정책

서울시 주택정책

등록일 2015-03-30 분류 주택 글쓴이 scaadmin
작성자
장영희 연구위원
소속
서울연구원
작성일
2015-03-30
최종수정일
2018-06-27

주택정책의 시작 : 배경

급격한 도시화로 인한 주택 수요 급증

1995년 지방자치가 시행되기 이전까지 서울시 주택정책은 국가의 수도권 정책의 일부로 인구 팽창에 따른 주택 공급에 주력해 왔다. 서울의 인구는 1960년 245만 명에서, 1970년 543만 명, 1980년 836만 명, 1990년 1061만 명으로 기하급수적으로 증가하였지만 주택 공급은 인구수 증가에 훨씬 못 미쳐 만성적인 주택 부족 상태가 오랫동안 지속되었다.

 

지속적인 경제성장과 도시화로 인한 주택 부족은 주기적으로 주택 가격의 상승과 투기를 유발하였다. 주택 부족 문제는 고도성장기간 내내 국가적으로 중요한 과제였으며, 주택 부족 ⇒ 주택 가격 상승 ⇒ 주택 투기 ⇒ 투기억제 순서로 주택 공급과 가격 억제 정책이 반복되는 원인이 되었다. 가구수에 대한 주택수 비율인 주택보급률은 국가 전체적으로는 2000년대 초반 100%를 달성했지만, 서울은 2010년에야 거의 100%를 달성하였다.

<그림 1> 서울의 가구수와 주택수 1926-2011                                   <그림 2> 서울의 주택가격 증가추이

1926년부터 2011년까지의 서울시의 전체 가구 수와 주택수 현황을 보여주는 그래프와 서울의 주택가격 증가 추이를 보여주는 그래프로 2001년 이후 주택가격이 급증하였다

자료 : 통계청, 인구주택총조사(1926-2011): 서울 연구원, '지도로 본 서울'에서 인용

 

주택 대량 공급의 본격화

저렴한 택지 공급과 주택의 대량공급을 위한 제도 정비

정부의 주택정책은 1950년대 중반까지 긴급구호 차원에 머물렀으나 1961년 경제개발 5개년 계획의 추진에 따라 건설정책의 성격이 강화되었다. 주택 부족 문제에 적극적으로 대처하기 위해 1962년에는 대한 주택공사가 설립되었고, 1967년에는 한국주택 금고가 설립되었다. 1966년에는 계획적인 시가지 조성을 위해 토지구획정리사업법이 제정되었고, 1970년대 중반부터는 저렴한 주택 공급을 확대하기 위한 제도적 틀이 갖추어졌다.

 

토지구획정리사업의 시행

제1차 경제개발 5개년 계획의 추진으로 주택, 산업, 교통 등 공공용지 수요가 급증하면서 신시가지 개발을 위해 토지구획정리사업이 크게 확대되었다. 토지구획정리사업은 기존 시가지 외곽에 계획적 시가지를 조성하는데 역점을 두었다. 서울시에서 토지구획정리사업은 1960-1970년대에 가장 활발하게 추진되었으며, 대상 지구는 시가지 전체 면적의 40%에 이르렀다. 그러나 주로 단독주택지를 공급하였기 때문에 효율적인 주택 공급이 어려웠다. 영동 등 일부 토지구획정리사업 지구에서 시영 주택단지 등을 건설하여 저렴한 주택 공급을 시도하기도 하였으나 대체로 주택 건설은 토지 소유자 자율에 맡겨짐으로써 주택 부족 문제에 적극적으로 대처하는 데는 한계가 있었다.



자료 : 서울특별시, 서울연구원, 2009

  1960년대 1970년대 1980년대
연도별 토지구획정리사업
시행지구수 20개 14개 5개
총 지구면적 63,673,800㎡ 49,650,100㎡ 14,541,300㎡
평균 지구면적 3,183,700㎡ 3,546,400㎡ 2,908,300㎡
평균 감보율 31.6% 43.7% 55.0%

<표 1> 시대별 토지구획정리사업 추진현황

자료 : 서울특별시, 서울연구원, 2009



60년대부터 80년대까지 서울시 토지구획 정리 사업지구별 모습

<그림 3> 시대별 서울시 토지구획정리사업지구

공영개발을 통한 대량주택건설

단독주택만으로 서울의 주택문제를 해결하기 어렵다고 판단한 정부는 1970년대 대규모 공영개발을 통한 주택 대량공급 정책을 추진하였다. 우선 대규모 공영개발을 위해 1972년에는 「주택건설촉진법」, 1980년에는 「택지개발촉진법」이 제정되었다. 또한 아파트 공급을 촉진하기 위해 1976년 도시계획법에 아파트 지구 제도를 도입하여 당시 토지구획정리사업으로 개발된 반포, 압구정, 서초, 도곡, 청담, 개포지구 등을 아파트 지구로 지정하였다. 본격적인 주택 공급은 1972년 주택건설10개년계획에 따라 이루어졌다. 1972년부터 1981년까지 250만호를 공급한다는 계획에 따라 전국적으로 187.7만호, 서울에서는 49.7만호가 건설되었다. 그러나 주택건설촉진법에 의한 사업은 도시계획구역 내 주거지역만을 대상으로 하였기 때문에 토지를 대규모로 공급하기가 어려웠다.

