서울특별시 SH공사의 전신은 1989년 설립된 서울시도시개발공사이다. 서울시도시개발공사는 지방자치법과 지방공기업 설치 조례에 따라 서울 시민의 주거안정과 복지에 이바지하기 위하여 서울시가 전액을 출자하여 설립된 서울시 산하 공기업이다. 주요 사업내용은 토지의 취득·개발·공급 및 그에 따른 업무, 주택의 건설·개량·공급·임대 및 관리, 서울시장이 정하는 구역의 재개발사업, 도시기반시설 등 도시계획사업의 시행, 국가 또는 지방자치단체로부터 위탁받은 업무, 기타 도시개발과 관련된 업무 등이다. 2004년, 사명을 서울하우징(Seoul Housing)의 약자인 SH공사로 변경하였으며 서민을 위한 임대주택 건설 외에 은평 뉴타운과 도시정비사업, 주택시장의 패러다임을 변화시킨 장기전세주택(SHift)사업, 친환경 신재생에너지 도시사업으로 마곡지구 개발사업 등을 추진하고 있다. 임대주택 공급, 건설 경기 하락 등에 따른 부채 증가와 사회·경제 여건의 변화, 건설 환경의 변화 등 제반 여건과 시대적 요구가 달라짐에 따라 최근에는 주거복지와 도시재생의 중심기관으로서 변화와 성장을 도모하고 있다.

1. 설립목적 : 서울특별시 에스에이치(SH)공사 설립 및 운영에 관한 조례 1조
⚬ 택지의 개발과 공급, 주택의 건설, 개량, 공급 및 관리 등을 통하여 시민의 주거생활 안정과 복지향상에 기여함
 

2. 사업범위
⚬ 토지의 취득, 개발 및 공급
⚬ 주택의 건설, 개량, 공급, 임대 및 관리
⚬ 주거환경개선, 재개발, 재건축, 도시환경정비사업
⚬ 도시기반시설 등 도시계획사업
⚬ 국가 또는 지방자치단체로부터 위탁받은 업무
⚬ 국외건설사업, 외자 유치 및 외국인 투자사업 등
 

3. 연혁
⚬ 1988.12 : 서울특별시 도시개발공사 설치조례 제정
⚬ 1989.02 : 서울특별시 도시개발공사 설립(자본금 3천억 원, 정원 389명)
⚬ 1990.03 : 사옥이전(중구 정동 ⇒ 성동구 성수1가동)
⚬ 1998.12 : 사옥이전( ⇒ 강남구 개포동)
⚬ 2004.03 : 사명변경( ⇒ 서울특별시 SH공사)
⚬ 2014.11 : 제13대 변창흠 사장 취임
⚬ 2014.12 : 직제개편(5본부 2실 13처)
 

4. 자본금 : 5조원 / 납입자본금 : 4조 7,360억 원 (현금출자 29,931억 원, 현물출자 17,429억 원)

SH공사는 서울 시민의 생활 전반에 영향을 미치는 공공사업을 수행해 온 기관으로 주택 건설, 임대 관리, 주거환경 정비, 기반시설 공급 등 사업을 일부 공공재원과 택지개발 및 주택 분양 수익으로 추진했다. SH공사의 역할 및 위상은 ‘시민 주거안정과 주택공급의 핵심기관’이며 ‘도시재생사업 및 도시개발 사업의 주체’로 설명할 수 있다.

시민 주거안정과 주택공급의 핵심기관

SH공사는 시민의 주거복지 실현이라는 설립목적에 따라 창업 이래 수서, 대치, 가양 등 38개 지구에 여의도 면적의 2배에 해당하는 16.9km²(13년 말)에 택지조성사업을 추진하였으며, 서울 주택의 6.9%에 해당하는 24.4만 가구(13년 말) 주택을 공급하였다. 시민의 주거 안정을 위한 주택 사업은 자체 건설뿐 아니라 매입을 통한 재개발, 재건축 사업을 포함하고 있으며 사회·경제 제반 여건 및 정책의 변화에 따라 공급 유형이 다양화되고 있다.

또한, 서민의 주택문제 해결을 위해 임대주택의 공급·관리 업무를 추진하여 14년 말을 기준으로 16만 호의 임대주택을 관리하고 있으며 임대주택 공급계획을 고려할 때 향후 4년 이내 관리 호수는 29.7만 호에 달할 것으로 예상한다.

도시재생사업의 주체

신도시 신시가지 위주의 도시 확장으로 상대적으로 낙후되고 있는 기존 도시의 주거환경개선과 균형발전을 위해 도시재생사업에서 공공참여의 중요성이 강조되고 있다. SH공사는 도시의 활력과 매력 창출, 도시 커뮤니티의 부활, 도시기능의 회복 및 전환을 목표로 주거정비사업을 포함하여 도시환경정비, 도시계획시설, 아파트형 공장 공급 등 다양한 사업을 추진하고 있다.

주거복지 실행기관

SH공사는 물량 위주의 주택 공급에서 탈피하여 시민의 삶의 질 향상과 주거복지 실현을 위해 다양한 사회공헌활동과 취약계층에 대한 주거복지 서비스를 시행하여 왔다. 최근에는 주거복지 실행기관으로서 역량 강화를 위해 조직 개편을 단행하고 지역별 통합관리 센터의 기능을 강화하는 등 주거 복지 전문기관으로 거듭나기 위해 전사적인 노력을 추진하고 있다.

