일반적으로 공공임대주택 또는 사회주택(social housing)은 민간주택시장에서 적절한 주택을 구하기 어려운 계층을 위해 공급되는 주택이다. 사회적 경제조직(social enterprise)이 발달하지 못한 국가의 경우 공공임대주택은 정부가 직접 건설하거나 매입하여 공급하고 있다. 사회에는 가구 스스로의 경제적 능력으로는 주거문제를 해결할 수 없는 주택소요계층이 존재하며, 보통 빈곤층이나 저소득층이 이에 해당된다. 공공임대주택은 이들 계층의 주택문제를 해결하는 것을 기본적인 목적으로 하고 있다.

<그림 1> 공공임대주택의 의의와 역할

대한민국에서 본격적으로 공공임대주택을 공급하기 시작한 시기는 1980년대 후반부터이다. 1960년대 이후 서울 및 수도권에 인구가 집중하는 현상이 나타나는데, 서울의 인구는 1960년 243.7만명에서 1985년 962.6만명으로 4배 가량 증가하였다. 이 시기에 서울 내에 개발가능 토지가 감소･고갈됨에 따라, 1983년에는 민간주체에 의한 기존 주거지에 대한 합동재개발사업이 본격적으로 시행되었다. 1980년대 중반 이후 경제호황 하에서 국제수지는 흑자를 기록하였고 주식가격이 급등하였다. 이와 함께 임금도 상승하였지만, 물가와 주택가격도 급등하였다. 1988년 서울올림픽 이후 민간분양 아파트의 가격이 급상승하면서, 삶의 터전인 주택을 확보할 수 없는 사람들 또한 크게 증가하였다. 이러한 상황에서 1988년 국회의원 선거에서 집권당이 패배하여 소수정당으로 바뀌자, 그 원인 중에 하나가 주택문제라고 판단하고, 정부는 주택공급을 획기적으로 증가시키기 위한 “주택200만호 건설계획”을 마련하였다. 그리고 이 계획 속에 공공임대주택인 영구임대주택, 장기임대주택, 사원임대주택 건설계획이 포함되었다.

결국 이 시기에 저소득층을 위한 공공임대주택을 공급한 배경에는 임대료 폭등으로 인한 주거문제의 심화, 철거정비사업으로 인해 강제로 쫓겨난 세입자들의 불만 표출, 민주화운동의 가열로 인한 정부 차원의 위기의식 등이 있었다. 이와 함께 1980년대에는 가구수 증가에 비해 주택공급의 절대량이 부족하였던 것도 영향을 미쳤는데, 만성적인 주택부족현상이 심화되어 1987년 주택보급률은 전국 69.2%인데 비해, 서울은 이보다도 훨씬 낮은 50.6%로 최저수준이었다. 게다가 1980년대 중반부터 부동산시장으로 잉여자금이 유입됨에 따라 주택가격은 급등하였다. 특히 주택임대료는 1986년~1989년의 3년 동안에 60% 가까이 상승하였다.

<그림 2> 임대료 (전세) 가격지수 변화 추이 (1986.12=100)

이러한 주택가격 및 임대료의 폭등으로 인해 주거안정이 심각한 사회문제로 대두되었다. 폭등하는 임대료와 생활고를 견디다 못해 길거리에 나앉은 세입자들이 자살하는 사건이 여러 차례 발생하였다. 1980년대 후반 경제의 활황 속에서의 부동산 가격 상승은 자기 집을 갖지 못하고 불안정한 주거생활을 하던 빈곤층 및 저소득층의 고통을 가중시켰다. 이러한 상황에서 인해 국민 간의 갈등은 심해졌다. 집이 있는 계층과 집이 없는 계층 간에 갈등이 야기되었고, 주택문제가 사회갈등의 핵심문제 대두되면서 노사분규, 임금인상, 재테크, 물가불안 등 사회 전반에 걸쳐 여러 부작용의 원천으로 작용하고 있었다. 또한, 철거정비사업으로 인해 불량주택 밀집지역에서 쫓겨나는 철거세입자 문제도 사회적으로 두드러지고 있었다. 높은 임대료를 감당하지 못해 지하방, 달동네, 도시 외곽으로 밀려난 이들의 불만은 고조되었고, 그 불만이 직접적으로 표출되기도 하였다.