 

택지공급을 원활하게 하기 위해 1981년 택지개발촉진법이 제정되었다. 택지개발사업은 도시외곽의 녹지대 등 저렴한 토지를 대규모로 개발하여 대량의 저렴한 주택을 공급하기 위한 일종의 공영개발사업이다. 토지구획정리사업과 달리 사업주체를 공공기관으로 제한하여 개발이익을 도시기반시설이나 편익시설, 공공임대주택 등을 건설하는데 활용하는 것이 특징이다. 전국적으로 640㎢, 수도권 336㎢, 서울에서는 37㎢가 택지개발사업을 통해 개발되었으며, 고덕, 상계, 중계, 개포 ‧ 양재, 수서, 신내, 목동 등에서 대규모 아파트단지가 개발되었다. 택지개발사업으로 공급된 토지는 공공임대주택 용지의 경우 조성원가의 60%, 분양주택은 주택규모에 따라 95-110%로 조성원가 수준으로 공급되었다.

(단위 : 천㎡, ( ) 안은 %)

구 분 한국토지공사 대한주택공사 지방자치단체
해위자별 공공임대주택 공급
전 국 639,674

(100.00)
344,313

(53.83)
171,325

(26.78)
124,036

(19.39)
수도권 336,123

(100.00)
190,042

(56.54)
88,199

(26.24)
57,882

(17.22)
서 울 37,106

(100.00)
6,438

(17.35)
7,378

(19.88)
23,290

(62.77)

<표 2> 택지개발사업 지구지정 실적(2006년 말) 



자료 : 서울특별시, 서울연구원, 2009



서울시 택지개발사업지구 그림으로 택지개발사업으로 공급된 토지는 공공임대주택 용지의 경우 조성원가의 60%, 분양주택은 규모에 따라 95-110% 조성원가 수준으로 공급되었다

<그림 4> 서울시 택지개발사업지구

1988년에는 200만호 공급계획이 추진되었다. 이로 인해 수도권에서 분당, 일산 등 5개 신도시를 비롯하여 1991년까지 214만호가 건설되었다. 2002년 이후에도 대량공급정책은 국민임대주택 100만호 계획, 보금자리주택 150만호계획 등으로 계속되고 있다.



자료 : 서울특별시, 서울통계: 서울연구원, 2013, '지도로 본 서울'에서 인용

1965년부터 2011년까지 서울의 주택건설 현황으로 2002년이 가장 높은 숫자를 보였다

<그림 5> 서울의 주택건설 (1965~2011)

불량주택 재개발

1980년 이후 불량주택 재개발의 본격화

산업화 초기에 부족한 주택은 서울시내 곳곳에 형성된 무허가판자촌에서 상당 부분 공급되었다. 무허가 판자집은 주로 기존 시가지 인근의 구릉지와 언덕에 밀집했기 때문에 달동네라는 별명이 붙었다. 달동네 재개발사업은 1976년 도시재개발법의 제정으로 본격화되었다.

 

합동재개발사업의 시작

1980년대 초 부터 주택재개발사업을 촉진하기 위해 합동재개발사업이 시행되었다. 합동재개발사업은 주민조합과 민간 건설업체가 합동으로 사업을 추진하는 방식이다. 주택이나 토지 등 소유주들에게는 추가 부담이 없이 새 주택을 제공하였으나 세입자들에 대해서는 적절한 대책이 없었기 때문에 세입자들의 강력한 반발을 초래하였다. 합동재개발 사업으로 2008년까지 14만호의 불량주택이 철거되고 약 29만호의 주택이 건설되었다. 이로 인해 저소득층이 거주하는 열악한 주택은 고층아파트로 탈바꿈하여 중산층 거주지로 변경되었다. 재개발로 인한 저렴한 주택재고의 부족은 1980년대 말 주택가격 급등기에 여러 가구가 함께 거주할 수 있는 다가구단독주택 건설을 촉진하는 계기가 되었다.



