정책

서울시 공공임대주택 정책

등록일 2015-03-30 분류 주택 글쓴이 scaadmin
작성자
박은철 연구위원
소속
서울연구원
작성일
2015-03-30
최종수정일
2016-10-08

공공임대주택 정책의 배경

일반적으로 공공임대주택 또는 사회주택(social housing)은 민간주택시장에서 적절한 주택을 구하기 어려운 계층을 위해 공급되는 주택이다. 사회적 경제조직(social enterprise)이 발달하지 못한 국가의 경우 공공임대주택은 정부가 직접 건설하거나 매입하여 공급하고 있다. 사회에는 가구 스스로의 경제적 능력으로는 주거문제를 해결할 수 없는 주택소요계층이 존재하며, 보통 빈곤층이나 저소득층이 이에 해당된다. 공공임대주택은 이들 계층의 주택문제를 해결하는 것을 기본적인 목적으로 하고 있다.

서울시 공공임대주택의 의의와 역할을 보여주는 그림으로 공공임대주택은 사회취약계층을 위한 것으로 저소득층을 보호하며 소요에 기초한 주택의 배분을 지향한다. 또한 주택부족문제를 해소하기 위함이며 공공기관 뿐만 아니라 비영리 단체가 소유하고 관리하는 체계이다

<그림 1> 공공임대주택의 의의와 역할

대한민국에서 본격적으로 공공임대주택을 공급하기 시작한 시기는 1980년대 후반부터이다. 1960년대 이후 서울 및 수도권에 인구가 집중하는 현상이 나타나는데, 서울의 인구는 1960년 243.7만명에서 1985년 962.6만명으로 4배 가량 증가하였다. 이 시기에 서울 내에 개발가능 토지가 감소・고갈됨에 따라, 1983년에는 민간주체에 의한 기존 주거지에 대한 합동재개발사업이 본격적으로 시행되었다. 1980년대 중반 이후 경제호황 하에서 국제수지는 흑자를 기록하였고 주식가격이 급등하였다. 이와 함께 임금도 상승하였지만, 물가와 주택가격도 급등하였다. 1988년 서울올림픽 이후 민간분양 아파트의 가격이 급상승하면서, 삶의 터전인 주택을 확보할 수 없는 사람들 또한 크게 증가하였다. 이러한 상황에서 1988년 국회의원 선거에서 집권당이 패배하여 소수정당으로 바뀌자, 그 원인 중에 하나가 주택문제라고 판단하고, 정부는 주택공급을 획기적으로 증가시키기 위한 “주택200만호 건설계획”을 마련하였다. 그리고 이 계획 속에 공공임대주택인 영구임대주택, 장기임대주택, 사원임대주택 건설계획이 포함되었다.

결국 이 시기에 저소득층을 위한 공공임대주택을 공급한 배경에는 임대료 폭등으로 인한 주거문제의 심화, 철거정비사업으로 인해 강제로 쫓겨난 세입자들의 불만 표출, 민주화운동의 가열로 인한 정부 차원의 위기의식 등이 있었다. 이와 함께 1980년대에는 가구수 증가에 비해 주택공급의 절대량이 부족하였던 것도 영향을 미쳤는데, 만성적인 주택부족현상이 심화되어 1987년 주택보급률은 전국 69.2%인데 비해, 서울은 이보다도 훨씬 낮은 50.6%로 최저수준이었다. 게다가 1980년대 중반부터 부동산시장으로 잉여자금이 유입됨에 따라 주택가격은 급등하였다. 특히 주택임대료는 1986년~1989년의 3년 동안에 60% 가까이 상승하였다.

임대료 가격이 변화해온 추이를 보여주는 그래프로 1986년이 가장 낮고 2001년과 2006년이 가장 높은 추이를 보였다
<그림 2> 임대료 (전세) 가격지수 변화 추이 (1986.12=100)

이러한 주택가격 및 임대료의 폭등으로 인해 주거안정이 심각한 사회문제로 대두되었다. 폭등하는 임대료와 생활고를 견디다 못해 길거리에 나앉은 세입자들이 자살하는 사건이 여러 차례 발생하였다. 1980년대 후반 경제의 활황 속에서의 부동산 가격 상승은 자기 집을 갖지 못하고 불안정한 주거생활을 하던 빈곤층 및 저소득층의 고통을 가중시켰다. 이러한 상황에서 인해 국민 간의 갈등은 심해졌다. 집이 있는 계층과 집이 없는 계층 간에 갈등이 야기되었고, 주택문제가 사회갈등의 핵심문제 대두되면서 노사분규, 임금인상, 재테크, 물가불안 등 사회 전반에 걸쳐 여러 부작용의 원천으로 작용하고 있었다. 또한, 철거정비사업으로 인해 불량주택 밀집지역에서 쫓겨나는 철거세입자 문제도 사회적으로 두드러지고 있었다. 높은 임대료를 감당하지 못해 지하방, 달동네, 도시 외곽으로 밀려난 이들의 불만은 고조되었고, 그 불만이 직접적으로 표출되기도 하였다.

1989년에 시작된 영구임대주택 프로그램은 경제적 지불능력이 아닌 주택소요(housing need)에 입각해서 입주대상의 선정기준을 설정하고 법정영세민으로 입주자격을 제한하여 주택을 공급하기 시작하였다. 한편 서울시는 ‘주택개량재개발사업 업무지침’을 개정하여 주택재개발사업 추진 시에 세입자용 재개발임대주택을 건립하도록 하였다. 재개발임대주택은 조합이 재개발구역 내에 세입자용 임대주택을 건립하도록 한 뒤 서울시가 이를 매입하여 세입자에게 임대하도록 하였다.

1993년에는 50년 공공임대주택 프로그램을 도입하였다. 정부의 재정부담률을 50%로 낮추는 대신에 입주자의 부담을 30%로 높이고, 나머지 20%는 국민주택기금에서 보조를 받는 방식으로 공급하였다. 1998년부터는 10년∕20년 국민임대주택이 공급되기 시작하였고, 2002년부터는 30년 국민임대주택으로 정책이 수정되었으나 정부재정 지원비율을 10%~40%로 낮추었다.

택지가 부족하였던 서울시는 2002년부터 기존주택을 매입하여 공공임대주택으로 공급하는 정책을 펴기 시작하였다. 그리고 2007년부터는 주택재건축사업 등을 활용하여 중산층도 입주할 수 있는 장기전세주택(SHift)을 공급하기 시작하였다. SHift는 중산층 및 실수요 무주택자를 대상으로, 중・대형 평형(전용면적 59㎡, 84㎡, 114㎡)을 보증부월세가 아닌 장기간 전세로 임대하는 방식으로 공급되었다. 당시에 SHift는 재정 및 국민주택기금에서 지원을 받는 국민임대주택 전환분만 소득 4분위 이하의 저소득층으로 입주자격이 제한되고, 나머지 유형은 소득에 관계없이 입주할 수 있었다.

1962년 서울시에서 공공임대주택으로 마포아파트를 건설한 것을 시작으로 2013년까지 공공임대주택 제도의 변천과정을 보여주는 그림이다.
<그림 3> 공공임대주택 제도의 변천과정

 

주요 공공임대주택 정책

서울시 공공임대주택 재고 현황

서울시의 공공임대주택 재고수는 2013년 12월 말 기준으로 총 21.6만호이다. 이 중에서 서울시(SH공사)에서 공급한 물량은 15.5만호로 서울 공공임대주택 가운데 70% 이상을 차지하고 있다. 중앙정부(LH공사)에서 공급한 물량은 6.1만호이다. 공공임대주택 유형별로는 재개발임대주택을 포함한 50년 공공임대주택이 7.7만호(35.6%)로 가장 많고, 그 다음으로 영구임대주택이 4.8만호(22.1%)이다. 이밖에 장기전세주택이 12.2%, 국민임대주택이 10.1%, 기존주택 매입임대주택이 7.2%를 차지하고 있다.

