정책

클린업 시스템: 정비사업의 합리적 의사결정을 위한 투명한 정보공개 지원

등록일 2015-01-23 분류 도시계획 글쓴이 scaadmin

소속: 재생지원과

작성일: 2015-01-23

최종수정일: 2016-10-10

추진배경

정비사업이란 노후불량한 주거환경을 개선하기 위하여 400명 이상의 토지 등 소유자가 조합을 설립하여 시행하는 민간사업

정비사업이란 도시 기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하기 위하여 공공이 도시계획을 결정하고, 그 범위 안에서 평균 400명 이상의 소유자로 구성된 조합이 주민간 합의 절차를 거쳐 추진하는 민간사업으로서 조합을 설립하여 새로이 건설한 주택에 입주하기 까지 약 9년 이상 소요되고 있습니다.

정비사업의 절차는 다음과 같습니다.

도시 기능 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 정비하기 위한 시행절차로써 기본게획수립과 정비구역지정을 거쳐 추진위를 구성, 조합 설립, 사업시행인가, 관리처분인가, 이주 및 철거의 과정을 거쳐 준공에 들어간다.

조합임원 등 소수만이 정비사업에 관한 정보 독점

정비사업에 관한 정보가 조합임원 등 소수만이 독점하여 사업추진 과정이 불투명하고, 왜곡된 정보로 비용부담 등 중요한 의사가 결정됨에 따라 추후 소송이 제기되는 등 주민간 불신과 반목으로 사업기간이 지연되고, 주민의 불필요한 비용부담이 증가하였음.

소유자가 사업완료 후 예상되는 비용부담을 모른 채 사업시행 여부 결정

사업초기 막연한 기대감만으로 사업시행에 동의했다가 조합설립 후 약 3년이 경과한 시점에서야 막대한 부담비용을 알고서 더 이상의 사업추진 여부를 두고 주민 갈등으로 사업은 지연되고, 정상적인 사업추진 시 불필요한 비용이 가중되는 악순환이 되었음.

공공은 민간사업으로 간주하고, 주민 갈등에 대하여 소극적 대처
공공에서는 앞에서 언급한 정비사업의 부조리와 주민 갈등에 대하여 민간사업으로 간주하고, 민원에 대하여 당사자간 해결하도록 처리하거나 임시조치 또는 벌칙 위주의 소극적인 대응으로 일관하였으며, 조합 운영에 대한 관리감독을 소홀히 해왔음.

도시계획 등 정책 결정 시, 형식적인 주민 의견 수렴
공공이 정비사업을 시행할 범위 또는 도시계획을 결정하면서 주민 의견을 수렴하는 과정에서 이 사업을 통해 얻는 효과 또는 주민들이 부담해야 할 개략적인 비용 등을 제시하지 않고 단순히 계획의 내용만을 공람하는 정도에 그쳤으며, 정책결정 과정에 주민들이 실질적으로 참여하는 기회는 없었음.

주요 목적 및 전략

공무원과 분야별 외부 전문가로 Task Force 팀을 구성하여 해결방안 마련 ⇒ 공공의 역할 확대
2008년도 그동안 정비사업의 40년 이상 역사에서 끊임없이 발생한 조합 비리와 사회적 갈등 문제를 해결하기 위하여 공무원, 학계, 업계 등 전문가로 TF팀을 구성하여 약 1년 간이 노력 끝에 공공의 역할을 강화하는 개선방안을 제안하였음.

공공이 관리 가능한 시스템을 구축하여 정확한 정보를 적기에 제공함으로써 투명한 사업추진과 부조리 근절

공공이 서울시가 인터넷을 통한 정보공개 마당(이하 ‘클린업시스템’)을 구축하고, 685개의 모든 조합에 대하여 이 시스템에서 정비사업의 정보를 공개하도록 하였으며, 또한 자치구는 2주 단위로 각 조합의 정보공개 실태를 모니터링 하여 적절한 시기에 정확한 정보가 주민에게 공개하도록 하는 한편, 이를 미이행하는 조합에 대하여는 관련규정에 따라 행정지도 등 적극 조치해 나갔음.

인터넷을 통한 정확한 정보 제공으로 주민의 적극적 사업참여 및 관심 유도

클린업시스템에서는 ‘월별 자금 사용내역, 총회 의사록, 각종 용역계약서 및 토지 등 소유자의 준공시 예상되는 추정분담금 등’ 2010년 시스템 구축 후 다양하고 유익한 약 22만 건의 자료가 제공하고 있으며, 그동안 사업추진에 대하여 조합 집행부에 맡겨 두고 무관심 했던 주민들이 쉽게 정보를 취득할 수 있게 되면서 1천만 명이 넘는 인원이 이 시스템을 방문하였고, 조합 부조리를 행정기관에 직접 신고하는 등 조합 운영에 대한 건전한 감시 활동이 이루어지고 있음.

