대한민국은 1990년대 초 도로, 철도, 항만, 공항과 같은 사회기반시설이 부족한 실정이었다. 이는 1980년대에 한국경제의 구조조정 및 민간 중심의 시장경제를 표방하여 정부지출을 억제해 고속도로, 철도, 항만 등 사회간접자본 시설에 대한 투자가 부진하여 나타났으며, 이로 인해 1990년대 들어 국내총생산(GDP) 대비 물류비 비중이 급증하고, 서울시를 비롯한 여러 대도시 지역을 중심으로 교통 혼잡 현상이 심각하게 발생하였다. 사회기반시설 건설에 필요한 자금을 정부재정만으로 조달하기에는 한계가 있다고 판단한 정부는 민간부문을 끌어들일 필요가 있다는 결론을 내렸다. 이에 따라 정부는 1994년 8월 ‘사회간접자본시설에 대한 민간자본유치 촉진법’ 제정을 계기로 민간 투자 사업을 본격적으로 추진하기 시작했다. 그러나 1997년 하반기 한국에 밀어닥친 금융위기로 민간 투자 사업은 더욱 어려워졌고, IMF 외환위기 이후 경기활성화수단으로서 민간 투자 사업을 촉진하기 위하여 1998년 “사회간접자본시설에 대한 민간투자법”으로 전면 개정하였다. 이 법률은 무엇보다 다양한 정부의 정책지원을 통해 민간 투자 사업을 활성화하는 것을 목표로 하였는데, 대표적인 정부지원책으로 최소운영수입보장(MRG; Minimum revenue Guarantee) 제도가 있다.

서울시는 총 8개 노선의 1, 2기 지하철 완공 후에도 지하철 중심으로 대중교통 처리를 하는데 필요한 교통망(Network)이 여전히 부족하다고 판단하고 서비스 취약지역 해소 및 기존 지하철 이용증대 방안을 모색하였다. 이에 서울시는 중심지역간 연결강화로 도시구조 다핵화와 균형발전을 도모하고, 수도권 동․서부지역 개발 수요에 대처하고자 역세권 개발을 지원하게 된다. 특히 김포공항∼반포 간 27㎞ 구간은 시간당 수송수요가 약 3∼4만 명으로 예측되는 등 매우 혼잡하여 도시철도 추가 건설의 필요성이 부각되었다. 그러나 1997년 IMF 이후 정부와 지방자치단체의 재정난이 가중되고, 2003년 도시철도 부채가 서울시 총 부채의 81% 수준으로 서울지하철공사와 서울도시철도공사의 운영적자가 누적되어, 새로운 지하철 건설이 잠정적으로 미뤄졌다. 서울시는 이를 해소하기 위해 서울지하철9호선을 MRG가 포함된 부분 민자사업으로 유치하였다. 하지만 수요예측 부실 등으로 인해 정부재정지원이 확대되면서 MRG제도가 2003년 축소되었다가 2006년에 민간제안사업, 2009년에는 정부고시 사업에서도 완전 폐지되었다.

최근 서울시는 지속적인 지하철 노선망 확충에도 불구하고 여전히 존재하는 서울시 도시철도 서비스 취약지역에 대한 대대적인 개선방안을 발표하였다. 2014년 현재 서울시를 대상으로 분석한 결과에 따르면 서울시 도시철도 서비스 취약지역은 서울시 전체의 약 38%인 것으로 나타났다. 특히 철도망이 동북권, 서북권, 서남권에 집중적으로 분포하고 있어 지역별 격차도 있는 것으로 나타났다. 서울시는 이러한 도시철도 취약지역에 대한 개선과 철도 중심의 대중교통체계 구축에 대한 요구 등을 고려하여 도시철도 민자사업 추진 개선방안을 마련했다. 개선방안의 주요 내용으로는 서울시 도시철도 서비스 취약지역에 경전철을 도입하여 기존에 MRG를 통해 이루어지던 민자사업의 재정지원의 단점을 보완한다는 것이다.
 