(단위 : 호)

서울시 공공임대주택 재고 현황
구 분 영구임대 50년 공공임대 국민임대 기존주택 매입임대 장기전세 기 타
재고수 47,672 76,946 21,724 15,623 26,303 27,632 215,900
비율(%) 22.1 35.6 10.1 7.2 12.2 12.8 100.0
주 : 50년 공공임대에 재개발임대주택을 포함시킴.
자료 : 서울시, 2014, 내부자료.

<표 4> 서울시 공공임대주택 재고 현황 (2013.12.31)

1989년부터 2013년까지 연평균 8,636호의 공공임대주택이 서울에 건설・공급되었는데, 1991-92년, 1994년, 2000년, 2008년, 2010-13년에는 연간 1만호 이상이 공급된 것으로 나타났다.

1989년부터 2013년까지 공공임대주택 공급을 보여주는 그래프로 2010년과 2013년에는 연간 1만호 이상이 공급되었다.

이원적⋅잔여적 임대주택 시스템
공공임대 및 사회주택의 비중이 10%를 상회하는 유럽의 선진국과는 달리, 대한민국의 공공임대주택 비중은 5% 정도에 불과하다. 대한민국에서 공공임대주택은 사회취약계층 및 저소득층을 대상으로 민간임대주택보다 상당히 낮은 임대료를 받는 등 공공부문과 민간부문이 분리된 상태로 운영되고 있다. 다시 말해, 대한민국의 임대주택체제는 전형적인 이원적 체제 또는 잔여적 모델이다. 이러한 체제에서는 정부의 재정지원을 통해 공공임대주택이 건설 및 공급되고, 주로 시장을 통해서는 자력으로 주택을 확보하기 어려운 계층에게 배분되고 있다. 따라서 소득 및 자산조사 등을 실시하여 입주자격을 부여받은 가구들이 공공임대주택에 입주할 수 있다. 이러한 이원적 체제 또는 잔여적 모델 하에서 공공임대주택 정책은 임차인을 고객으로 상대하기보다는 보호대상으로 취급하는 등 잔여적⋅시혜적 주택정책으로 나타난다.

 

임대주택모델별 개요
구 분 단일적 체제·보편적 모델 이원적 체제·잔여적 모델
성 격 ╴저소득층뿐만 아니라 중산층의 주거수준 및 주택선택 중시 ╴사회취약계층 및 저소득층을 위한 사회안전망 차원
임대료수준 ╴민간임대주택보다 낮은 편이지만, 커다란 차이는 없음. ╴민간임대주택보다 상당히 낮음
비영리 민간부문 ╴NPO가 공공임대주택(사회주택)을 소유 및 운영⋅관리 ╴NPO가 공공임대주택(사회주택)을 점유하는 비중이 상당히 낮음
주 택
점 유
형 태
공공임대비중 ╴비교적 높음 ╴비교적 낮음
민간임대관계 ╴통합⋅경쟁 ╴단절⋅분리
자가소유비중 ╴비교적 낮음 ╴비교적 높음
복지국가체제 ╴사회민주주의⋅조합주의 ╴자유주의 ╴미성숙⋅초보적
해당 국가 ╴스웨덴, 핀란드, 독일, 네덜란드, 프랑스 등 ╴영국, 미국, 호주, 일본, 한국 등 ╴스페인, 그리스, 포르투갈 등
주요 쟁점 ╴잔여화 및 자가소유화 압력 ╴사회적 격리에 따른 사회통합 요구
자료 : Harloe, M.(1995), Kemeny, J.(2006), Hoekstra, J.(2009), 김수현(2010)에서 발췌・정리함.

<표 5> 공공임대주택 정책의 유형

이러한 이원적 체제 또는 잔여적 모델 속에서 서울시는 영구임대주택, 50년 공공임대주택(재개발임대주택 포함), 국민임대주택, 기존주택 매입임대주택, 장기전세주택 등을 공급하여 왔다.

 

임대주택 면적단 모델
유 형
(전용면적)
사업주체 비용부담 임대
기간
정책대상(임차인)
영구임대
(40㎡ 이하)
중앙정부
(LH공사)
 
서울시
(SH공사)
-국가 및 지방정부 재정 85%
-입주자부담 15%
영구
(무기)
-「국민기초생활보장법」 상의 수급자
-저소득 한부모가정, 국가유공자 등
-기타 청약저축가입자
50년
공공임대주택
(60㎡ 이하)
-’92~’93 : 재정 50%, 기금 20%, 입주자 30%
-’94 이후 : 규모별 기금지원
50년 -청약저축가입자
-기타 특별공급 대상자(국가유공자, 철거민, 장애인등)
국민임대주택
(60㎡ 이하)
-재정 10%∼40%
-주택기금 40%∼50%
-사업자10%
-임차인 10%∼30%
30년 -소득기준 : 전년도 도시근로자 가구당 월평균소득의 70% 이하인 무주택가구
-기타 자산 및 자동차 보유기준 존재함.
장기전세주택
(115㎡ 이하)
-국민임대 전환분은 국민임대주택과 동일
-나머지는 사업자 100%
20년 -60㎡ 이하 : 전년도 도시근로자 가구당 월평균소득의 100% 이하인 무주택가구
-60㎡ 초과 85㎡ 이하 : 전년도 도시근로자 가구당 월평균소득의 120% 이하인 무주택가구
-85㎡ 초과 : 전년도 도시근로자 가구당 월평균소득의 150% 이하인 무주택가구
기존주택
매입임대주택
(제한 없음)
-재정 45%∼50%
-주택기금 45%∼50%
-입주자 5%
최장
10년
-사업대상지역에 거주하는 무주택가구
∙1순위 : 기초생활보장 수급자, 저소득 한부모가정
∙2순위 : 장애인, 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득의 50% 이하인 가구
주 : 국민임대주택 비용부담은 지원유형별로 차이가 있음.
자료 : SH공사 홈페이지(www.i-sh.co.kr); LH분양․임대 청약 시스템 홈페이지(myhome.lh.or.kr)

<표 6> 서울시 공공임대주택 프로그램별 재원 및 입주대상

영구임대주택

정책 개요
영구임대주택은 진정한 의미의 대한민국 최초의 공공임대주택이라고 할 수 있다. 물론 영구임대주택 이전에도 공공임대주택은 존재하였으나, 일정 기간 경과 후에 분양전환을 전제로 한 임대주택이었기 때문에 사회정책적 의미를 가지기 어려웠다. 영구임대주택은 1988년 ‘주택 200만호 건설계획’에서 시작되었다. 이 계획에는 영구임대주택 25만호 공급계획이 포함되어 있었다. 그러나 실제로는 1989년∼1993년에 영구임대주택 19만호가 공급되었다. 이 중에서 중앙정부(LH공사)가 약 14만호, 지방정부가 5만호 정도를 공급하였다. 당시에 영구임대주택은 서울에 전체의 1/4에 해당하는 4.7만호, 기타 광역도시(부산, 대구, 광주, 대전, 울산, 인천)에 전체의 2/3가 공급되었다. 영구임대주택은 도시 영세민들을 거주시키기 위한 주택으로 대규모 단지로 조성되었다. 주로 도시 외곽지역에 입지하였으며, 주택규모는 전용면적 23㎡∼45㎡의 소형 임대주택으로 공급되었다.
영구임대주택은 정부에서 사업비의 85%를 재정으로 지원하고, 입주자가 15%를 부담하는 구조로 공급되었다. 영구임대주택 프로그램은 계획과 달리 1993년에 19만호 공급을 끝으로 중단되었다가, 2008년 이후 소량으로 공급이 재개된 상태이다.