(단위 : 개소)

  예정구역지구 구역지정지구 사업시행지구 사업완료지구
서울시 주택정비사업 추진현황
1,300 374 200 292 434
재정비촉진지구 305 57 121 105 22
재개발 529 60 36 91 342
단독주택 재건축 276 186 39 49 2
아파트 재건축 190 71 4 47 68

<표 3> 서울시 주택정비사업 추진현황                                                                                       자료 : 서울시, 2012.1



서울의 주택정비사업 추진구역을 보여주는 그림

<그림 6> 서울시 주택정비사업 추진구역



주택정비사업이 이뤄진 흑석동과 옥수동의 전경이다

 <그림 7> 흑석동                                        <그림 8> 옥수동                                  <그림 9> 옥수동

세입자를 위한 재개발 임대주택 공급

합동재개발사업은 저소득 철거민에 대한 대책을 마련하지 않은 상태에서 많은 주택을 철거하고, 이들을 외곽 또는 더욱 열악한 환경으로 내몰아 저소득층의 주거불안을 초래하였다는 비판을 받았다. 따라서 서울시에서는 세입자들을 위한 임대주택을 건설하여 공공임대주택으로 활용하는 재개발임대주택 제도를 도입하였다. 그러나 그 수가 전체 수요 주택수의 20%에 불과하였기 때문에 상당수 세입자는 입주를 포기하고 다른 지역으로 이주할 수 밖에 없었다. 현재까지 재개발사업을 통해 공급된 임대주택은 56,500호에 달한다.

 

저소득주민을 위한 주거환경개선사업의 도입

주거환경개선사업은 도시 내에서 주거환경이 열악한 노후 불량주택지역의 주거환경을 개선하는 사업이다. 저소득 주민의 비자발적 이주에 따른 부작용을 개선하고자 서울시에서는 2012년부터 전면철거방식의 대규모 정비 사업을 지양하고 기존시가지를 보존하면서 정비하는 주거환경개선사업을 시행하고 있다. 공공부문은 도로, 주차장, 광장 등 기반시설과 주민센터, 어린이집, 경로당 등 주민공동시설을 지원하고, 주민은 주택 개량과 마을 환경을 개선하는 주민참여형 재생방식이다. 현재 서울시에서는 23개 지역에서 추진하고 있다.

저소득층을 위한 공공임대주택 공급

공공임대주택 공급 확대

서울시에서 공공임대주택 공급은 1988년 최저소득계층을 위한 영구임대주택 공급부터 시작되었다. 그동안 저소득계층을 위해 영구임대주택, 공공임대주택, 재개발임대주택 등 다양한 공공임대주택이 건설되었지만, 2013년 현재 전체 주택재고에서 20년 이상 장기임대주택은 전체의 6.1%에 불과하다. 이는 택지공급과 건설비용 조달의 어려움으로 단기간에 임대주택의 재고를 늘리기 어렵기 때문이다. 현재 서울시는 전체주택의 10%까지 공공임대주택을 확보하는 것을 목표로 임대주택 공급을 추진하고 있다.

공공임대주택은 입주대상자 소득수준에 따라 세 가지 유형으로 구분할 수 있다. 첫 번째 유형은 최저소득계층을 위한 영구임대주택과 매입임대주택이고, 두 번째는 평균소득의 70%이하 저소득층이 대상으로 하는 공공임대주택으로 국민임대주택, 그리고 재개발임대주택이다. 마지막 세 번째는 장기전세주택으로 평균소득 180%의 중산층까지 입주가 가능한 주택이다.

 

유형1 : 최저소득계층을 위한 영구임대주택과 매입임대주택

주택 200만호 공급계획과 더불어 추진된 영구임대주택 정책은 생활보호대상자를 비롯한 극빈층을 대상으로한 최초의 주거복지정책이다. 영구임대주택제도가 획기적인 정책인 이유는 건설비의 85%를 국가재정에서 지원하기 때문이다. 그러나 과도한 재정 부담으로 인해 전국적으로 19만호, 서울에서는 4.7만호가 공급된 이후 중단되었고, 2003년부터는 도심지 내에 위치한 다가구 다세대 주택을 매입하여 최저소득계층을 위한 공공임대주택으로 활용하는 매입임대주택정책이 시행되고 있다. 매입임대주택은 기존시가지 내에 위치하기 때문에 입주자의 만족도가 매우 높은 정책으로 2005년부터는 정부가 민간주택을 임대하여 다시 세입자들에게 임대하는 전세 임대 방식도 활용되고 있다.