사업초기 또는 사업추진 갈등 지역에 개별 토지 등 소유자의 추정부담금을 산정하여 제공함으로써 주민의 합리적 의사 결정 지원/ 사업추진 과정에서 주민 갈등으로 사업지연과 불필요한 비용 부담을 방지하기 위하여 개략적인 분담금을 산출하여 제공한 후 주민들이 사업시행 여부에 대한 의사를 결정할 수 있도록 개선함.

우선 조례를 개정하여 조합을 설립하려는 자에게 사업시행 동의서를 징구하기 전에 개략적인 분담금을 산출하여 클린업시스템에 공개하는 것을 의무화하는 한편, 자치구에 검증위원회를 두어 공개 전 분담금 산출값의 적정성 여부에 대한 검증 절차를 이행하도록 하였으며, 이를 미이행하는 구역은 조합설립을 제한하는 조치를 함.

또한, 이미 조합이 설립된 상태에서 주민 갈등으로 사업이 정체된 지역에 대해서는 토지 등 소유자 10% 이상이 요청하는 경우 공공이 주도하여 개략적인 분담금을 산출하여 제공하고 주민 스스로 향후 진로에 대한 의사 결정을 하도록 지원함.

독창성

공공이 민간사업에서의 적극적 역할을 통해 전체 주민의 재산보호와 사회적 갈등 해소

공공이 민간사업의 투명한 정보공개 관리시스템을 구축함으로써 전체 주민에게 정보가 공유되어 조합의 밀실 운영이 차단되고, 주민의 건전한 감시와 견제 활동을 가능케 함.

정비사업 도입 후 40여년 간 민간사업으로만 바라보고, 이해관계자 사이에 해결할 문제로 인식하던 것에서 공공이 조합의 자율권을 침해하지 않는 범위에서 감독자로서 주민의 합리적인 의사 결정을 지원하므로써 바른 조합운영과 공정한 사업추진을 위한 근본적인 해결방안을 마련한 것임.

정책추진 및 실행

2008.4월 정비사업 정책자문단 발족

지난 40여년간 끊이지 않았던 부조리 근절과 주민 갈등 해소를 위한 근본적인 해결방안을 마련하기 위하여 공무원과 외부전문가로 정책자문단을 구성하여 1년여 간의 연구에 착수함.

2009.7월 주거환경개선정책 실행방안 발표

2009.6월 정책자문단이 1년여간 연구한 결과를 서울시에 제안하였고, 이를 토대로 하여 서울시가 투명한 정보공개 관리 시스템 구축, 조합설립 동의 전 개별 토지 등 소유자의 추정분담금 공개 등 실행방안을 구체화하여 2009.7.1.일 발표함.

2010.1월 클린업시스템 구축 및 시행

2009.7월 클린업시스템 구축에 착수하여 2010.1월 시행하였으며, 당시에는 법제화 이전으로써 주민설명회 및 보도자료 제공을 통하여 클린업시스템 참여를 독려하였으며 조합임원 등이 집단으로 거부하는 등 거센 반발이 있었음.

2010.7월 클린업시스템 및 조합설립 동의 전 추정분담금 공개 의무 법제화 완료

법제화를 통해 그 간의 기득권층과 이권 세력의 거센 반발을 극복할 수 있었으며, 현재 685개 전체 조합이 클린업시스템에 참여하고 있음.

2011.6월 추정분담금 산출 프로그램 개발 및 본격 시행

토지 등 소유자의 추정분담금은 조합설립 동의 여부를 판단하는 주요 정보로서 신뢰할 수 있는 시스템 구축이 필요하였으며, 프로그램의 오류 수정을 위하여 시범사업 실시 후 2011.6월부터 본격 시행하였으며, 현재까지 146개 구역에서 추정분담금을 공개하고 조합설립 여부를 결정함.

2012.1월 거주자 중심의 정비사업 전환을 위하여 기존 정비구역에 대한 수습방안 발표

선거 공약 남발로 전국 투기 열풍 조장, 마을공동체 해체, 동네상권 붕괴, 사회 갈등 증폭, 주거권 침해 등 전면철거 위주의 개발로 많은 문제점이 발생. 이러한 사회적 문제 해결을 위하여 거주자 중심의 정비사업으로 시급히 전환할 필요성이 생김.