 

정책내용
영구임대주택은 주로 빈곤층을 대상으로 하는 프로그램이기 때문에, 임대료 수준은 이들의 주거비 부담능력을 고려하여 대략 시장임대료의 30% 이하에서 정해지고 있다. 입주자격은 국민기초생활보장 수급자 등의 사회취약계층에게 우선순위가 있다. 그리고 경우에 따라서는 후순위로 전년도 도시근로자 월평균소득의 50% 이하인 무주택가구도 입주가 가능하다. 기본적으로 2년마다 재계약을 통해 계속거주 여부를 결정하는데, 일반적으로 국민기초생활보장 수급자는 계속 거주가 가능하다. 국민기초생활보장 수급자에서 탈락하게 되더라도 재계약 시에 30% 인상된 임대료를 내면 계속 거주할 수 있도록 되어 있다.
또한 영구임대주택의 경우 단지 내 상가를 임대하여 그 수익금으로 거주자의 관리비를 경감시켜주고 있다. 이 외에도 입주자들의 취업기회를 확대하기 위해 단지 내에 공해를 배출하지 않는 아파트형 공장, 부녀자의 부업 등을 위한 공동작업장, 기타 취업정보센터를 설치하여 건설하여 소득증대를 도모하기 있다.

 

입주절차
영구임대주택은 주로 법정영세민을 위한 주택이기는 하지만, 입주대상자라고 해서 무조건 입주할 수 있는 주택은 아니다. 입주자격이 되는 입주대상자가 영구임대주택 입주희망 신청을 하게 되면, 대기순번에 따라 입주할 수 있다. 만약 원하는 지역에 영구임대주택이 없거나, 있더라도 주택규모에 비해 가구원수가 너무 많은 경우에는 입주가 불가능할 수도 있다

영구임대주택 입주절차로 입주대상자가 임대주택을 희망하면 지방정부에서 고려하여 SH/LH공사에 예비 입주자 선정을 통보하게 되면 공사에서 대기순번에 따라 입주를 지방정부에 통보하여주면 지방정부에서 입주대상자에게 입주를 허락하는 절차를 거친다.
<그림 5> 영구임대주택 입주절차

평 가
영구임대주택은 한국 최초의 공공임대주택으로서 주택정책에서 사회복지적 성격이 처음 도입되었다는 점에서 의미를 가지고 있다. 그러나 이 프로그램은 지속되지 못하고, 19만호를 공급하는 것을 끝으로 거의 공급중단된 상태이다. 이는 영구임대주택이 빈곤층을 대상으로 하였으나 입주를 희망하는 가구가 많지 않았기 때문인데, 그 이유에는 다음과 같다.
우선, 영구임대주택 단지는 빈곤층이 일자리를 쉽게 구할 수 있는 도심지역에 건설되지 않았다. 단기간 내에 대규모 단지를 건설하려다보니 도심 내에서 택지 확보가 쉽지 않았다. 이러한 이유로 영구임대주택 단지는 저렴하게 대규모 단지를 건설할 수 있는 도시의 외곽지역에 조성되었다. 빈곤층 입장에서는 일자리가 있는 도심에서 영구임대주택이 있는 외곽지역으로 이주하기가 쉽지 않았다. 즉, 영구임대주택은 빈곤층의 삶의 터전과 거리가 먼 곳에 건설되었다. 이로 인해 교통문제, 생활근거지와의 거리 등의 이유로 공가가 발생하는 사태가 발생하였다. 이러한 이유로 초창기의 25만호 계획이 19만호로 감소되었지만, 입주자 미달문제가 개선되지 않자 입주자격을 완화하기도 하였다.
둘째, 영구임대주택 프로그램은 수요자 중심으로 제도가 설계가 되어 있지 않았다. 예를 들어, 소형 위주로 공급되어 경제적 형편이 어렵지만 가구원이 많은 가구는 입주하기가 어려웠다. 또한 가구소득에 따라 임대료를 설정한 것이 아니라 영구임대주택이 입지한 지역에 따라 임대료 수준이 정해져서, 낮은 임대료조차 감당하지 못하는 가구는 입주할 수 없었다.
셋째, 영구임대주택은 빈곤층들을 도시 외곽의 대규모 단지에 입주시킴으로 인해 단지의 슬럼화 및 고립화 문제를 겪고 있다. 현재 영구임대주택 단지는 경제적 형편이 어려운 사람들이 주로 거주하는 빈곤층 밀집지역이라는 부정적인 이미지를 가지고 있다. 이에 따라 영구임대주택 거주민에 대한 사회적 배제는 심각한 사회문제로 대두되기도 하였다. 비록 영구임대주택 내에 의무적으로 사회복지관을 설치하도록 되어 있었으나, 이러한 문제에 대응하기에는 한계가 있었다.

 

50년 공공임대주택(재개발임대주택 포함)
정책개요
50년 공공임대주택은 영구임대주택 프로그램이 종료된 후, 이를 대체할 목적으로 1992년에 추진한 공공임대주택 프로그램이다. ‘주택 200만호 건설계획’ 추진의 영향으로 1990년대 중반까지는 주택가격이 안정되었고, 전세가격 상승률도 1980년대에 비해 둔화되었다. 이에 정부는 주택의 안정적 공급을 위해서 주택공급주체를 과거의 정부 주도에서 민간 주도로 전환하고자 하였으며, 특히 민간임대산업을 육성을 도모하였다. 이 시기에는 국민주택기금을 융자받은 민간업체들이 5년 임대 후에 분양전환되는 임대주택을 건설하여 공급하는 것이 주를 이루었다. 이러한 경향은 1998년 외환위기하에서 건설경기 활성화라는 정책기조와 연계되어 지속되었다. 이와 같은 공공부분 개입 축소로 인해 영구임대주택 프로그램은 종료되었고, 이를 대체하기 위한 50년 공공임대주택 프로그램이 시작되었다.
처음 50년 공공임대주택이 공급될 때에는 전체 사업비에서 정부가 50%를, 국민주택기금에서 20%를 지원하고, 사업자가 10%, 입주자가 20%를 부담하였다. 50년 공공임대주택은 영구임대주택을 계승하는 공공임대주택으로서 그 역할이 설정되었다. 그러나 민영화의 추세 속에서 1994년 이후에는 정부의 재정지원이 중단되었고, 이로 인해 국민주택기금의 지원 비율이 70%로 상향 조정되었다. 이에 이자부담이 가중되면서 1995년 중앙정부 차원의 50년 공공임대주택 프로그램은 사실상 중단되었다. 1995년 중앙정부 차원의 건설이 중단될 때까지 지어진 50년 공공임대주택은 총 3.9만호이다.
한편, 서울시는 1989년부터 주택재개발사업 추진 시에 세입자용 임대주택을 건립하여 50년 공공임대주택으로 활용하여 왔다. 주택재개발사업은 일반적으로 전면철거방식으로 추진되었는데, 그 과정에서 거주하고 있던 세입자들의 주거안정은 위협받을 수밖에 없었다. 재개발임대주택은 이러한 세입자들의 주거안정을 위한 임대주택 재고를 확보하기 위한 목적이 있으며, 개발이익환수의 성격도 지니고 있다. 이러한 맥락에서 서울시는 주택재개발 사업구역별로 일정 비율 이상의 주택을 세입자용 임대주택으로 건설하도록 하였다. 재개발임대주택 제도로 인해 서울시의 공공임대주택은 전체 주택재고의 6% 정도로 비교적 높은 수준을 유지하고 있다.
재개발임대주택 프로그램은 재개발조합이 재개발구역 내 세입자용 임대주택을 건립하도록 한 뒤 서울시가 이를 매입하여 세입자에게 임대하거나, 재개발조합이 재개발구역 내에 제공한 공유지 등에 서울시가 직접 세입자용 임대주택을 건립하여 세입자에게 임대하는 방식으로 추진되었다. 초기에는 서울시 내부의 행정지침으로 운영되었으나, 2005년부터는 재개발사업을 통한 임대주택 공급은 서울에만 국한되지 않고 전국적으로 확대 적용되었다. 이때부터 재개발임대주택에도 국가의 재정지원이 이루어짐으로써, 프로그램의 목적이 철거세입자의 주거안정에서 저소득층의 주거안정으로까지 확대되었다.