<그림1> 서울시 도시철도 서비스 취약지역 현황
자료 : 서울특별시 (2014)

도시철도 노선 검토 및 노선 선정 과정 (서울시 10개년 도시철도 기본계획, 2013)
 

 
1) 검토 대상노선 선정

 
2) 대상노선대별 세부 노선대안 설정 및 평가

￮ 노선연장, 경유지, 정거장 위치, 기존 도시철도 연계 검토
￮ 운영계획(차량, 편성, 운전시격 등) 검토
￮ 노선 주변 지역 여건, 통과 지역 지장물 현황 등 기술적 검토
 
3) 기본계획 노선 후보 노선 선정
노선대안별 검토 후, 기술적으로 건설이 불가능하거나 기존 노선 및 주요 검토 노선과 중복되어 수요 유발이 미미한 것으로 판단되는 노선 등을 1차로 후보 노선에서 제외하였다.
 
4) 기본계획 노선 선정

 
5) 기본계획 노선 분석

• 수송수요, 교통수단분담율 변화, 주요 도로 교통영향 분석
• 건설 및 운영 계획, 연계수송체계 및 건설지역 도로교통대책 수립
• 경제적/재무적 타당성 분석, 재원 조달방안 및 연차별 투자 계획
• 사전환경성 및 사전재해영향성 검토

<그림2> 서울시 도시철도 기본계획 노선 선정 방법

<그림3> 기본계획 선정 노선 종합 검토 기준

서울시 도시철도 서비스 취약지역에 경전철 도입
 

서울시는 도시철도 서비스 취약지역을 신속하게 개선하기 위해서 노선연장이 길고 사업비 부담이 큰 중전철 노선 대신 기존 간선철도망에 연계된 지선 기능을 수행할 수 있으며, km당 승객수요가 10,000인/일 내외일 때 적절한 경전철을 도입하는 방안을 제시하였다. 서울특별시(2014) 보고서에 따르면, 서울시 도시철도 서비스 취약지역과 검토 대상 노선들을 비교해본 결과, 동북지역은 대표적으로 우이신설연장선, 동북선, 면목선을, 서북지역은 서부선을, 서남지역은 목동선, 신림선, 난곡선을 건설함으로써 도시철도 서비스 취약지역을 개선할 수 있다. 사실 이들 노선들은 기존 2008년 도시철도 기본계획에서 선정된 노선들로, 타당성이 검증되었던 최적 대안 노선이었고 이미 해당 도시철도 서비스 취약지역 주민들의 지속적인 건설 요구가 있었다. 이번 서울시의 경전철 도입 방안에서는 기존 기본계획 노선과 운행 중인 기존 도시철도의 연계를 강화하고, 대규모 수요 발생 지역으로 추가 연장하는 등의 방안이 제시되었다. 이러한 방안을 통해 서울시는 도시철도 서비스 취약지역의 접근성을 높이고, 또한 경전철 서비스 도입 후에도 10분내 철도 접근이 어려운 지역은 버스와 도시철도가 효율적으로 연계될 수 있도록 버스노선을 조정하였다.

<그림4> 도시철도 서비스 취약지역 개선을 위한 LRT 노선 계획도
자료 : 서울특별시 (2014)

기존 민자사업 추진절차에서 재정지원 부문 보완
 

서울시 경전철을 민자사업으로 추진할 경우, 과다 수요예측으로 인한 운영손실금보전 등 다양한 문제점들이 발생될 수도 있기 때문에 재정지원 사업으로 추진해야한다는 우려도 있다. 그러나 재정사업으로는 서울시의 예산 제약으로 인해 계획 노선들을 적절한 시기에 개통할 수 없는 단점이 있다. 또한 건설시기에 대한 노선별 우선순위 논쟁도 발생 가능하다.

서울시는 이러한 문제를 해결하기 위해 민자를 유치하여 경전철 건설 사업으로 추진을 추진하되, 민자사업의 관리를 강화할 수 있는 방안을 마련하였다. 이 방안에는 서울시 차원의 철도 민자사업 표준실시협약을 마련하여 사업추진 전 과정에서 일관된 기준을 제시한다는 내용이 포함되어 있다. 제시된 기준에 따르면 실시협약 단계뿐만 아니라 공사 및 운영 중에도 협약관련 조직과 전문 인력을 갖춤으로써, 민간사업자와 협약을 원활하게 진행할 수 있도록 하였다. 이를 통해 서울시는 민간자금을 확보하고, 향후 금융시장의 여건변화가 있을 시에 사업 수익률 조정 등 협약의 내용을 수정할 수 있는 건전한 자본구조를 구축하였다.