2012.5월 수습방안 일환으로 사업추진 찬반의 첨예한 갈등으로 장기간 정체된 구역의 향후 진로 결정을 위한 실태조사 착수

실태조사는 공공이 주민, 각 분야별 전문가와 함께 기존의 정비구역에 대한 향후 진로 결정과 관련하여 주민들에게 추정분담금 등 정보를 제공하고 최종 결정을 위한 주민투표 등을 지원하는 사업임.

2012.5월 주민 갈등이 첨예한 지역의 향후 진로 결정을 위한 실태조사 시범사업을 실시하고, 2012.7.30. 조례를 개정하여 실태조사의 구체적인 시행방법과 절차 등 기준을 마련함.

실태조사를 추진하는 과정에서 찬반 주민으로 협의체를 구성하고 전문가들과 함께 추정분담금을 산출하고, 또한 전문가를 현장에 파견하여 실태조사의 정확한 정보 제공과 함께 주민 갈등을 조정해 나갔으며, 단계별로 주민설명회 또는 현장상담부스를 설치하여 주민들의 궁금증을 해소함.

현재까지 324개 구역에 대한 실태조사를 실시하였으며, 이 과정에 직접 이해당사자인 약 7만4천명의 주민이 참여함.

이해당사자 및 참여

서울시 주도로 각계 각층의 정비사업 이해관계자 모두 참여

서울시는 응시사업을 추진하는 과정에서 과거 정책결정의 모순을 인식하고, 이해관계자 모두를 참여시켜 의견청취와 자문을 거쳐 실행계획을 수립하고, 시행함.

직접 이해당사자인 주민과 조합, 건설․도시계획․설계 등 정비사업 참여업체, 시민단체, 도시설계․회계․감정평가․갈등조정 등 분야별 전문가, 시․구 공무원이 응시사업이 목표를 달성하는데 기여함.

소요재원

클린업시스템 도입 정책 구상 단계에서 공무원, 학계 및 업계 등 정비사업 전문가로 구성된 자문단을 구성하여 개선방안 마련

서울시는 지난 40여년간 끊이지 않았던 정비사업의 부조리와 주민 갈등 해소를 위하여 공무원과 각 분야의 전문가로 자문단을 구성하고 클린업시스템 도입 등 공공의 역할을 강화하는 개선방안을 마련하고, 이를 정책화 함.

클린업시스템 구축 단계에서 공무원 중심으로 내용 구성
클린업시스템에 무슨 정보를 어떻게 구현하고, 구축 후 실행 단계에서 어떤 방식으로 모니터링을 할 것인지에 대하여 서울시와 자치구 실무공무원 중심으로 추진함.

추정분담금 검증 및 정보공개 모니터링 등을 위하여 전담부서 또는 팀 신설
서울시와 25개 자치구에 투명한 정보공개 실현을 위하여 전담부서 또는 팀을 신설하여 운용함.

조합설립 동의 전 추정분담금 공개 단계에서 분야별 전문가로 구성된 검증위원회 운영
주민에게 제공되는 정보의 신뢰를 확보하기 위하여 계획수립, 개발, 감정평가 및 분양 등 분야별 전문가로 위원회를 구성하여 조합을 설립하려는 자가 산출한 추정분담금에 대하여 검증을 실시함.

갈등으로 정체된 지역의 추정분담금 산출 및 진로 결정 까지 주민, 전문가 및 공무원 등이 참여
사업추진 찬반 갈등이 첨예한 구역의 향후 진로를 결정함에 있어서 직접 당사자인 주민협의체를 구성하고, 진로 결정에 필요한 추정분담금 등 정보 제공을 위하여 각 분야별 전문가와 공무원이 참여함.

응시사업 추진을 위하여 소요되는 비용은 서울시가 전액 부담
클린업시스템 구축 용역비, 추정분담금 산출 프로그램 개발비 및 전문가 수당 등 소요되는 비용을 서울시가 전액 부담하여 실시함

주요 성과

의무 적용대상이 아닌 구역 까지 685개의 전체 조합이 클린업시스템에 참여
시행 초기 클린업시스템 참여를 거세게 반발한 조합 뿐만 아니라 의무 적용대상이 아닌 조합 까지 참여하여 공공의 지원을 받아 정보를 공개하고 있음.