 

정책내용
초기에 50년 공공임대주택은 전용면적 50㎡ 이하로 건설되었다. 주된 입주대상은 영구임대주택 대상자보다 소득 및 자산이 높은 계층, 구체적으로는 소득이 도시근로자 월평균소득 70% 이하 정도에 해당하는 계층이었다. 50년 공공임대주택은 분양 전환이 되지 않고 임대로만 거주할 수 있는 주택으로, 2년 단위로 계약이 갱신된다. 임대료 수준은 시장임대료의 60% 이하이다.
재개발임대주택이 철거세입자를 주요 대상으로 하였다는 것은 다른 공공임대주택과 가장 큰 차이점이다. 하지만 철거세입자만을 입주대상으로 한 것은 아니었다. 서울시에는 2003년부터 재개발임대주택의 공가발생 시 영구임대주택 대기자나 50년 공공임대주택 입주자격자, 청약저축가입자 등을 입주시켜 왔다.

 

평 가
50년 공공임대주택은 택지개발사업과 재개발사업 등의 사업방식에 따라 입지 특성에 차이가 있다. 택지개발사업인 경우 광역적인 계획 수립에 의해 주택뿐만 아니라 학교, 도로, 공원 등 공공시설의 일체적인 개발이 이루어져 비교적 양호한 주거환경이 조성되었다. 그러나 재개발사업에서는 구릉지의 지형조건을 무시한 고밀개발 등 무분별한 재개발사업의 추진으로 입지조건이 양호하지 못한 경우도 있다. 또한 신규 주택개발 위주의 정비와 생활편의시설 및 공공시설의 정비 부족으로 인해 주변 주거환경 개선에는 기여하지 못한 것으로 평가되고 있다.
1995년에 중앙정부의 50년 공공임대주택 프로그램은 중단되고, 그 이후에 50년 공공임대주택은 주택재개발사업을 통한 임대주택으로만 건설되었다. 재개발임대주택의 입주대상자는 주로 철거세입자였는데, 이로 인해 소득제한, 거주기간 등이 다소 모호하게 운영되었다. 다시 말해, 당해지역 철거세입자에게 우선 입주자격을 주었기 때문에 소득에 관계없이 입주자 선정이 이루어졌다. 즉, 시장에서 충분히 주택을 구할 수 있는 가구에게도 입주자격이 부여되었다. 이에 비해 임대료 부담능력이 낮은 저소득 세입자의 경우에는 재개발임대주택에 입주할 수 없어 이주대책비를 선택하는 경우도 있었다 결국, 해당 재개발구역에 거주하고 있는 철거세입자를 대상으로 하였지만, 임대료와 관리비를 부담할 수 있는 가구들은 재개발임대주택에 입주하고, 그렇지 못한 가구는 다른 지역으로 이주하는 경우가 발생하고 있다.
국민임대주택
정책 개요
국민임대주택은 외환위기로 인해 고용불안과 주거불안이 우려되는 사회적 분위기 속에서 저소득층의 주거안정을 위해 1998년에 도입된 공공임대주택 프로그램이다. 원래 정부는 1998년 2월 ‘100대 국정과제’를 확정하고, 2002년까지 재정이 지원되는 영구임대주택 10만호를 포함하여 총 50만호의 임대주택을 건설하고자 하였다. 그러나 1997년 말의 외환위기 이후 경제의 불확실성, 고용의 불안, 금리의 급상승 등으로 사회・경제적으로 어려움을 겪었다. 이와 함께 IMF 구제금융의 조건으로 긴축재정을 하여야 했다. 이러한 상황 속에서 당초 계획하였던 영구임대주택 건설을 포기하고, 국가의 재정부담을 낮춘 국민임대주택을 2002년까지 5만호를 건설하기로 계획을 변경하였다. 정부의 입장에서는 외환위기로 인해 긴축재정이 강요되고, 기업과 은행의 구조조정에 따른 대량실업이 겹치면서 저소득층을 위한 임대주택이 필요하게 되었다. 즉, 재정부담은 영구임대주택보다 적으면서 저소득층이 안정적으로 거주할 수 있는 임대주택이 필요하였는데, 이를 위해 국민임대주택을 건설・공급하기 시작하였다.
2000년 후반부터 경제가 회복되기 시작하였고, 외환위기로 폭락했었던 주택가격도 2001년부터 상승세로 돌아서게 되었다. 이에 따라 주택가격과 임대료가 동반하여 폭등하는 상황이 발생하는데, 이러한 현상은 외환위기 이후에 부족하였던 주택의 공급과 과도한 규제완화로 인한 것이었다. 이에 따라 2002년 4월에 국민임대주택 50만호 건설계획이 마련되었고, 5월에는 국민임대주택 건설계획이 100만호로 변경되었다. 그리고 2003년 9월에는 국민임대주택 100만호를 포함한 장기공공임대주택 150만호를 건설하겠다는 계획이 발표되었다. 당시에 국민임대주택의 사업비 부담은 국가재정 30%, 국민주택기금 40%, 입주자 20%, 사업주체(지방정부 및 주택공사) 10%로 계획되었다.
정책내용
국민임대주택은 영구임대주택보다 더 높은 소득계층을 입주대상으로 하고 있다. 즉, 소득 10분위 가운데 1-2분위를 정책대상으로 하는 영구임대주택과는 달리 국민임대주택은 4분위 이하의 저소득층을 입주대상으로 확대하였다. 입주자격은 전년도 도시근로자 가구당 월평균소득의 70% 이하인 무주택가구이며, 50% 이하인 가구에게 우선적으로 공급하고 있다. 국민임대주택은 전용면적 60㎡ 이하로 공급되고 있는데, 임대료는 시장임대료의 50%∼80% 수준이다.
프로그램 도입 당시에 임대의무기간은 10년형(전용면적 60㎡ 이하)과 20년형(전용면적 50㎡ 이하)으로 구분되어 있었다. 그러나 2003년에는 임대의무기간을 기존의 10년과 20년에서 30년으로 통일하여 장기 공공임대주택으로 바꾸었다. 그리고 입주자의 소득수준에 따라 적정규모의 주택에 입주할 수 있도록 국민임대주택의 대상계층, 평형, 재정부담비율을 다양화하였으며, 이에 따라 임대료 수준도 차등화되었다.

 

입주절차
국민임대주택의 입주는 청약제도에 의한 추첨방식을 따르고 있다. 국민임대주택의 입주자를 모집한다는 공고를 하면, 입주를 희망하는 입주대상자들이 신청을 하고, 입주대상자들의 자격요건을 점수화시킨 후에 추첨을 통해 입주자를 선정한다.

국민임대주택 입주절차를 보여주는 그림으로 공사에서 입주자 모집공고를 올리면 입주대상자가 청약추첨을 희망, 자격요건을 통해 추첨을 하고 당첨자를 선정하여 계약과 입주의 절차를 거친다.
<그림 6> 국민임대주택 입주절차

평 가
국민임대주택 프로그램은 외환위기를 극복하기 위한 수단으로 활용된 측면이 있는데, 당초 5만호에서 2002년 100만호로 공급계획으로 확대한 것에서 알 수 있다. 이에 대해 정부의 공공임대주택 정책이 일관성 없이 정치적 상황과 시장환경에 따라 즉흥적으로 수립되었다는 비판이 있다. 그러나 처음에 단기적인 주택시장 안정대책을 마련하였으나, 주거문제가 더욱 악화되는 상황에서 더욱 근본적이고 중장기적인 대책이 제시된 것이라는 견해도 있다. 한편, 2003년∼2007년에 전국적으로 국민임대주택은 46.7만호가 공급되어 자가구매가 어려운 저소득층의 주거안정에는 크게 이바지한 측면이 있으나, 저렴한 공공분양주택의 공급은 부족하여 내집 마련 촉진에는 한계가 있었다. 또한 서울의 경우에는 건설부지의 부족, 높은 택지가격 등으로 인해 다른 지역에 비해 매우 적게 공급되었다.