1989년에 시작된 영구임대주택 프로그램은 경제적 지불능력이 아닌 주택소요(housing need)에 입각해서 입주대상의 선정기준을 설정하고 법정영세민으로 입주자격을 제한하여 주택을 공급하기 시작하였다. 한편 서울시는 ‘주택개량재개발사업 업무지침’을 개정하여 주택재개발사업 추진 시에 세입자용 재개발임대주택을 건립하도록 하였다. 재개발임대주택은 조합이 재개발구역 내에 세입자용 임대주택을 건립하도록 한 뒤 서울시가 이를 매입하여 세입자에게 임대하도록 하였다.

1993년에는 50년 공공임대주택 프로그램을 도입하였다. 정부의 재정부담률을 50%로 낮추는 대신에 입주자의 부담을 30%로 높이고, 나머지 20%는 국민주택기금에서 보조를 받는 방식으로 공급하였다. 1998년부터는 10년∕20년 국민임대주택이 공급되기 시작하였고, 2002년부터는 30년 국민임대주택으로 정책이 수정되었으나 정부재정 지원비율을 10%~40%로 낮추었다.

택지가 부족하였던 서울시는 2002년부터 기존주택을 매입하여 공공임대주택으로 공급하는 정책을 펴기 시작하였다. 그리고 2007년부터는 주택재건축사업 등을 활용하여 중산층도 입주할 수 있는 장기전세주택(SHift)을 공급하기 시작하였다. SHift는 중산층 및 실수요 무주택자를 대상으로, 중･대형 평형(전용면적 59㎡, 84㎡, 114㎡)을 보증부월세가 아닌 장기간 전세로 임대하는 방식으로 공급되었다. 당시에 SHift는 재정 및 국민주택기금에서 지원을 받는 국민임대주택 전환분만 소득 4분위 이하의 저소득층으로 입주자격이 제한되고, 나머지 유형은 소득에 관계없이 입주할 수 있었다.

<그림 3> 공공임대주택 제도의 변천과정

서울시 공공임대주택 재고 현황

서울시의 공공임대주택 재고수는 2013년 12월 말 기준으로 총 21.6만호이다. 이 중에서 서울시(SH공사)에서 공급한 물량은 15.5만호로 서울 공공임대주택 가운데 70% 이상을 차지하고 있다. 중앙정부(LH공사)에서 공급한 물량은 6.1만호이다. 공공임대주택 유형별로는 재개발임대주택을 포함한 50년 공공임대주택이 7.7만호(35.6%)로 가장 많고, 그 다음으로 영구임대주택이 4.8만호(22.1%)이다. 이밖에 장기전세주택이 12.2%, 국민임대주택이 10.1%, 기존주택 매입임대주택이 7.2%를 차지하고 있다.

(단위 : 호)

<표 4> 서울시 공공임대주택 재고 현황 (2013.12.31)

<표 5> 공공임대주택 정책의 유형

<표 6> 서울시 공공임대주택 프로그램별 재원 및 입주대상

영구임대주택

<그림 5> 영구임대주택 입주절차

<그림 6> 국민임대주택 입주절차

<표 7> 서울시 매입임대주택 입주자격

<그림 7> 매입임대주택 입주절차

<그림 8> 소득분위별 서울시 장기전세주택의 입주자격(제도도입 초기)

<그림 9> 장기전세주택 입주절차

대한민국에서 공공임대주택은 시장임대료보다 저렴한 임대료 수준으로 임대주택을 공급함으로써, 무주택 저소득층의 주거안정을 향상시키고 주거비 부담을 완화하는 데 기여하였다. 하지만 공공임대주택이 많은 국민들로부터 환영을 받는 정책이 되면서, 정권이 바뀔 때마다 새로운 프로그램이 도입되어 정책대상자의 혼란을 가중시키는 측면이 있다. 게다가 공공임대주택 정책을 펴면서 입주자격, 임대료책정, 재원조달 및 보조금, 공급량 등을 중앙정부가 결정하면서, 다음과 같은 문제가 발생하고 있다.