 

유형2 : 평균소득 70%이하 저소득층을 위한 공공임대주택

영구임대주택의 후속 프로그램으로 공공임대주택이 시작되었으나 정부의 지원부족으로 공급이 저조하였다. 본격적으로 공공임대주택은 1998년 외환위기 이후부터 공급되었다. 외환위기로 주택가격의 변동 폭이 커지면서 저소득층의 주거안정을 위해 공공임대주택을 일정 수준 확보할 필요가 있었기 때문이다. 50년 공공임대주택, 국민임대주택, 재개발 임대주택 등이 공공임대주택에 해당한다. 재개발 임대주택은 1990년대 철거민을 대상으로 꾸준히 공급되었으며, 국민임대주택은 2000년대 공급이 활발하게 이루어졌다. 국민임대주택은 2003년 100만호 건설계획으로 확대되었고, 공급을 원활히 하기 위해 국민임대주택건설 특별법이 제정되었다.

 

유형3 : 입주대상을 중산층까지 확대한 장기전세주택(SHIFT)

2008년 서울시는 중산층까지 입주자격을 확대한 장기전세주택 제도를 도입하였다. 장기전세주택은 월세를 기반으로 하는 공공임대주택과 달리 주택가격의 50% 정도를 전세보증금으로 지불하는 공공주택으로 자금여유가 있는 중산층으로 부터 많은 지지를 받고 있다.

  유형 1 유형 2   유형 3
서울의 공공임대주택
영구임대주택 다가구 등

매입임대
전세임대 재개발, 주거환경 임대 공공임대주택

50년임대주택
국민임대주택 장기전세
추진시기 1988~1993 2004~현재 2005~현재 1989~현재 1992~1995 1998~현재 2007~현재  
국가재정지원 85% 45% 서울시지원 서울시지원 50% 30% 서울시지원  

 
국민주택기금 융자 - 50% - - 20% 40% -  
공급대상 수급자,

한부모가정, 청약저축가입자
수급자,

차상위계층
수급자, 차상위계층 철거민, 청약저축가입자 철거민, 청약저축가입자 평균소득 70%이하, 청약저축가입자 청액저축가입자  
공급실적 47.7천호 15.6천호 27.6천호 56.5천호 20.5천호 21.7천호 26.3천호 215.9천호
주 : 국가재정과 국민주택기금의 지원은 전용 59㎡이하만 지원

자료: 서울시, 2014, 내부자료

<표 4> 서울의 공공임대주택



 

저소득주민을 위한 주거비 지원

저소득주민을 위한 임대료 지원

지속적인 공급에도 불구하고 공공임대주택은 수요에 비해 매우 부족한 실정이다. 따라서 공공임대주택에 입주하지 못한 저소득 임차가구를 위해 전세보증금 융자제도와 월세보조제도가 시행되고 있다. 국민주택기금을 활용한 전세자금 융자 지원은 2002년부터 2009년까지 매년 저소득가구 14.6천가구, 근로자가구 17.4천가구에게 혜택을 제공하였다.

 

2002년부터 서울시는 독자적으로 저소득가구의 월임대료를 지원하는 임대료보조제도를 시행하고 있다. 주거비보조 대상가구는 소득이 최저생계비의 150%이하인 사회취약계층으로 매년 심사를 통해 지원하고 있다. 임대료 지원은 서울시에서 자체적으로 조성한 사회복지기금에서 지원하며, 2002년부터 2010년까지 23.3천가구에게 혜택을 제공하였다. 임대료 지원 가구수는 2010년부터 매년 증가하고 있으며, 2015년부터는 국가차원에서 주택바우처 제도가 본격적으로 시행될 예정이다. 임대료보조제도는 광범위한 민간임대주택을 활용하여 정책의 사각지대를 해소하고 다양한 주거복지 수요에 대응하는데 효과적인 정책으로 간주되고 있다.



(단위 : 개소)

연도 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
서울시 월임대료 지원가구수
가구수 963 1,040 1,537 2,231 2,782 3,255 3,175 3,382 4,982
자료: 서울시, 내부자료

<표 5> 서울시 월임대료 지원가구수 



최저주거기준제도의 도입

최저주거기준이 가구별로 필요한 최소한의 주거기준으로 저소득층의 주거권 보장을 위해 2000년 주택법에 도입되었다. 최저주거기준은 면적, 시설, 구조・성능・환경 기준 등 3가지 요소로 구성되는데, 이 중 어느 하나라도 기준에 미달하면 최저주거기준미달가구로 간주된다. 면적기준은 가구원수에 따라 필요한 최소한의 면적으로 1인가구의 경우 14㎡, 4인가구의 경우 43㎡이다. 서울시의 최저주거기준미달가구는 2000년 23.5%에서 2005년 19.1%, 2010년 8.9%로 급속히 줄어들고 있다.