 

매입임대주택
정책개요
매입임대주택은 저소득・빈곤층이 본래 생활권에서 현재의 수입으로 거주할 수 있도록 기존주택을 매입하여 저렴하게 임대하는 프로그램이다. 이 프로그램의 특징은 기존 시가지에 위치한 주택을 매입하여 공급함으로써 소규모 분산공급이 가능하고, 이를 통해 대규모 아파트단지로 조성된 기존 공공임대주택이 가지고 있던 사회적 격리현상을 방지할 수 있다는 것이다. 2001년에 서울시는 향후 8년간 10만호의 공공임대주택 건설계획을 마련・발표하였는데, 매입임대주택 프로그램은 서울시가 공공임대주택 재고를 확보하기 위한 방법의 하나로 2002년부터 시작되었다. 서울시의 매입임대주택 프로그램의 목표는 공공임대주택의 공급물량 확대를 통해 임대료를 안정시키고, 노후화된 다가구주택의 개량을 통해 공공임대주택 재고의 확대하는 것이었다. 서울시는 SH공사를 통해 자체예산으로 이 프로그램을 시행하였으나, 주택매입을 재원의 부족과 관리의 어려움 등을 이유로 2년만에 시범사업 단계에서 중단되었다.
하지만 중앙정부에서는 서울시가 추진하였던 매입임대주택 프로그램을 재검토하여, 2004년에 시범사업을 거쳐 2005년부터 매입임대주택 정책을 본격적으로 실시하였다. 매입임대주택 프로그램은 LH공사나 지방정부가 도심 내의 기존주택을 매입하여 임대하는 방식이었으며, 국민주택기금의 지원을 받아 민간기업이 건설하였다가 부도가 난 주택을 매입하여 공공임대주택으로 활용하기도 하였다. 이 프로그램이 중앙정부의 공식적인 공공임대주택 프로그램으로 도입되자, 지방정부 차원에서 예산 제약문제가 해결된 것이다. 이에 따라 2007년부터 서울시도 매입임대주택의 공급정책을 다시 시행하고 있다. 매입임대주택 공급을 위한 재원은 국가재정 45%, 국민주택기금 50%, 사업자 5%이다.

 

정책내용
매입임대주택은 최초 입주 후 2년부터 재계약을 통해 계속거주를 할 수 있는데, 4회까지 재계약이 가능하여 최대 10년까지 거주할 수 있다. 서울시가 공급하는 매입임대주택의 유형에는 다가구주택 매입임대주택, 원룸형주택 매입임대주택, 희망하우징이 있다. 다가구주택 매입임대주택은 서울시에 거주하는 무주택가구를 대상으로 하며, 입주자격 제1순위는 국민기초생활보장 수급자, 한부모가족이며, 제2순위는 가구소득이 도시근로자 월평균소득의 50% 이하인 가구이다. 원룸형주택 매입임대주택은 서울시에 거주하는 무주택 1인가구를 대상으로 하며, 입주자격 제1순위는 가구소득이 도시근로자 가구당 월평균소득의 50% 이하인 가구이며, 제2순위는 가구소득이 도시근로자 가구당 월평균소득의 70% 이하인 가구이다. 희망하우징은 매입한 주택을 대학생에게 저렴하게 공급하는 공공임대주택으로 입주자격을 유지하는 경우 최장 4년까지 거주가 가능하다. 입주자격은 국민기초생활보장 수급자 및 자녀, 소득 하위 2분위 미만에 해당하는 차상위계층의 자녀, 가구소득이 도시근로자 가구당 월평균소득의 50% 이하인 가구의 자녀 등이다.
당초에 서울시에서 매입임대주택 프로그램을 시행했을 때의 임대료는 기존의 공공임대주택 임대료와 달리 시장가격과 연동하여 산정되었다. 매입임대주택이 위치하고 있는 특성에 따라 임대료가 달라졌는데, 주변환경이 좋아서 시장임대료가 비싼 경우에는 매입임대주택의 임대료로 다른 지역에 비해 높게 책정되었다. 그러나 중앙정부의 공식적인 공공임대주택 프로그램으로 자리잡은 이후에, 매입임대주택 임대료는 시장임대료의 30% 이하인 영구임대주택의 임대료 기준이 적용되고 있다.

 

영구임대주택 모델
구 분 다가구주택 매임대주택 원룸형주택 매입임대주택 희망하우징
제1순위 -국민기초생활보장 수급자
-한부모가족
-도시근로자 가구당 월평균소득의 50% 이하 -수급자 또는 수급자 자녀로서 서울 제외 지역 거주자
-아동복지시설 퇴거자
제2순위 -도시근로자 가구당 월평균소득의 50% 이하
-장애인 : 도시근로자 가구당 월평균소득의 100% 이하
-도시근로자 가구당 월평균소득의 70% 이하 -차상위계층 자녀로서 서울 제외 지역 거주자
후순위 - - -도시근로자 가구당 월평균소득의 50% 이하 가구의 자녀로서 서울 제외 지역 거주자 등
주 : 영구임대주택 입주자는 제외

<표 7> 서울시 매입임대주택 입주자격

입주절차
매입임대주택의 입주절차는 LH공사나 SH공사가 중앙정부 또는 지방정부의 승인 하에 기존주택을 매입한 후, 입주대상자의 입주희망 신청에 따라 입주자를 선정하고 있다.

매입임대주택의 입주절차를 보여주는 그림이다.
<그림 7> 매입임대주택 입주절차

평 가
매입임대주택은 도심에 거주하는 저소득층, 학생, 사회초년생 등이 직주근접으로 생활할 수 있어 입주대상자에게 환영받는 공공임대주택 프로그램이다. 하지만 다른 공공임대주택에 비해 호당 공급비용이 많이 들고, 시설 및 입주자를 관리하는 데 있어 여러 비효율 또는 문제점이 발생하고 있다. 일반적으로 민간임대주택의 경우에는 입주자의 선정과 임대주택의 공급을 모두 집주인(사업자)이 하는 반면, 매입임대주택의 경우에는 입주자의 선정은 지방정부가 담당하고 임대주택의 공급은 SH공사⋅LH공사(사업자)가 담당한다. 즉, 공공임대주택의 공급방식이 이원화되어 운영되고 있다. 그리고 우선순위에 있는 정책대상자에게만 임대주택을 공급하도록 하고 있어, 입주가 가구한 가구임에도 불구하고 자신들이 입주대상자임을 모르는 상황이 발생하고 있다. 또한 우선순위 입주대상자가 기대수준에 맞는 양호한 주택에 입주하기 위해 임차계약을 포기하는 사태도 나타나고 있다.
관리 측면에서 매입임대주택은 유지보수 등 시설관리가 제대로 이루어지지 못하고 있다. 아파트단지 단위로 공급되는 공공임대주택은 시설관리가 비교적 수월하나, 지역에 산재되어 있는 매입임대주택의 경우 관리하는 데 비용과 시간이 많이 소요되고 있다. 또한 매입임대주택 입주자를 위한 주거복지 서비스 또한 미흡한 실정이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 일정 지역 내에 있는 여러 주택을 함께 매입하여 증축 또는 개축을 통해 양호한 임대주택을 집단적으로 공급할 필요가 있다.