첫째, 2인 이상의 도시근로자가구의 월평균소득을 기준으로 소득 4분위 이하에게 공급하고 있는데, 1인가구를 포함한 전체가구의 월평균소득으로는 소득 6분위 이하에 해당한다. 게다가 장애인, 철거주택 세입자, 청약저축가입자 등은 소득과 상관없이 입주할 수 있어 형평성의 문제가 제기되고 있다. 게다가 최근에는 자유주의⋅조합주의 복지국가에 속한 선진국에서도 공공임대주택의 정책대상 또는 표적집단이 아닌 대학생, 사회초년생, 고소득층 등에게 입주자격을 부여하기는 경우가 확산되고 있다.

<그림 10> 주거모형과 표적집단의 일반화

둘째, 공공임대주택 유형별로 임대료책정방식이 다양하고, 기본적으로는 건설원가연동형을 채택하고 있어 입주자 간의 형평성 문제와 사업주체의 재정건전성 문제를 야기하고 있다. 일반적으로 공공임대주택의 임대료는 ①공급 및 운영비용에 따라 산정되는 비용연동형(cost-based rent), ②주택의 특성을 감안한 주택가치연동형(value-based rent), ③입주민의 소득수준에 따라 임대료를 차등화하는 소득연동형(income-related rent), ④주변 민간임대주택의 임대료 수준을 감안하는 시세연동형(market rent) 등의 방식으로 책정된다. 하지만 대한민국의 공공임대주택 임대료체계는 주로 건설시점의 건설비용과 재정지원 및 보조금을 감안하는 건설원가연동형 설계되어 있다. 이에 따라 국가의 재정지원 및 보조금이 집중되는 건설시점에 따라 공공임대주택 간의 임대료의 차이가 발생한다. 정부의 재정지원이 많았고, 토지매입 및 외부차입비용도 저렴하였던 시기에 공급된 공공임대주택은 임대료 수준이 상당히 낮다. 반면에 정부의 재정지원이 줄고, 외부차입에 대한 의존도가 크게 높아진 시기에 건설된 공공임대주택은 임대료 수준이 상대적으로 높아진다. 이에 따라 동일 지역 내에 입지하고 있지만, 입주민이 부담하는 임대료의 차이가 크게 발생하는 경우도 나타난다. 게다가 공공임대주택의 공급량에 집중하는 정책을 펴다보니 운영원가에 대한 재정지원 및 보조금이 미미하여 사업주체인 LH공사, SH공사 적자의 한 원인이 되고 있다.

셋째, 공공임대주택 프로그램의 추진과정에서 정책의 연속성이나 일관성이 부족하거나 지속가능하지 못한 성격을 가진 경우도 있었다. 빈곤층을 대상으로 공급한 영구임대주택은 당초에 25만호가 계획되었으나, 19만호만 공급하고 중단되었다. 영구임대주택의 뒤를 이은 50년 공공임대주택은 재정지원의 축소되더니, 단기간에 프로그램이 중단되었다. 중앙정부가 포기한 공공임대주택 프로그램을 서울시만 재개발임대주택을 통해 그 명맥을 유지하고 있을 뿐이다. 국민임대주택의 경우에는 초기의 계획물량에 5만호가 짧은 기간 내에 100만호로 바뀌게 된다. 공공임대주택 프로그램의 중단은 주택소요에 대한 정부 차원의 대응이라는 측면에서는 바람직하지 않고, 국민의 기대와 신뢰를 잃을 수 있다. 게다가 공공임대주택 프로그램이 중단되면, 이미 건설된 주택단지에 대한 개선이나 관리가 소홀해져서 노후화를 앞당길 수도 있다. 이와 반대로 국민임대주택의 경우에는 단기간에 계획물량이 급격히 늘어난 사례이다. 주택소요와 재정상태를 고려하여 장기적인 공공임대주택 공급계획을 수립하여야 함에도 불구하고, 사회･경제적 환경 및 정치적 환경 등에 따라 공급계획이 자주 바뀌었던 것이다. 저소득층의 주거안정을 향상시키려는 프로그램 자체의 목적은 문제 삼을 것이 없다. 그러나 그 추진과정에서 신중하지 못하였고, 외부환경의 영향을 민감하게 반응하여 계획이 자주 바뀌었다.