 

가구원수 1인가구 2인가구 3인가구 4인가구 5인가구 6인가구
가구원수별 전용면적(최저주거기준)
전용면적 14㎡ 26㎡ 36㎡ 43㎡ 46㎡ 55㎡

<표 6> 가구원수별 전용면적(최저주거기준)



 

정책도입 노하우

주택시장 안정을 위한 규제 정책

주택건설규모가 커질수록 경제에서 차지하는 건설부문의 영향력도 증가하여 주택건설은 경기부양의 중요한 수단이 되었다. 이에 따라 주택정책은 국민들의 주거 안정과 경기 조절이라는 두 가지 목표를 추구하게 되었고, 주택시장에서는 규제와 규제 완화가 반복되었다.

주택가격 안정을 위한 투기억제정책은 주택시장의 기틀을 마련하는데 많은 기여를 하였다. 부동산가격 상승기에는 다양한 투기억제 조치들이 발표되었는데, 1978년 양도소득세 개편, 1982년 분양가격 차등화, 1983년 채권입찰제 시행, 1985년 종합토지세제 도입, 1989년 토지공개념 3법 제정, 1995년 부동산실명제, 2002년 재건축 기준 강화, 2003년 종합부동산세, 투기지역 LTV 강화, 2005년 부동산실거래가격 신고 의무화, 2007년 투기 지역 분양가 상한제 등이 대표적이다. 현재 상당수의 투기억제 조치들은 주택시장의 형평성과 효율성을 확보하기 위한 규칙과 제도로 활용되고 있다.

 

주택 대량공급을 위한 조직체계

중앙정부의 경제 및 국토개발부서와 서울시 등의 총체적 추진

주택의 대량공급정책은 국가 차원의 정치적 결단과 지원 없이는 추진하기 어렵다. 과거 대량주택공급은 경제개발5개년계획의 일환으로 추진되었으며, 1970년대에는 주택건설10개년계획, 주택 200만호 공급계획 등이 별도로 수립되었다. 이 과정에서 주택건설촉진법, 택지개발촉진법 등 저렴한 택지공급을 위한 법적인 장치와 국민주택기금 등 정책자금 마련을 위한 제도가 마련되었다. 당시 주택정책은 중앙정부의 핵심정책으로 경제기획원, 건설부, 서울시 등 모든 부서의 협력 하에 추진되었다.

 

서민주택 공급을 위한 LH공사, SH공사의 설립

1963년 제정된 공영주택법에서는 공영주택을 지방자치단체와 무주택국민에게 저렴한 가격으로 공급하는 주택으로 규정하였다. 대한주택공사는 1962년 설립 이래 2008년까지 대략 200만호의 주택을 건설하였으며, 이 중 분양 및 단기임대주택이 63%, 20년 이상 장기임대주택이 37%를 차지하고 있다. 서울시 역시 자체적인 임대주택사업의 추진을 위해 1989년 SH공사를 설립하였다. SH공사는 창립 이래 임대주택 155천호, 분양주택 88천 호를 공급하였으며, 그 외 은평 뉴타운, 마곡지구 도시개발사업 등 다양한 서울시 사업의 집행을 담당하고 있다. LH공사와 SH공사는 택지개발과 공급, 서민을 위한 부담 가능한 주택 공급, 저소득가구를 위한 공공임대주택 건설 등 정부의 주택정책을 실현하는 기관으로서 고도성장기 서민들의 주거안정에 상당한 기여를 하였다.

 

정책자금 조달

국민주택기금의 도입

국민주택기금은 우리나라 공공주택금융의 핵심이다. 국민주택기금은 1981년 주택건설촉진법에 의해 만들어졌다. 그 이전에는 주택금고를 통해 주택채권을 발행하여 주택건설을 추진하였으나 재원 부족으로 실적이 저조하였다. 국민주택기금의 자금 조성은 정부 출연금, 국민주택채권 및 주택복권의 발행자금, 일반금융시장으로부터 자금을 조달하는 예탁금 및 국민주택기금채권, 그리고 주택의 분양에 우선권이 주어지는 계약저축형태의 청약저축 등으로 구성된다. 다양한 조성재원으로 시장의 상황에 따라 각각의 비중이 달라진다. 주택시장이 활황기였던 2005년도에는 주택채권의 비중이 컸으나 그렇지 않은 2010년에는 청약저축 등 분양대기성 자금이 큰 몫을 차지하고 있다.