 

장기전세주택(SHift)
정책개요
장기전세주택은 2007년에 서울시가 도입한 공공임대주택 프로그램으로, 주변 전세가격의 80% 이하로 20년까지 장기거주를 보장하고 있다. 중산층 및 실수요 무주택가구를 대상으로 중대형 평형(전용면적 59㎡, 84㎡, 114㎡)인 주택을 전세로 임대하는 방식으로 운영되고 있다. 당초에 장기전세주택은 주택의 패러다임을 ‘소유’ 중심에서 ‘거주’ 중심으로 바꾼다는 목표를 표방하면서 공급이 시작되었다. 그리고 이러한 주택의 패러다임 변화를 강조하기 위해 서울시는 장기전세주택을 ‘SHift’라는 이름으로 추진하였다.

 

정책내용
초기에 장기전세주택은 3가지 방식으로 공급되었다. 첫째는 국민임대주택 전환분(전용면적 59㎡)으로, 국민임대주택으로 공급될 예정이었던 임대주택을 SHift로 전환하여 공급하였다. 둘째는 공공분양주택 전환분(전용면적 59㎡⋅84㎡⋅114㎡)으로, 서울시 산하기관인 SH공사가 일반 시민에게 팔 목적으로 건설한 주택을 SHift로 전환하여 공공임대주택으로 활용하였다. 마지막으로 재건축사업 매입형(전용면적 전용면적 59㎡⋅84㎡)으로, 공동주택 재건축사업의 시행에 따라 건설되는 주택을 매입하여 SHift로 공급하였다.
결국 장기전세주택 프로그램의 도입 초기에는 국민임대주택 전환분인 경우에만 소득 1-4분위의 저소득층을 대상으로 하고, 나머지는 중산층뿐만 아니라 고소득층도 입주가 가능하였다. 이에 따라 고소득층을 위해 공공임대주택을 공급할 필요가 있는가, 주택규모가 과도하게 큰 것은 아닌가, 주택을 소유한 사람에게도 공공임대주택 입주자격을 부여해도 되는가 등에 대한 비판이 제기되었다.

소득분위별 서울시 장기전세주택의 입주자격을 알려주는 표로써 이는 제도도입 초기 당시를 기준으로 하였다.
<그림 8> 소득분위별 서울시 장기전세주택의 입주자격(제도도입 초기)

이러한 비판이 제기되면서 2011년에 서울시는 학술연구 결과를 바탕으로 저소득층 및 무주택 중산층의 주거를 안정시키는 방향으로 SHift의 입주자격을 개정하였다. 이에 따라 Shift의 유형을 소득 및 재산에 따른 입주자격에 따라 중산층 이하의 무주택가구에게 공급하도록 하였다. 현재 국민임대주택 전환분은 소득 4분위 이하의 무주택가구에게 입주자격이 부여되고 있다. 공공분양주택 전환분과 재건축매입형의 경우 전용면적 60㎡ 이하는 가구소득이 도시근로자 가구당 월평균소득의 100% 이하이어야 하고, 전용면적 60㎡ 초과∼85㎡는 가구소득이 도시근로자 가구당 월평균소득의 120% 이하이어야 한다. 그리고 전용면적 85㎡ 초과는 가구소득이 도시근로자 월평균소득의 150% 이하이어야 한다고 되어 있지만, 더 이상 공급하지 않을 계획이다.

 

입주절차
장기전세주택의 입주 역시 다른 공공임대주택과 마찬가지로 입주대상자의 입주희망 신청에 의해 이루어진다. 신청자의 소득 및 자산수준에 따라 입주대상자의 입주순위가 결정된다.

장기전세주택의 입주절차를 보여주는 그림으로 다른 공공임대주택과 비슷한 절차를 거치고 있다.
<그림 9> 장기전세주택 입주절차

평 가
전통적으로 정부부문은 저소득층의 주거안정을 도모하기 위한 공공임대주택 또는 중산층의 내집 마련을 촉진하는 공공분양주택을 직접 공급하였다. 이와 달리 SHift(장기전세주택)는 중산층 이상에게도 공공임대주택을 공급함으로써 주택에 대한 인식을 ‘소유’에서 ‘거주’로 전환하고자 노력한 데에 의미가 있다. 그리고 서울시의 장기전세주택에 대한 지속적인 홍보를 통해 과거 저소득층 밀집지역이라는 공공임대주택에 대한 부정적인 이미지를 어느 정도 불식시켰다는 긍정적인 효과도 있었다. 이러한 맥락에서 2008년 중앙정부는 서울시의 장기전세주택 프로그램을 공공임대주택 프로그램의 한 유형으로 인정하기에 이른다.
하지만 장기전세주택에 입주하기 위해서는 전세금이라는 목돈을 마련하여야 하기 때문에, 자산을 모으지 못한 저소득층이 입주하기에는 큰 부담으로 작용하였다. 이 때문에 SHift 프로그램은 시장에서 임대주택을 구하기에는 경제적으로 부담능력이 부족한 저소득층을 위해 투자하여야 하는 공공재원을 중산층을 위해 투입하였다는 비판의 목소리도 듣고 있다. 또한 사회적 통합이라는 목표 하에 중대형 임대주택을 중산층 이상에게 공급하였으나, 재고를 충분히 확보하는 데에는 문제가 있어 오히려 공공성과 형평성을 훼손하였다는 비판도 있다.

추진과정 상의 문제점

대한민국에서 공공임대주택은 시장임대료보다 저렴한 임대료 수준으로 임대주택을 공급함으로써, 무주택 저소득층의 주거안정을 향상시키고 주거비 부담을 완화하는 데 기여하였다. 하지만 공공임대주택이 많은 국민들로부터 환영을 받는 정책이 되면서, 정권이 바뀔 때마다 새로운 프로그램이 도입되어 정책대상자의 혼란을 가중시키는 측면이 있다. 게다가 공공임대주택 정책을 펴면서 입주자격, 임대료책정, 재원조달 및 보조금, 공급량 등을 중앙정부가 결정하면서, 다음과 같은 문제가 발생하고 있다.

첫째, 2인 이상의 도시근로자가구의 월평균소득을 기준으로 소득 4분위 이하에게 공급하고 있는데, 1인가구를 포함한 전체가구의 월평균소득으로는 소득 6분위 이하에 해당한다. 게다가 장애인, 철거주택 세입자, 청약저축가입자 등은 소득과 상관없이 입주할 수 있어 형평성의 문제가 제기되고 있다. 게다가 최근에는 자유주의⋅조합주의 복지국가에 속한 선진국에서도 공공임대주택의 정책대상 또는 표적집단이 아닌 대학생, 사회초년생, 고소득층 등에게 입주자격을 부여하기는 경우가 확산되고 있다.

공공임대주택의 정책대상 또는 표적집단은 저소득층, 장애인, 빈곤층을 비롯해 대학생과 사회초년생, 고소득층 등에게도 입주자격을 부여하는 경우가 확산되고 있으며 주거모형 또는 정책으로 공공임대주택을 비롯하여 사회주택, 자가보유지원 등이 있다.
<그림 10> 주거모형과 표적집단의 일반화

둘째, 공공임대주택 유형별로 임대료책정방식이 다양하고, 기본적으로는 건설원가연동형을 채택하고 있어 입주자 간의 형평성 문제와 사업주체의 재정건전성 문제를 야기하고 있다. 일반적으로 공공임대주택의 임대료는 ①공급 및 운영비용에 따라 산정되는 비용연동형(cost-based rent), ②주택의 특성을 감안한 주택가치연동형(value-based rent), ③입주민의 소득수준에 따라 임대료를 차등화하는 소득연동형(income-related rent), ④주변 민간임대주택의 임대료 수준을 감안하는 시세연동형(market rent) 등의 방식으로 책정된다. 하지만 대한민국의 공공임대주택 임대료체계는 주로 건설시점의 건설비용과 재정지원 및 보조금을 감안하는 건설원가연동형 설계되어 있다. 이에 따라 국가의 재정지원 및 보조금이 집중되는 건설시점에 따라 공공임대주택 간의 임대료의 차이가 발생한다. 정부의 재정지원이 많았고, 토지매입 및 외부차입비용도 저렴하였던 시기에 공급된 공공임대주택은 임대료 수준이 상당히 낮다. 반면에 정부의 재정지원이 줄고, 외부차입에 대한 의존도가 크게 높아진 시기에 건설된 공공임대주택은 임대료 수준이 상대적으로 높아진다. 이에 따라 동일 지역 내에 입지하고 있지만, 입주민이 부담하는 임대료의 차이가 크게 발생하는 경우도 나타난다. 게다가 공공임대주택의 공급량에 집중하는 정책을 펴다보니 운영원가에 대한 재정지원 및 보조금이 미미하여 사업주체인 LH공사, SH공사 적자의 한 원인이 되고 있다.