넷째, 공공임대주택의 공급이 대부분 중앙정부의 주도로 추진되어 수요와 공급이 불일치하는 현상이 발생하였다. 정부의 입장에서는 공공임대주택의 재고가 부족한 상황이었기 때문에 짧은 기간 내에 대량으로 공급할 필요가 있었다. 이에 따라 지역별 공공임대주택의 수요를 고려하기보다는 총량적인 공급량 목표를 달성하는 데 치중한 측면이 있다. 짧은 기간 내에 많은 주택을 공급하기 위해서는 대규모 아파트단지 형태의 공급이 선호될 수밖에 없었다. 따라서 대규모 택지개발이나 신도시개발 등을 통해 도시 외곽에 공공임대주택이 대량으로 건설되었다. 결국 도심 내에 집중적으로 거주하고 있는 저소득층의 주거소요를 제대로 충족시키지 못한 측면이 있다. 이후 도심 내의 기존주택을 활용한 매입임대주택과 같은 프로그램들을 마련하면서 이러한 문제점을 보완하고자 노력하였다.

다섯째, 사람 또는 수요자보다는 주택 또는 공급자의 입장을 우선적으로 고려하여 공급･운영하여 왔다. 저소득의 주거안정을 위해 정부가 공공임대주택 프로그램을 시행한 것은 긍정적이지만, 공급자 위주로 추진하면서 거주자에 대한 고려는 미흡하였다. 예를 들면, 영구임대주택에는 저소득층, 노인, 장애인 등이 집단적으로 거주하고 있음에도 불구하고 의료, 복지, 문화 등 공공서비스의 지원이 부족하였고, 이에 따라 빈곤현상이 가중되었다. 이렇게 영구임대주택 주민의 빈곤화가 심화되자, 영구임대주택뿐만 아니라 및 거주자들에 대한 스티그마 현상(stigma effect)이 나타났다. 국민임대주택은 영구임대주택과 달리 소득 4분위 이하가 입주하고 있음에도 불구하고, 국민임대주택 건설예정지의 주민들뿐만 아니라 지방정부에서조차 기피하는 경향도 나타났다. 결론적으로 입주자의 경제적 자활과 커뮤니티의 활성화를 위한 지원이 부족하여, 공공임대주택 단지는 ‘도시 속의 섬’처럼 격리되는 현상을 겪게 된다는 것이다.

현재 서울시는 저소득･빈곤층을 대규모 단지에 밀집시키는 방식에 대한 반성으로 사회통합(social mix) 또는 연령혼합(aging mix)을 추구하는 단지들이 시도되고 있다. 그러나 이미 오랜 시간 깊어진 공공임대주택에 대한 부정적 시각은 쉽게 없어지지 않고 있고, 이는 계층 간의 사회적 갈등으로도 표출되기도 하였다.
 

공공임대주택 프로그램 도입 시의 고려사항

대한민국의 공공임대주택 정책은 25년 정도밖에 되지 않으나, 아시아 국가들 중에는 일본과 함께 물량적인 측면에서 가장 앞서고 있다고 할 수 있다. 그리고 공공임대주택 재고를 확대하는 것에 대한 필요성에 대해서도 어느 정도 사회적 합의가 이루어진 상태이다. 하지만 공공임대주택은 저소득층의 주거안정 및 사회통합을 위해 필요한 주택정책이지만, 물량을 크게 확보하는 데에는 비용부담이 상당히 크다. 현재 서울시는 신규 택지의 고갈로 인해 대규모의 공공임대주택 단지를 건설하는 것은 매우 어려운 상황이다. 이에 따라 다음과 같은 사항에 대한 논의가 이루어지고 있다.

첫째, 공공임대주택 공급방식을 다양화할 필요가 있다는 것이다. 기존에는 주로 택지개발사업에 의한 아파트 위주의 공급, 주택재정비사업 시 임대주택 의무비율에 의한 공급, 기존주택의 매입 및 전세에 의한 공급 등을 통해 공공임대주택은 공급하였다. 기존의 공급방식은 토지자원의 고갈, 주택재정비사업의 쇠퇴, 비용 대비 비효율성으로 인해 한계에 이르렀다고 보여진다. 따라서 공공시설부지 등 시유지를 활용한 공급, 기존의 공공시설 복합화 등에 의한 공급, 민간부문을 활용한 공급 등으로 공급방식을 다양화할 필요가 있다.