국민주택기금은 임대주택 및 분양주택 등 건설자금, 주택구입 및 전세융자 등 수요자 지원 자금, 노후불량주택개선을 위한 주택개량자금, 원활한 택지공급을 위한 대지조성자금 등으로 다양하게 활용되고 있다. 지금까지 국민주택기금의 지원을 받아 건설된 주택은 약 450만호로 이중 공공임대주택이 48.2%, 소형 분양주택이 51.8%를 차지한다.



(단위 : %)

  국민주택채권 청약저축 전기이월자금 일반회계 전입금 복권기금 전입금 융자금 회수 대출 및 예치이자 수입 합계
국민주택기금의 조성재원 구성
2005 37.3 7.2 19.4 - 2.1 24.1 9.5 100.0
2011 23.2 21.1 19.8 2.8 1.1 24.3 7.6 100.0
주1: 2005년도 기금총액은 227,009억원, 2011 총액은 430,855억원.

주2: 국민주택채권은 국민주택기금 조달을 목적으로 발행되는 채권. 국가 또는 지방자치단체로부터 면허, 인허가를 받거나 등기, 등록을 신청하는 경우 매입이 의무화됨.

자료: 국토해양부, 국토해양통계누리통계자료 (Http://stat.molit.go.kr)
<표 7> 국민주택기금의 조성재원 구성

정책 과제

대규모 택지개발과 기반시설 건설로 인한 주택가격 상승

공공택지개발사업은 저렴한 택지 공급과 계획적 시가지 조성이라는 두 가지 측면에서 상당한 성과를 거두었다. 단기간에 대규모 택지공급이 가능했던 이유는 민간의 토지를 수용하여 공영개발을 가능하게 한 택지개발촉진법 덕분이었다. 그러나 대규모 택지개발사업은 토지수용을 전제로 하였기 때문에 철거민의 저항과 보상을 둘러싼 사회적 갈등을 초래하였다. 또한 외곽지역에 집중된 대규모 개발 사업은 도시의 외연적 확산과 기반시설의 건설비 부담으로 택지가격과 주택가격의 상승을 초래하였다. 공공의 개발이익을 인프라에 투자함으로써 주택공급과 인프라 건설의 두 가지 목표를 달성하였지만 토지보상비와 개발비용이 증가한 만큼 주택가격도 상승할 수밖에 없는 구조적 한계가 있다.

 

도시의 외연적 확산과 베드타운의 건설로 인한 서울-신도시 간 만성적인 교통체증

수도권 외곽의 신도시와 서울시간의 만성적인 교통체증은 자족도시 건설에 대한 논란을 불러 일으켰다. 신도시들은 단기간 주택의 대량 공급을 목적으로 건설되어 현재는 대부분 배드타운의 기능을 하고 있다. 최근에는 대규모 개발 시 주거와 일자리를 함께 제공하도록 하여 판교와 광교 등 일부 신도시에서는 별도의 비즈니스 타운을 건설하는 등 신도시 개발의 패러다임이 바뀌고 있다.

 

자가 거주의 감소

소득증가와 주택의 대량공급에도 불구하고 자가거주율은 오히려 감소하였다. 전국적으로 1970년 71.7%이던 자가점유율은 2005년 56% 수준으로 감소하였고, 서울은 2005년까지 40%초반 대를 유지했다. 이는 소득보다 높은 주택가격과 비싼 아파트를 중심으로 주택공급이 이루어졌기 때문이다.



자료 : 통계청, 인구주택총조사(1970-2005)



70년부터 05년까지의 주택점유형태 그래프로 71년 전국적으로 71.7%였던 자가점유율은 05년 56%로 감소하였다

<그림 10> 주택점유형태



공공임대주택 공급기관의 부채증가

공공임대주택에 대한 긍정적인 평가에도 불구하고 공공임대주택은 주택공기업의 부채를 기하급수적으로 증대시켰다. 이는 서민주거안정 정책은 어떤 식으로든 정부의 부담이 불가피하다는 것을 보여주었다.

 

주택재정비사업으로 인한 저렴한 주택 감소

1980년대 초 합동재개발사업이 추진된 이래 2008년까지 전국적으로 14만호의 불량주택이 철거되고 29만호의 주택이 건설되었다. 이와 같은 성과에도 불구하고 합동재개발사업은 강제철거와 낮은 원주민 재정착 등으로 공공성 확보가 중요한 과제로 남아 있다. 그동안 경제성장으로 무허가정착지에 거주했던 많은 사람들이 빈곤을 벗어나 중산층으로 진입한 것도 사실이지만, 최근 소득 양극화의 심화로 저소득층에 대한 적절한 주거 대책은 더욱 중요해지고 있다.