셋째, 공공임대주택 프로그램의 추진과정에서 정책의 연속성이나 일관성이 부족하거나 지속가능하지 못한 성격을 가진 경우도 있었다. 빈곤층을 대상으로 공급한 영구임대주택은 당초에 25만호가 계획되었으나, 19만호만 공급하고 중단되었다. 영구임대주택의 뒤를 이은 50년 공공임대주택은 재정지원의 축소되더니, 단기간에 프로그램이 중단되었다. 중앙정부가 포기한 공공임대주택 프로그램을 서울시만 재개발임대주택을 통해 그 명맥을 유지하고 있을 뿐이다. 국민임대주택의 경우에는 초기의 계획물량에 5만호가 짧은 기간 내에 100만호로 바뀌게 된다. 공공임대주택 프로그램의 중단은 주택소요에 대한 정부 차원의 대응이라는 측면에서는 바람직하지 않고, 국민의 기대와 신뢰를 잃을 수 있다. 게다가 공공임대주택 프로그램이 중단되면, 이미 건설된 주택단지에 대한 개선이나 관리가 소홀해져서 노후화를 앞당길 수도 있다. 이와 반대로 국민임대주택의 경우에는 단기간에 계획물량이 급격히 늘어난 사례이다. 주택소요와 재정상태를 고려하여 장기적인 공공임대주택 공급계획을 수립하여야 함에도 불구하고, 사회・경제적 환경 및 정치적 환경 등에 따라 공급계획이 자주 바뀌었던 것이다. 저소득층의 주거안정을 향상시키려는 프로그램 자체의 목적은 문제 삼을 것이 없다. 그러나 그 추진과정에서 신중하지 못하였고, 외부환경의 영향을 민감하게 반응하여 계획이 자주 바뀌었다.

넷째, 공공임대주택의 공급이 대부분 중앙정부의 주도로 추진되어 수요와 공급이 불일치하는 현상이 발생하였다. 정부의 입장에서는 공공임대주택의 재고가 부족한 상황이었기 때문에 짧은 기간 내에 대량으로 공급할 필요가 있었다. 이에 따라 지역별 공공임대주택의 수요를 고려하기보다는 총량적인 공급량 목표를 달성하는 데 치중한 측면이 있다. 짧은 기간 내에 많은 주택을 공급하기 위해서는 대규모 아파트단지 형태의 공급이 선호될 수밖에 없었다. 따라서 대규모 택지개발이나 신도시개발 등을 통해 도시 외곽에 공공임대주택이 대량으로 건설되었다. 결국 도심 내에 집중적으로 거주하고 있는 저소득층의 주거소요를 제대로 충족시키지 못한 측면이 있다. 이후 도심 내의 기존주택을 활용한 매입임대주택과 같은 프로그램들을 마련하면서 이러한 문제점을 보완하고자 노력하였다.

다섯째, 사람 또는 수요자보다는 주택 또는 공급자의 입장을 우선적으로 고려하여 공급・운영하여 왔다. 저소득의 주거안정을 위해 정부가 공공임대주택 프로그램을 시행한 것은 긍정적이지만, 공급자 위주로 추진하면서 거주자에 대한 고려는 미흡하였다. 예를 들면, 영구임대주택에는 저소득층, 노인, 장애인 등이 집단적으로 거주하고 있음에도 불구하고 의료, 복지, 문화 등 공공서비스의 지원이 부족하였고, 이에 따라 빈곤현상이 가중되었다. 이렇게 영구임대주택 주민의 빈곤화가 심화되자, 영구임대주택뿐만 아니라 및 거주자들에 대한 스티그마 현상(stigma effect)이 나타났다. 국민임대주택은 영구임대주택과 달리 소득 4분위 이하가 입주하고 있음에도 불구하고, 국민임대주택 건설예정지의 주민들뿐만 아니라 지방정부에서조차 기피하는 경향도 나타났다. 결론적으로 입주자의 경제적 자활과 커뮤니티의 활성화를 위한 지원이 부족하여, 공공임대주택 단지는 ‘도시 속의 섬’처럼 격리되는 현상을 겪게 된다는 것이다.

현재 서울시는 저소득・빈곤층을 대규모 단지에 밀집시키는 방식에 대한 반성으로 사회통합(social mix) 또는 연령혼합(aging mix)을 추구하는 단지들이 시도되고 있다. 그러나 이미 오랜 시간 깊어진 공공임대주택에 대한 부정적 시각은 쉽게 없어지지 않고 있고, 이는 계층 간의 사회적 갈등으로도 표출되기도 하였다.
 

결과 및 시사점

공공임대주택 프로그램 도입 시의 고려사항

대한민국의 공공임대주택 정책은 25년 정도밖에 되지 않으나, 아시아 국가들 중에는 일본과 함께 물량적인 측면에서 가장 앞서고 있다고 할 수 있다. 그리고 공공임대주택 재고를 확대하는 것에 대한 필요성에 대해서도 어느 정도 사회적 합의가 이루어진 상태이다. 하지만 공공임대주택은 저소득층의 주거안정 및 사회통합을 위해 필요한 주택정책이지만, 물량을 크게 확보하는 데에는 비용부담이 상당히 크다. 현재 서울시는 신규 택지의 고갈로 인해 대규모의 공공임대주택 단지를 건설하는 것은 매우 어려운 상황이다. 이에 따라 다음과 같은 사항에 대한 논의가 이루어지고 있다.

첫째, 공공임대주택 공급방식을 다양화할 필요가 있다는 것이다. 기존에는 주로 택지개발사업에 의한 아파트 위주의 공급, 주택재정비사업 시 임대주택 의무비율에 의한 공급, 기존주택의 매입 및 전세에 의한 공급 등을 통해 공공임대주택은 공급하였다. 기존의 공급방식은 토지자원의 고갈, 주택재정비사업의 쇠퇴, 비용 대비 비효율성으로 인해 한계에 이르렀다고 보여진다. 따라서 공공시설부지 등 시유지를 활용한 공급, 기존의 공공시설 복합화 등에 의한 공급, 민간부문을 활용한 공급 등으로 공급방식을 다양화할 필요가 있다.

공공임대주택의 기존 공급방식을 신규 공급방식으로 다양하게 변화시킨 것을 보여주는 그림
<그림 11> 공공임대주택 공급방식의 다양화 개념

둘째, 수요대응형 공공임대주택의 개발을 확대할 필요가 있다는 것이다. 과거 공공임대주택은 빈곤층, 사회취약계층, 주거취약계층, 저소득층, 철거민, 신혼부부, 청약저축가입자 등에게 입주자격을 부여하였다. 저소득층의 규모에 비해 공공임대주택의 재고가 부족하여, 입주자격 자체가 특정 계층에게 유리하도록 설계된 측면이 있다. 이에 따라 저소득층 가운데 상당수는 제도의 틈새에 빠져 여전히 주거불안상태에서 벗어나지 못하는 경우가 많다. 따라서 입주대상자의 욕구와 필요에 따라 공공임대주택의 유형을 다양화함과 동시에, 커뮤니티에 기반한 다양한 저소득층이 입주할 수 있도록 제도를 개선할 필요가 있다.