<그림 11> 공공임대주택 공급방식의 다양화 개념

둘째, 수요대응형 공공임대주택의 개발을 확대할 필요가 있다는 것이다. 과거 공공임대주택은 빈곤층, 사회취약계층, 주거취약계층, 저소득층, 철거민, 신혼부부, 청약저축가입자 등에게 입주자격을 부여하였다. 저소득층의 규모에 비해 공공임대주택의 재고가 부족하여, 입주자격 자체가 특정 계층에게 유리하도록 설계된 측면이 있다. 이에 따라 저소득층 가운데 상당수는 제도의 틈새에 빠져 여전히 주거불안상태에서 벗어나지 못하는 경우가 많다. 따라서 입주대상자의 욕구와 필요에 따라 공공임대주택의 유형을 다양화함과 동시에, 커뮤니티에 기반한 다양한 저소득층이 입주할 수 있도록 제도를 개선할 필요가 있다.

<그림 12> 수요대응형 공공임대주택의 개발⋅확대 개념

셋째, 공공임대주택 공급을 위한 신규 사업부지의 확보가 곤란한 상황이므로, 향후 민간을 활용한 다양한 공공임대주택 공급방식을 도입할 필요가 있다는 것이다. 이를 통해 유럽의 사회임대인(주택협회, 주택트러스트, 주택협동조합 등) 제도처럼 비영리부문인 사회주택 공급자의 등장 및 육성을 도모할 필요도 있다. 일단, 개발잠재력이 남아 있는 민간토지를 임차하여 소규모 개발을 통해 공공임대주택을 공급하는 것을 모색할 필요가 있다. 민간토지 임차방식은 공공이 민간의 토지나 노후주택을 활용하여 주택을 건설한 후, 일정 기간 공공임대주택으로 활용하는 것이다. 노후주택을 소유하고 있거나 미이용 토지를 가지고 있지만 자력개발이 불가능한 소유자를 대상으로, 사업 참여를 유도하여 소유자의 지분을 제외한 초과 건설분을 일정 기간 공공임대주택으로 활용한 후에 반환하는 방식이다. 소규모 개발을 통해 지속적으로 사업을 전개한다면, 대규모 재정비사업의 정체로 인한 노후주택의 재고관리 및 사회통합적 개발을 유도할 수 있다.

<그림 13> 민간토지임차형 공공임대주택의 개념도

이와 함께 노후주택을 공공이 공공임대주택으로 개축 또는 리모델링하고, 토지소유자가 주택을 직접 관리하도록 하는 방식도 도입할 필요도 있다. 공공이 민간과의 계약기간에는 임대료를 시세의 80% 정도로 고정하는 공공임대주택으로 활용하도록 하며, 토지소유자가 입주자모집과 주택관리 등을 담당하도록 한다. 계약기간 만료 시에는 토지소유자와의 권리관계가 청산되고, 건물소유권을 이전하면 될 것이다. 토지소유자는 개축 및 리모델링비용을 부담하지 않고도 거주권을 보장받으면서 주택을 개량할 수 있는 이점이 있다. 이 방식은 소규모 필지단위의 공급방식이므로 공공임대주택의 대량공급을 기대하기는 어렵지만, 노후주택의 재고관리 차원에서 주거환경정비가 가능하다. 또한 기존 주거지 내에 공공임대주택을 확보하여 고립화된 단지형 공공임대주택의 한계를 극복하는 동시에, 사회통합의 효과도 기대할 수 있다.