1천만 명이 넘는 시민이 클린업시스템을 방문, 22만 건 이상의 유익한 정보를 수집 활용
2010년 클린업시스템 구축 이후 1천만 명이 넘는 인원이 방문하였고, 정보공개 신청 절차 없이 편리하게 22만 건 이상의 유익한 정보를 수집하여 활용하므로써 주민의 조합운영에 대한 건전한 감시와 견제 활동이 가능해져 정비사업의 투명성을 확보할 수 있게 됨.

146개 구역이 추정분담금 공개 후 조합설립 등 사업시행 여부를 합리적으로 의사 결정
서울시가 개발한 프로그램과 공공의 검증 절차를 거쳐 산출된 추정분담금 정보에 의하여 145개 구역이 조합설립 등 사업시행 여부를 합리적으로 결정함으로써 주민 갈등에 의한 사업중단 등 리스크가 감소함.

갈등으로 장기 정체된 324개 구역이 공공에서 제공한 추정분담금 정보를 통하여 주민 합의를 거쳐 진로 결정
사업추진 없이 정체된 다수의 구역이 주민간 반목과 갈등으로 지역 공동체가 붕괴되고, 비용부담은 계속 증가하는 문제가 있었음.
이에 공공과 찬반 주민이 함께 모여 추정분담금을 산출하고 이를 주민에게 제공한 후 주민투표의 방식으로 19개 구역이 해제되고 131개 조합이 해산하는 등 주민 스스로 진로를 결정하면서 종전의 사회적 갈등이 완화되어 가고 있음.

모니터링 체계

정기적인 정보공개 모니터링 체계 구축
정비사업 조합의 1차적 감독청인 자치구가 매월 2회 정기적으로 정보공개 이행 실태를 모니터링 하고, 미이행 조합에 대하여는 즉시 시정조치해 나감.
또한, 클린업시스템에서 모니터링 결과를 누구나 볼 수 있게 하여 주민들이 언제든지 이의 제기를 할 수 있게 함으로써 공공, 조합 및 주민 상호간에 견제와 피드백이 가능하게 함.

개략적인 분담금 산출값의 신뢰성 확보를 위하여 주민 참여와 검증 절차 이행
조합을 설립하려는 자는 사업시행 동의를 쉽게 얻기 위하여 분담금 값을 조작할 개연성이 높아 주민에게 공개하기 전에 자치구에 설치된 검증위원회 심의를 반드시 거치도록 함.
또한, 이미 조합이 설립된 지역에서 공공이 직접 개략적인 분담금을 산출하여 제공하는 경우에는 사업추진 찬반 주민이 참여하여 산출방법에 대한 의견을 조정하고, 최종적으로 그 값에 대하여 서울연구원의 검증을 거쳐 공개함으로써 주민에게 제공되는 자료의 신뢰를 확보함.

극복 과제

시행 초기 기득권층과 이권세력의 거센 반발

그동안 정비사업의 정보를 독점해 온 조합임원, 건설회사를 비롯한 참여업체 등이 주민의 자율권을 배제한 공공의 지나친 개입이라며 공청회 진행을 방해하거나 법제화를 반대하였고, 자치구 직원들은 지난 40여년 간의 인식을 바꾸지 못한채 새로운 업무로 인한 책임량 증가에 따른 부담으로 교육 또는 응시사업의 기준을 마련하는데 부정적인 자세로 일관하여 제도 시행에 많은 어려움이 있었음.

사업추진 찬반 주민간에 비방과 흑색 선전으로 주민의 합리적 의사결정 방해

공공이 추정분담금을 제공하고 사업추진 또는 해산 등 진로를 결정해야 하는 구역에서 사전설명회를 하였음에도 불구하고 찬반 세력들이 서로 왜곡된 정보를 퍼뜨려 공공에 대한 불신을 조장하고, 주민들의 합리적 의사 결정을 방해함.

적극적 대외 홍보를 통해 주민과의 공감대 형성 및 법제화에 의하여 정착

일부 주민들의 거센 저항에도 불구하고 주민설명회를 계속 실시하고, 언론을 통해 계속 응시사업의 필요성을 홍보해 나간 결과 시민들로부터 절대적인 지지와 호응을 얻을 수 있었고, 국회에서도 서울시가 제시한 개선방안의 필요성을 공감하고 법제화에 동의하여 2010.4.15. 법률이 개정되었으며, 현재 다른 지방자치단체에서도 벤치마킹 하여 시행하는 등 더욱 확산되어 가고 있음.

공무원과 갈등전문가 등을 현장에 파견하여 정확한 정보 전달

진로 결정이 진행중인 구역 안에 상담부스를 설치하고 공무원과 갈등전문가 등을 현장에 파견하여 정확한 정보를 전달함으로써 찬반 세력의 부적절한 행위를 차단할 수 있었음.