수요대응형 공공임대주택의 기존 대상계층은 빈곤층, 저소득층에서 신규 대상계층은 노숙인, 대학생, 예술인 등으로 확대되었다.
<그림 12> 수요대응형 공공임대주택의 개발⋅확대 개념

셋째, 공공임대주택 공급을 위한 신규 사업부지의 확보가 곤란한 상황이므로, 향후 민간을 활용한 다양한 공공임대주택 공급방식을 도입할 필요가 있다는 것이다. 이를 통해 유럽의 사회임대인(주택협회, 주택트러스트, 주택협동조합 등) 제도처럼 비영리부문인 사회주택 공급자의 등장 및 육성을 도모할 필요도 있다. 일단, 개발잠재력이 남아 있는 민간토지를 임차하여 소규모 개발을 통해 공공임대주택을 공급하는 것을 모색할 필요가 있다. 민간토지 임차방식은 공공이 민간의 토지나 노후주택을 활용하여 주택을 건설한 후, 일정 기간 공공임대주택으로 활용하는 것이다. 노후주택을 소유하고 있거나 미이용 토지를 가지고 있지만 자력개발이 불가능한 소유자를 대상으로, 사업 참여를 유도하여 소유자의 지분을 제외한 초과 건설분을 일정 기간 공공임대주택으로 활용한 후에 반환하는 방식이다. 소규모 개발을 통해 지속적으로 사업을 전개한다면, 대규모 재정비사업의 정체로 인한 노후주택의 재고관리 및 사회통합적 개발을 유도할 수 있다.

민간토지임차형 공공임대주택의 개념도로 공공부분과 입주자 민간부분이 순환하는 체계이다
<그림 13> 민간토지임차형 공공임대주택의 개념도

이와 함께 노후주택을 공공이 공공임대주택으로 개축 또는 리모델링하고, 토지소유자가 주택을 직접 관리하도록 하는 방식도 도입할 필요도 있다. 공공이 민간과의 계약기간에는 임대료를 시세의 80% 정도로 고정하는 공공임대주택으로 활용하도록 하며, 토지소유자가 입주자모집과 주택관리 등을 담당하도록 한다. 계약기간 만료 시에는 토지소유자와의 권리관계가 청산되고, 건물소유권을 이전하면 될 것이다. 토지소유자는 개축 및 리모델링비용을 부담하지 않고도 거주권을 보장받으면서 주택을 개량할 수 있는 이점이 있다. 이 방식은 소규모 필지단위의 공급방식이므로 공공임대주택의 대량공급을 기대하기는 어렵지만, 노후주택의 재고관리 차원에서 주거환경정비가 가능하다. 또한 기존 주거지 내에 공공임대주택을 확보하여 고립화된 단지형 공공임대주택의 한계를 극복하는 동시에, 사회통합의 효과도 기대할 수 있다.

공공공사형 공공임대주택의 개념도로 공공부분이 민간부분을 관리하고 입주자가 민간부분에 임대료를 내어 관리하는 체계이다
<그림 14> 공공공사(개축⋅리모델링)형 공공임대주택의 개념도

넷째, 공공임대주택의 재정문제에 대한 해법도 마련되어야 한다는 것이다. 과거에는 LH공사, SH공사 등의 사업주체가 택지개발사업이나 주택공급사업을 통해 얻은 수익을 공공임대주택 건설에 사용하는 것이 일반적인 관행이었다. 하지만 최근 부동산경기의 침체로 택지개발사업과 주택공급사업을 통한 수익창출은 매우 어려워졌으며, 국민주택기금의 상환시기가 도래함에 따라 추가적인 대출여력도 적다. 따라서 정부는 공공임대주택의 건설 및 운영에 필요한 소요재원을 사업주체에게 전가시키기보다는 보조금을 확대하는 방향으로 선회할 필요가 있다.

다섯째, 지나치게 복잡한 공공임대주택 입주자격, 임대료체계를 전반적으로 조정할 필요도 있다. 현재는 어떠한 프로그램인가, 어느 시기에 공급되었는가에 따라 임대조건에 큰 차이가 있다. 즉, 가구의 소득수준이 아닌 건설재원, 건설시기, 임대주택유형에 따라 임대료가 다르게 적용되고 있는데, 이는 수요자 중심보다는 공급자 중심으로 공공임대주택 공급・관리정책이 시행되고 있음을 의미한다. 지역별 임대료의 형평성 문제도 있다. 따라서 현재의 복잡한 공공임대주택의 유형 및 관리체계를 단순화하고, 입주자 간의 형평성을 높일 수 있는 방향으로 입주자격 및 임대료체계를 정비할 필요가 있다.

 

저소득층을 위한 주택정책으로서의 공공임대주택 프로그램

기본적으로 공공임대주택 프로그램은 복지국가의 정책이다. 시장을 통해서는 쾌적하고 안전한 주거를 적정한 비용으로 구할 수 없는 저소득층을 위해 국가가 직접 임대주택을 공급하는 정책이다. 선진국들의 경우 물량의 차이는 있지만 거의 모든 나라가 공공임대주택을 공급하고 있으며, 이는 복지정책의 발전단계에 따라 일반적으로 시행하는 정책이다. 그러나 복지가 미성숙상태인 개발도상국가는 경제성장을 우선시하는 정책으로 인해 공공임대주택이 거의 공급되지 못하는 실정이다. 공공임대주택을 건립하더라도 전시적인 목적을 위해 소량을 짓는 데 그치고 있다. 오히려 광범위한 무허가 정착지를 묵인해 주는 것을 통해 국가에 의한 직접적인 투자가 없이도 저소득층의 주택문제를 완화시켜 왔다.

공공임대주택 프로그램은 많은 재원이 소요되는 주택정책이다. 저소득층을 위해 일정한 품질 이상의 주택을 공급하기 위해서는 국가의 경제력이 일정 수준 이상으로 높아져, 주거복지에 소요되는 비용을 감당할 수 있어야 한다. 재원이 마련되지 않은 상태에서 공공임대주택 프로그램을 추진하는 것은 사업 중단은 물론이고, 다른 사회적 부작용을 야기할 수 있다. 충분한 재원뿐만 아니라 국가 및 지역별로 다른 주거환경이나 사회・문화적 환경을 고려하는 것도 필요하다. 따라서 재정이 충분하지 않은 경우에는 해당 국가 및 지역의 주거환경이나 사회・경제적 상황에 맞는 방식으로 주거문제를 해결하려는 노력이 선행될 필요도 있다.

유럽의 많은 국가는 제2차 세계대전 이후 공공임대주택을 공급하기 시작하였고, 사회임대인제도를 도입하여 시장과의 조화 또는 경쟁을 통해 공공임대 및 사회주택을 공급하고 있다. 이들 국가들은 1980-90년대에 재정위기와 저성장을 경험하면서 공공임대주택관련 보조금을 삭감하고 있고, 입주계층의 표적화를 확대하고 있는 추세이다. 대한민국 역시 이와 유사한 정책적 상황에 놓여 있다. 따라서 현재의 공공임대주택 재고를 효율적으로 관리하는 방안, 임대주택시장에 대한 규제의 도입방안, 입주자의 자활을 촉진하여 더 많은 정책대상자에게 혜택을 주는 방안, 민간부문(특히 비영리부문)을 활용한 공급방안 등에 대한 해법을 고민하는 것이 요구되고 있다.

1945년 이후의 유럽 주택정책의 변화를 보여주는 그림으로 현재의 더 많은 정책 대상자에게 혜택을 주려고 고민하였다
<그림 15> 1945년 이후 유럽 주택정책의 변화

 

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