<그림 14> 공공공사(개축⋅리모델링)형 공공임대주택의 개념도

넷째, 공공임대주택의 재정문제에 대한 해법도 마련되어야 한다는 것이다. 과거에는 LH공사, SH공사 등의 사업주체가 택지개발사업이나 주택공급사업을 통해 얻은 수익을 공공임대주택 건설에 사용하는 것이 일반적인 관행이었다. 하지만 최근 부동산경기의 침체로 택지개발사업과 주택공급사업을 통한 수익창출은 매우 어려워졌으며, 국민주택기금의 상환시기가 도래함에 따라 추가적인 대출여력도 적다. 따라서 정부는 공공임대주택의 건설 및 운영에 필요한 소요재원을 사업주체에게 전가시키기보다는 보조금을 확대하는 방향으로 선회할 필요가 있다.

다섯째, 지나치게 복잡한 공공임대주택 입주자격, 임대료체계를 전반적으로 조정할 필요도 있다. 현재는 어떠한 프로그램인가, 어느 시기에 공급되었는가에 따라 임대조건에 큰 차이가 있다. 즉, 가구의 소득수준이 아닌 건설재원, 건설시기, 임대주택유형에 따라 임대료가 다르게 적용되고 있는데, 이는 수요자 중심보다는 공급자 중심으로 공공임대주택 공급･관리정책이 시행되고 있음을 의미한다. 지역별 임대료의 형평성 문제도 있다. 따라서 현재의 복잡한 공공임대주택의 유형 및 관리체계를 단순화하고, 입주자 간의 형평성을 높일 수 있는 방향으로 입주자격 및 임대료체계를 정비할 필요가 있다.

저소득층을 위한 주택정책으로서의 공공임대주택 프로그램

기본적으로 공공임대주택 프로그램은 복지국가의 정책이다. 시장을 통해서는 쾌적하고 안전한 주거를 적정한 비용으로 구할 수 없는 저소득층을 위해 국가가 직접 임대주택을 공급하는 정책이다. 선진국들의 경우 물량의 차이는 있지만 거의 모든 나라가 공공임대주택을 공급하고 있으며, 이는 복지정책의 발전단계에 따라 일반적으로 시행하는 정책이다. 그러나 복지가 미성숙상태인 개발도상국가는 경제성장을 우선시하는 정책으로 인해 공공임대주택이 거의 공급되지 못하는 실정이다. 공공임대주택을 건립하더라도 전시적인 목적을 위해 소량을 짓는 데 그치고 있다. 오히려 광범위한 무허가 정착지를 묵인해 주는 것을 통해 국가에 의한 직접적인 투자가 없이도 저소득층의 주택문제를 완화시켜 왔다.

공공임대주택 프로그램은 많은 재원이 소요되는 주택정책이다. 저소득층을 위해 일정한 품질 이상의 주택을 공급하기 위해서는 국가의 경제력이 일정 수준 이상으로 높아져, 주거복지에 소요되는 비용을 감당할 수 있어야 한다. 재원이 마련되지 않은 상태에서 공공임대주택 프로그램을 추진하는 것은 사업 중단은 물론이고, 다른 사회적 부작용을 야기할 수 있다. 충분한 재원뿐만 아니라 국가 및 지역별로 다른 주거환경이나 사회･문화적 환경을 고려하는 것도 필요하다. 따라서 재정이 충분하지 않은 경우에는 해당 국가 및 지역의 주거환경이나 사회･경제적 상황에 맞는 방식으로 주거문제를 해결하려는 노력이 선행될 필요도 있다.

유럽의 많은 국가는 제2차 세계대전 이후 공공임대주택을 공급하기 시작하였고, 사회임대인제도를 도입하여 시장과의 조화 또는 경쟁을 통해 공공임대 및 사회주택을 공급하고 있다. 이들 국가들은 1980-90년대에 재정위기와 저성장을 경험하면서 공공임대주택관련 보조금을 삭감하고 있고, 입주계층의 표적화를 확대하고 있는 추세이다. 대한민국 역시 이와 유사한 정책적 상황에 놓여 있다. 따라서 현재의 공공임대주택 재고를 효율적으로 관리하는 방안, 임대주택시장에 대한 규제의 도입방안, 입주자의 자활을 촉진하여 더 많은 정책대상자에게 혜택을 주는 방안, 민간부문(특히 비영리부문)을 활용한 공급방안 등에 대한 해법을 고민하는 것이 요구되고 있다.

<그림 15> 1945년 이후 유럽 주택정책의 변화

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