 
기존 민자사업 추진절차에서 요금제도 보완
 

서울시가 계획한 2008년 도시철도 기본계획에서는 차등요금제를 사실상 허용하였다. 민자사업 시, 사업을 진행한 민간 기업이 방대한 사업비를 회수하기가 쉽지 않기 때문에, 민간사업자들이 건설단계의 투자비를 회수할 수 있도록 현행 대중교통 기본요금보다 높은 차등요금을 매긴 다는 내용이다. 그러나 이러한 차등적인 요금 제안은 새로 건설될 철도 서비스 지역의 시민들에게 공감대를 형성하기 어려웠고, 서울시는 기존 서울시 대중교통과 동일한 요금제(동일 기본요금, 환승할인 제도)를 적용하도록 하였다. 다만, 민간제안 요금과 기본요금 차액은 서울시가 재정지원을 해주며, 지원규모는 개통 후 실제수요를 기준으로 하는 것을 원칙으로 하였다. 이 기준에 따라 동북선에 15년간의 재정지원규모를 추정해보면 1,774억원이 소요될 것으로 예상된다. 반면, MRG 기준을 따를 경우는 3,146억원에 달해 서울시 재정에 도움을 줄 수 있을 것으로 기대하고 있다.

<그림5> 동일요금제 적용에 따른 서울시 재정지원의 개념

교통부문 효과
 

서울시는 경전철 확장으로 지하철 접근성 향상, 대중교통 수단분담율 증대 등의 효과를 기대하고 있다. 계획된 경전철 노선은 지하철 접근성이 낮은 지역에 우선 건설되며, 향후 경전철 노선이 모두 완공될 경우 모든 서울 시민이 최소 10분 이내에 지하철역에 도달할 수 있게 된다. 또한 지하철역 반경 500m 내를 기준으로 하는 지하철 역세권을 현재 62%에서 72%로 높일 수 있을 것으로 기대한다. 이를 통해 계획된 노선을 이용하는 시민들의 평균 통행시간을 20% 단축하고, 서울시 전체 시민들의 평균 통행시간은 9% 줄일 수 있게 된다. 마지막으로 서울시 대중교통 수단분담율을 높이고, 승용차 분담율을 낮춤으로써 서울시 교통혼잡비용을 연간 1.2조원 감축할 수 있을 것으로 기대하고 있다 (2011년 기준 서울시 전체 교통혼잡비용은 약 8조원).

사회·경제적 효과
 

현재 계획단계인 서울시 경전철 민간투자사업의 사회·경제적 효과를 현시점에서 정확하게 예측하는 것은 어렵다. 다만 서울시가 여러 해에 걸쳐 진행하였던 민간투자 도시철도 및 교통인프라 시스템 구축의 효과를 통해 장래 서울시 경전철 민간투자사업의 효과를 개략적으로 예측해 볼 수 있다. 그동안 서울시가 도시철도 및 교통시설 인프라 투자 시 민자사업으로 추진한 사업은 대개 민간운영기관에게 유리하게 계약이 체결된 탓에 정부 지원 금액이 매우 크고 그로 인해 국민의 세금이 낭비된다는 단점이 있었다. 이러한 단점에도 불구하고 민간자본을 유치하여 적기에 교통서비스를 제공하고 운영효율을 높일 수 있는 장점도 보였다. 사회·경제적 관점에서 서울시 도시철도 및 교통시설 인프라 민간투자사업 추진의 효과는 크게 세 가지이다.

 
민간자본 투입으로 인한 성장효과

그동안 서울시는 도시철도 및 교통인프라 사업 시 상당히 많은 금액을 민간부문에서 유치 받았다. 서울시는 투입된 민간자본의 규모만큼 정부재원을 다른 부문에 지출할 수 있어서 제한된 재원을 보다 효율적으로 활용할 수 있었다. 특히 IMF시대 이후 경기 침체기에 경기부양대책의 일환으로 추진되었던 민간 투자 사업은 경제의 활성화에 기여하였다.

