 검토하고 있다.

<그림4> 연세로 대중교통전용지구 활성화 방안 예시
참고: 서울특별시 보도자료 (2014)

2014년 7월 서울시 도시교통본부의 보도 자료에 따르면 대중교통전용지구 개통 이후 6개월간 교통사고가 전년 대비 34%감소, 시민의 만족도 향상, 버스 이용시민 증가, 신촌지역 점포의 방문객수 및 매출이 증가하는 긍정적인 효과가 나타낸 것으로 평가되고 있다.

 
교통사고 감소 효과
 

2013년 1월~6월까지 연세로에서 발생한 교통사고는 총 29건이다. 하지만 2014년 같은 기간 동안 발생한 사고건수는 19건으로 10건이 줄어들어 전년 대비 34.5%의 교통사고 감소효과를 가져왔다. 특히 연세로 주변 이면도로에서 발생한 교통사고는 22% 감소한 반면, 신촌역에서 연세대 정문까지의 주도로에서는 54.5%의 사고 감소효과가 있었다. 대중교통전용지구 운용으로 인해 보행자의 무단횡단 사례가 늘어 사고 위험이 높다는 문제가 제기되었지만, 차량의 통행속도가 30km/h 이하로 제한되고 교통량이 줄어 실제로는 운영 전에 비해 교통사고가 감소한 것으로 나타났다.

<표2> 연세로 주변 교통사고 발생 현황

신촌지역 점포 방문객 및 매출 증가
 
대중교통전용지구 운용 이후 신촌지역의 상권이 활성화 된 것으로 나타났다. 신촌에 위치한 점포를 찾는 시민은 2013년과 비교했을 때 28.9% 증가하였으며, 매출건수는 10.6%, 매출액은 4.2% 증가한 것으로 나타났다.

<표4> 신촌지역 매출액, 이용객수 및 매출건수

통행 위반 차량 단속
 

대중교통전용지구에서는 통행이 허락된 차량 이외의 모든 차량은 통행이 제한된다. 하지만 이륜차를 포함해 일부 차량이 이를 어기고 대중교통전용지구로 통행을 하고 있다. 이를 단속하기 위해 유인 또는 무인 단속 장비의 설치가 필요하다.

도로교통법에 주정차 금지 위반, 전용차로 통행 위반, 긴급차량 진로양보 의무 위반 등은 시 또는 구에게 단속권한이 있다. 그러나 대중교통전용지구는 ‘도로교통법 제 6조’에 의해 경찰에게 단속권한이 있다. 따라서 대중교통전용지구는 경찰 공무원에 의한 상시 단속이 필요하다. 하지만 경찰의 인력부족 문제로 인해 상시 단속은 어려우므로 무인단속 장비를 설치하는 것이 실효성이 있을 것이다. 다만 경찰에서는 신호위반, 과속에 대한 무인단속 규정은 정해져 있지만 통행금지 위반에 대한 규정은 없어서 통행금지를 단속하기 위한 장비를 추가 설치하는 것이 어렵기 때문에 서울시가 직접 2014년 3월 3일 월요일 0시부터 연세로에 진입하는 차량에 대해 24시간 CCTV를 이용해 단속을 하고 있다. CCTV는 총 4대가 설치되어 있고, 규정 위반 차량 적발 시 단속 자료를 경찰에 이관하여 범칙금을 부과하는 이원화된 체계로 되어있다. 그러나 이원화된 체계로 인해 서울시와 경찰에서는 불필요한 시간과 인력을 낭비하게 되는 실정이다. 그러므로 대중교통전용지구내에서는 단속권한 역시 도시교통정비촉진법에 시 또는 구에 위임하는 것이 운용 효율성을 높일 수 있을 것이다.

그 밖의 방법으로 무인 단속 장비 설치를 통해 위반 차량을 단속하는 것도 하나의 방법이다. 하지만 무엇보다 시민 또는 방문객의 자발적인 협조가 선행되어야 한다. 이는 단기적으로 해결하기 보다는 장기적으로 적극적인 홍보를 통해 시민의식을 개선해야 할 부분이다.

 
보행자의 무단횡단
 

대중교통전용지구로 전환이 된 이 후 연세로의 교통사고가 감소되었다. 하지만 지구 운용 이전보다 무단횡단이 쉬워졌기 때문에 차 대 사람 교통사고의 위험성은 여전히 존재하고 실제로도 횡단보도 이외의 곳에서 많은 보행자가 수시로 무단횡단을 하고 있다. 또한 주간보다 시인성이 좋지 않은 야간의 경우에 차 대 사람 교통사고가 발생할 확률이 높아진다. 따라서 조명 조도 향상, 과속차량 단속 강화 및 무단횡단에 대한 시민의식 개선 교육 등을 통해 보행자 관련 사고 가능성을 줄여야 한다.

연세로 대중교통전용지구는 서울시의 첫 번째 사례라는 점에서 큰 의미가 있다. 과거에도 서울시는 대중교통전용지구, 보행자전용지구 등 도입을 추진했으나 이해관계자들의 갈등과 해당자치구의 비협조로 인해 무산되었다. 하지만 연세로 대중교통전용지구 사업은 이해관계자들과 소통을 통해 갈등을 관리하여 단기간에 합의를 이끌어 냈다. 그 결과 서울시 갈등관리 수범사례로 선정되는 등 성공적인 갈등 관리 사례로 평가 받고 있다.

또한 연세로 대중교통전용지구는 대구시 중앙로 대중교통전용지구와는 다르게 보․차도의 단차를 없애고 주말에는 보행자전용거리로 전환하여 온전히 보행자만을 위한 공간으로 운용하고 있다. 이는 기존의 대중교통전용지구보다 더 적극적인 보행환경 활성화를 위한 노력이라 평가할 수 있다.

서울시의 첫 번째 대중교통전용지구는 성공적인 평가를 받고 있으며 이 지구를 향후 보행자 전용지구로 완전히 전환하려는 계획도 검토 중이다. 이는 서울시의 비전인 사람과 대중교통을 우선하고 지속가능한 도시환경 조성을 위한 노력의 대표적인 사례이다. 또한 이러한 성공적인 사례를 바탕으로 두 번째 대중교통전용지구 사업 대상지 선정을 계획하고 있다.

대중교통전용지구 확대를 위해 다른 사업 대상지를 선정하는 것도 필요하다. 하지만 현재의 연세로 대중교통전용지구는 운용 초기단계로서 아직은 주변 시설물, 가로수 식재, 조경 등의 주변 환경 조성이 미흡한 실정이다. 또한 현재 드러난 문제들과 함께 아직 드러나지 않은 문제들도 발생할 여지가 있다. 따라서 서둘러 확대 시행하는 것보다 첫 사례에서의 문제점을 보완한 후 두 번째 대중교통전용지구를 선정하는 방법도 고심해야 한다.
 

김상신, 이수진, 2014, “‘걷고 즐기고 꿈꾸는 거리’ 신촌 대중교통전용지구 조성”, 대한토목학회, 제62권 제2호
서울특별시 보도자료, 2014, “신촌 대중교통전용지구, 통행위반차량 24시간 CCTV 단속”
서울특별시 보도자료, 2014, “‘대중교통전용지구 6개월’ 사고 줄고, 버스 이용시민 늘고”
서울특별시 보도자료, 2013, “‘걷기 편하고 즐기는 거리’ 신촌 대중교통전용지구 사업 추진”
서울특별시 보도자료, 2013, “신촌 연세로 서울시 최초 ‘대중교통전용지구’로 지정