 

최저소득계층을 위한 영구임대주택의 공급 부족

영구임대주택은 최저소득계층을 대상으로 하는 공공주택으로 임대료가 시장임대료의 20% 수준에 불과하다. 영구임대주택의 대기자가 전국적으로 약 6.6만, 서울은 2만가구나 된다는 사실은 저렴한 공공임대주택에 대한 수요가 상당하다는 사실을 보여준다. 국민임대주택은 소득 4분위 이하 계층을 대상으로 하지만 임대료 부담으로 인해 소득 1, 2분위계층은 사실상 거주가 어려운 실정이다. 또한 영구임대주택은 저소득층의 사회적 소외현상을 심화시킨다는 점에서 영구임대주택과 국민임대주택 통합 운영의 필요성이 제기되고 있다. 최근 「장기공공임대주택 입주자 삶의 질 향상 지원법」의 제정으로 임대료 차등부과에 따른 국가의 지원이 가능해진 만큼 소득수준에 따라 임대료를 차등화한다면 영구임대주택의 부족과 정책의 사각지대 문제를 해소할 수 있다.

 

단독주택에서 아파트로 주택유형의 변화

대규모 택지개발과 대량공급정책은 주택의 유형을 획기적으로 변화시켰다. 주택에 대한 선호가 단독주택에서 아파트로 변화된 것은 강남과 신도시에 아파트가 집중적으로 공급되었기 때문이다. 신규 주택의 70~80%가 아파트로 공급됨으로써 1970년 전체주택재고의 0.8%에 불과했던 아파트 비중은 2005년에는 53.0%까지 증가하였다. 그러나 아파트는 단독다가구주택이나 다세대 연립주택에 비해 주택가격이나 임대료가 높기 때문에 시민들의 주거비 부담이 큰 실정이다.



자료 : 통계청, 인구주택총조사(1926-2011): 서울연구원, '지도로 본 서울'에서 인용



주택유형별 재고현황으로 1970년부터 2011년까지의 집계된 모습이다. 단독주택에서 아파트로 주택유형이 변화하였다

<그림 11> 주택유형별 재고 1970~2011

정책 효과

주택보급률 100% 달성

그동안 우리나라의 주택정책은 주택의 대량공급을 통한 자가 주택 소유를 정책목표로 추진해왔다. 이는 경제성장과 소득증가가 주택에 대한 수요를 지속적으로 유지시켜줄 것이라는 묵시적 전제가 있었기 때문이다. 따라서 지난 40년간 정부의 주택정책은 국민 스스로 주택을 마련하여 주택문제를 해결하는 것을 목표로 하였다. 이를 위해 금융 및 세제 지원을 통해 자가 소유를 촉진한 미국과 유럽 국가들과 달리 한국은 저렴한 주택을 공급하는데 역점을 두었다. 택지개발사업을 통해 저렴한 택지를 공급하고 분양가격을 낮게 책정한 덕분에 전국적으로 2000년대 초반 주택보급률은 100%를 달성하였다. 그러나 인구의 1/4이 거주하고 있는 서울의 주택보급률은 2010년에야 거의 100% 를 달성하였다.

 

공공임대주택 공급 증가

영구임대주택과 50년 공공임대주택, 국민임대주택은 저렴한 임대료로 장기간 거주가 가능하다는 점에서 대표적인 주거복지정책으로 꼽히고 있다. 그동안 서울시는 공공임대주택을 확보하기 위해 부단한 노력을 해왔다. 특히 민간주도의 사업인 재개발사업과 재건축사업에서 공공임대주택 공급을 일정 부분 의무화함으로써 5.6만호의 공공임대주택을 확보한 것은 대단한 성과이다. 이와 같은 노력 덕분에 2013년 현재 서울시의 공공임대주택은 21만호로 전체주택 재고 대비 6.1%까지 증가하였다. 최근에는 택지부족 문제를 타개하기 위해 소규모 시유지를 이용한 원룸형 임대주택 공급, 협동조합 방식의 공공임대주택 공급, 민간주택의 리모델링을 통한 준공공임대주택 등 다양한 공급 방식을 시도하고 있다.

(단위 : %)

연도 1995 2000 2004 2010 2012 2013
비율 3.5 4.5 5.0 4.6 5.2 6.1
자료: 서울시, 2020서울도시기본계획, 2006; 서울연구원, 2013

 <표 8> 총 주택재고 대비 20년 이상 장기공공임대주택 비율

주민공동체 중심의 뉴타운·재개발 정책의 전환

과도한 뉴타운·재개발사업의 추진으로 인한 저렴한 주택의 감소와 비자발적 주민 이주를 줄이기 위해 최근 서울시는 ‘사람이 우선하는 도시’를 주택정비사업의 새로운 목표로 추진하고 있다. 이를 위해 사업성 및 전면철거 중심의 정비사업에서 주민 공동체 및 마을 만들기 중심으로 사업방식을 다양화하고, 임대주택 공급을 통해 세입자의 주거권을 보장하는 방향으로 정책적 행정적 지원을 하고 있다. 아울러 사업이 정체 상태에 있는 기존의 정비사업지구를 대상으로 실태조사와 주민 의견을 수렴하여 개발방향을 결정하고, 주민이 계속해서 사업추진을 원하면 사업이 원활하게 추진되도록 행정적 지원을 하고 있다.