 
교통편익의 조기실현으로 인한 후생효과

서울시 지하철 9호선의 건설로 인해 교통편익이 조기 실현됨으로써 총 사업비용의 19.4%인 약 1.45조원의 편익이 발생한 것으로 예측되었다. 유사한 사례로, 최근 서울시가 추진한 14여개의 민자 도로 사업이 순수 재정투자사업으로 추진되었을 경우 완공이 상당히 지연될 것으로 추정된다.

 
지역경제 활성화 등의 금전적 효과

지하철 9호선의 경우, 역 주변 시장경제가 활성화되는 부수적인효과를 가져왔다. 지하철 9호선 개통으로 강서, 여의도 지역 고객들의 접근성이 크게 좋아졌기 때문에 지하철 9호선 고속버스터미널역과 연결된 백화점은 지하철 9호선 개통 직후 주말 매출이 전년 동기에 비해 26.7%, 전 주말에 비해 19.2%, 구매고객 수도 9.7% 증가하였다. 지하철 9호선 역사에 입점한 식당, 편의점들 역시 목표 대비 두 배 가량의 매출을 올리는 등 백화점과 마찬가지로 큰 수익을 보고 있다.

운영적자로 인한 서울시 재정부담 가중 가능성

도시철도를 포함한 교통인프라 민자사업은 재원조달의 확보, 서비스 적기 제공 등의 장점을 갖고 있으나, 민자사업 추진으로 인한 단점도 있다. 서울시는 그동안 여러 민자사업을 추진함에 있어서 많은 시행착오를 겪어왔다. 특히 최근 가장 큰 문제로 부각되었던 것이 서울 지하철 9호선 민자사업이었다. 서울시는 서울 강서지역의 대중교통 접근성 향상을 위해 서울지하철9호선 건설을 MRG 형태의 민자사업으로 추진하였다. 하지만 서울 지하철 9호선은 실제수요가 예측수요에 도달함에도 불구하고 요금수준 억제에 대한 보전으로 운영보조금을 지급하고 있는 상황이다. 서울 지하철 9호선은 실제 운영수입과는 관계없이 실시협약에서 정한 예상운임수입의 부족이 발생하면 운영 개시일로부터 5년까지는 90%, 2006년-2010년까지는 80%, 2011년~2015년까지는 70%까지 최소운영수입을 보장(MRG)받도록 되어 있었다.

<표1> 지하철 9호선 최소운영수입보장(MRG) 지원액 (자료 : 서울특별시 (2014))

서울시는 지하철 9호선 건설과 같은 철도부문의 민자사업을 정착해나가는 과정에서 겪은 시행착오 경험을 살려 이번 경전철 민간투자사업 추진 시 서울시 재정지원이 합리적으로 이루어질 수 있도록 사업추진 절차를 재정비했다. 하지만 이번에 발표된 경전철 민간투자사업 개선안도 한계점이 있다. 기존에는 예측수요를 기준으로 지급되던 운임보조금액이 실제수요를 기준으로 추정되면서 서울시 재정 지원 금액이 상대적으로 줄기는 했지만, 기본적으로 적자가 발생하게 되는 현 서울시 대중교통시스템에서 새로운 경전철 건설은 서울시 대중교통 재정지원금의 총액을 증가시킬 가능성이 크기 때문이다. 따라서 향후 추진될 경전철 민간 투자 사업을 포함하여 서울시 대중교통의 지속가능성을 증진시키기 위한 대책이 필요한 실정이다.

 
탄력적인 민자사업 관리체계 마련
 

서울시 경전철 민간 투자 사업이 서울시의 재정 부담을 최소화하면서 지속적으로 추진되기 위해서는 서울시의 효과적인 관리와 시대여건에 맞는 탄력적인 계획 시행이 필요하다. 서울시 재정상태 및 사회·경제적 여건에 따라 현재 계획된 경전철 사업계획의 변경 가능성도 크기 때문이다. 서울시는 서울시민들의 지하철 건설에 대한 요구를 적절히 수용하고, 민간투자자의 적극적인 사업 참여를 유도하기 위해 다양한 변동여건을 반영한 제도적 장치마련을 검토해야 한다.

서울특별시, 2014, “서울특별시 10개년 도시철도 기본계획에 대한 종합발전방안(안)”