결과 및 평가

공공기관 또는 조합사무실을 방문하지 않고서도 가정이나 회사에서 제때 정확한 정보를 쉽게 취득

종전에는 정보를 취득하는데 시간과 노력을 들여야 했을 뿐만 아니라 해당 정보가 정확한지에 대해서도 확인할 방법이 없었으나 클린업시스템을 구축한 이후 공공에서 정기적으로 모니터링하여 정확한 정보가 제때 인터넷으로 제공되어 주민은 가정이나 회사에서 신뢰할 수 있는 정보를 쉽게 취득할 수 있게 됨.

투명한 정보공개를 통하여 조합운영의 부조리 근절

조합집행부 등 특정인에게 독과점되었던 정보가 공공의 정보공개 관리를 통하여 모든 주민이 공유함으로써 조합운영에 대한 건전한 견제와 감시 활동이 가능해져 조합집행부 독단의 사업추진이 차단되는 등 정비사업 추진이 투명해졌으며, 주민은 정확한 정보에 의하여 합리적인 의사 결정을 할 수 있게 되었음.

추정분담금 정보 제공에 의한 사업참여 결정으로 향후 주민 갈등이나 사업중단 등 리스크 감소

종전에는 조합을 설립하려는 자가 왜곡된 정보로 주민을 현혹하고, 주민은 막연한 기대감만으로 사업참여에 동의 하였다가 막대한 비용부담 등 현실을 인식하고 주민간 갈등과 사업이 중단되는 등 사회적 문제가 되었으나, 공공에서 검증한 추정분담금 정보에 의하여 사업참여를 결정하게 되어 종전의 리스크가 감소함.

적용가능성

서울시가 선도적으로 추진한 조합설립 동의 전 추정분담금 제공 의무, 전국 확대 시행

종전에는 조합설립 후 약 4년이 경과한 시점에서 분담금을 알 수 있다고만 설명할 뿐 사업초기 토지 등 소유자의 개략적인 분담금을 산정한다는 것은 생각하지 못하였음. 그러나, 서울시가 선도적으로 2010.7월 조합설립 동의 전 추정분담금 정보 제공을 의무화하는 한편 추정분담금 산출 프로그램을 개발하여 보급함으로써 145개 구역에서 추정분담금을 공개하는 등 성과가 가시화됨에 따라 다른 지자체의 주민들도 이를 요구하여 국회가 나서서 2012.2.1. 법률을 개정하여 전국으로 확대 시행되었고, 또한 이미 조합이 설립된 지역에 대해서도 토지 등 소유자 10% 이상이 요청하는 경우 공공이 추정분담금 등 정보를 제공하도록 하는 법률 개정의 계기를 마련하였음.

적은 비용과 노력으로 투명한 정보공개를 통한 주민의 알 권리 실현

20억 원의 적은 비용으로 클린업시스템 구축이 가능하여 재정력이 부족한 다른 지자체도 충분히 도입할 수 있고, 또한 공공기관이 자체 인력으로 예산이 들이지 않고 모니터링을 할 수 있어 지속 가능하며, 투자 대비 효과가 매우 높은 사업임.

그동안 다른 지자체에서 해당 시스템의 벤치마킹을 위하여 방문하였으며, 최근 부산시가 2014.9.17. 조례 개정과 함께 시스템 구축에 착수하고 있음.

교훈 및 함의

공공의 일방적이고 형식적인 의견 수렴을 거쳐 결정한 정책은 사회적 갈등 유발과 막대한 비용 소요

도시계획 등 정책을 결정함에 있어 공공의 일방적이고 형식적인 의견 수렴 절차는 주민 부담 가중과 사회적 갈등을 유발하는 등 실패한 정책이 될 수 있으며, 이를 해결하기 위해서는 당초 결정 시 보다 그 이상의 비용과 시간이 소요될 뿐만 아니라 시민의 신뢰를 회복하기도 매우 어려움.

부조리 근절과 성공적인 사업추진은 정보 공유와 주민의 적극적 사업참여

정책결정에서 사업이 완료되기까지 생산되는 모든 정보를 이해관계자에게 투명하게 공개하고, 단순히 사업계획의 내용 뿐만 아니라 주민이 부담해야 할 비용 등 사업참여 여부를 결정하는데 필요한 실질적 정보를 제공하며, 또한 주민 스스로 주인 의식을 갖고 적극적으로 사업참여를 할 때 정책 목표 달성은 물론 그 효과가 극대화 될 수 있음.