 

 

시사점

우리나라의 주택정책은 경제성장과 소득증가를 토대로 자가 소유를 장려하는 정책기조를 유지해왔다. 1980년대 초부터 시작된 대규모 택지개발사업은 지가가 낮은 도시 외곽의 녹지대를 수용하여 개발함으로써 저렴한 택지를 대량으로 공급하기 위한 것이었다. 이러한 택지공급은 저렴한 주택의 공급을 가능하게 함으로써 자가 소유를 확대시키고 중산층을 증대시키는데 기여하였다. 그러나 외환위기 이후 주택시장에 대한 금융시장의 개방으로 주택담보대출이 증가하면서 주택가격이 빠르게 상승하였다. 소득에 비해 높은 주택가격으로 인해 서울의 자가율은 주택의 대량공급에도 불구하고 40%대를 유지하고 있다.

 

대규모 택지개발은 도로, 공원, 상하수도 등 필요한 기반시설 비용을 주택가격에 포함시키는 방식으로 추진되었다. 시장가에 비해 낮은 주택가격과 가격상승에 대한 기대감은 신규 주택 수요를 지속시키는 요인이었으나 이는 경제성장과 소득증가가 전제되었을 때의 모델로 상당수 개발도상국가들에 적용이 가능할지 의문이다. 경제 성장과 소득 증가가 뒷받침되지 않으면 이와 같은 대규모 개발 사업은 자칫 고소득층을 위한 주택을 공급하는 수단이 될 수밖에 없기 때문이다.

 

공공이 주도적으로 추진했던 대규모 신규 주택 공급사업과 달리 기존 시가지 정비 사업은 민간자본을 토대로 추진되었다. 그 결과, 저소득층 주거지가 중산층 주거지로 탈바꿈되고 기존 거주자들은 인근의 지하방이나 외곽의 저렴한 주택으로 밀려나는 결과를 초래하였다. 이는 기존시가지를 전면철거 방식으로 대규모로 정비할 경우 저소득 주민들의 이주가 불가피하다는 사실을 의미한다. 또한 기성시가지의 대규모 개발은 저렴한 주택 재고를 감소시켜 저소득층의 주거비 부담을 높이는 부작용이 크다는 점에서 공공부문이 기반시설이나 주민 공동 시설에 투자하면서 주민들이 주거환경을 개선하는 보존・정비 방식 등으로 사업방식의 다양화가 필요하다. 이 경우 공공 기반시설이나 주민공동시설에 대해서는 공공부문의 투자가 필수적이다. 서울의 경우, 고도성장 과정에서 달동네 불량주택이 주거비 부담을 덜어주어 중산층으로 도약하는 기반으로 작용하였다. 도시 내 저소득층 주거지는 그 자체로 매우 소중한 자산임을 인식해야한다.

 

고도성장과정에서 한국은 자체적으로 많은 정책과 개발수법을 개발하여 적용하였다. 이 과정에서 정부부처마다 설립된 연구기관들이 큰 역할을 수행하였다. 잘 훈련된 전문가들이 현장조사와 자료 분석, 시뮬레이션을 통해 정책의 부작용을 줄이고 새로운 정책을 개발하고 도입하는데 기여하였다. 각 국가마다 경제, 사회, 문화적 배경과 생활 철학이 다르기 때문에 한국의 경험을 직접적으로 적용하기 보다는 각 사회에 맞게 적응하는 노력이 필요하다. 이를 위해서는 각 국가나 도시별로 전문적인 연구를 통하여 경험을 축적하고 발전시켜나가는 노력이 병행되어야 한다.

 

 

참고문헌

국가통계포털 http://www.kosis.kr/

국민은행 부동산통계 http://land.kbstar.com/

국토해양부 통계누리 http://stat.mltm.go.kr/

Seoul Institute, 「Geographical Atlas of Seoul」, 2013

서울특별시, 「2020서울도시기본계획」, 서울시정개발연구원, 2006

서울특별시, 「서울시 대규모개발사업 실태분석과 평가 연구」, 서울시정개발연구원, 2009