설립 배경

1960년대 중반 이후 정부는 아파트 단지 개발을 통한 주택 공급정책을 추진하였으며 제1차 경제개발계획에서 주택 건설계획이 경제계획의 하나로 다루어졌다. 계획의 실행을 위해 각종 제도가 정비되었고 이를 바탕으로 한 다양한 개발 사업이 이루어지게 되었다. 그 후 1988년, 주택 200만 호 건설계획, 수도권 5개 신도시 등 정부의 택지공급 확대정책에 따라 서울시 도시개발공사의 설립과 운영이 필요하게 되었다. 이에 힘입어 주택 건설량이 1987년 244,301호에서 1990년 750,378호로 급증하였고, 신규 택지가 고갈된 대도시에서 불량주택지 재건축 및 뉴타운 재개발사업의 확대로 서울시 주택보유량은 1995년 65%, 2011년 100%를 확보하게 되었다.

이 과정에서 공공기관이 개발한 택지개발지구에 다수의 민간 건설업체들이 개발 단지를 건설하는 개발방식이 보편화되었다. 1993년, 노후아파트 재건축 허용기준이 완화되면서 재건축에 의한 공동주택 사업이 급속히 확대되었다. 그러나 재개발, 재건축 사업들이 관 주도의 하향식 사업으로 추진되면서 도시 경관의 파괴, 도시 기반시설의 부족, 주거환경과 공동체 파괴 등의 문제를 초래하였으며 이후 주민참여 등 새로운 개발방식이 시도되는 계기가 마련되었다.

도시의 물리적 개발과 주택의 양적 공급의 과정에서 생겨난 ‘소유’로서의 주택 개념을 ‘거주’로서의 주택 개념으로 전환하는 ‘시프트’사업, 인구·사회 변화에 대응하는 ‘신혼부부주택’, ‘1~2인 주택’, 서민의 주거 안정을 위한 ‘희망둥지’사업 등 설립 이후 사회·정책변화 등 여러 가지 요인에 따라 SH공사의 기능과 역할이 변화하고 있다.

성장 과정

1989년 설립 이후 SH공사는 공공임대주택 공급관리와 서울시 도시개발사업을 대행하면서 내실 있는 공기업으로 성장했다. 그러나 2000년대 중반 이후 은평뉴타운, 마곡, 문정 등 대규모 정책 사업을 한꺼번에 추진하게 되면서 채무증가에 의한 재정 건전성 위기를 맞았다.

서울특별시 도시개발공사 창립기 (1989~1990)

1988년 12월, 서울특별시 도시개발공사 설립을 위하여 「서울특별시 도시개발공사 설치조례」가 제정되었고 1989년 2월, 자본금 3,000억 원(1990년 자본금 1조 원으로 증액), 조직 3실 9부 28과, 정원 389명의 공기업으로 본격적인 사업을 시작하게 되었다. 설립 초기의 주요 사업실적은 1989년 영구임대 810세대, 1990년 공공분양 3,481세대의 주택 공급과 중계, 강동 등 311호 상가 공급 등으로 공공임대 및 분양주택사업을 대행하였다.

사업영역 확장기 (1991~2000)

사업영역의 확장기에는 택지공급 및 주택(공공임대 및 분양)공급을 확대하여 서울 시민의 주거 안정에 이바지하였고 10년 동안 5,962,718㎡의 택지개발과 112,000세대 주택공급(임대 69천, 분양 43천 호)이 추진되었다. 또한, 도심재개발사업 참여(적선지구), SOC 사업(우면산 터널), 재건축사업(KIT 아파트 재건축 등) 등 다양한 도시개발(도시재생)사업을 수행하였다. 또한, 주거문화 보전과 관련하여 서울시의 북촌 한옥지구 보전사업에 참여하였으며 서울시 상암지구 및 DMC 사업 참여 등을 통해 사업을 다각화하였다.

자체사업 등 사업규모 확대기 (2001~2005)

지난 주택공급 및 도시개발 실적을 바탕으로 2001년 장위·월계지구 택지개발사업 등 자체사업을 시행하였으며 은평뉴타운(2014), 동남권 유통단지(2004) 등 대규모 개발 사업을 시작하였다.

사업 다각화에 따라 사명을 서울특별시 도시개발공사에서 SH공사로 변경하였으며 수권 자본금이 5조 원으로 증액되는 등(2004) 사업의 외형적 규모가 크게 확대되었다. 자체사업인 택지 및 도시개발 사업의 경우 서울시의 정책적 결정으로 시작된 사업으로 공공정책을 SH공사 자체사업 형식으로 추진하면서 차입금이 발생하게 되었다.

채무급증기 (2006~2010)

사업규모가 확대되면서 이어 마곡, 문정, 우면2, 신내2 등 대규모 선투자 사업의 동시다발적 추진으로 채무가 급증하게 되었다. 이는 투자분석에 의해 내부적으로 결정된 사업이라기보다, 서울시의 사업을 대행하는 기존의 관행에서 벗어나지 못한 결과이다. 또한, 임대주택 사업으로 인한 적자 규모 확대와 택지개발 및 주택분양사업 감소로 인해 재정적 위기를 맞게 되었다.

현재, 정부와 서울시의 지속적인 경영혁신 요구, 재정 건전성 확보를 위한 사업구조 재편 등을 통해 변화와 혁신의 노력이 추진되고 있다.

주요사업 추진 실적

SH공사는 설립 이래, 택지조성 16,946천㎡, 주택 건설·공급은 23만 호에 이르며 도시환경정비, 아파트형공장, 동남권 유통단지, 도시계획시설 사업 등 자체사업을 비롯하여 서울시로부터 위탁받은 광범위한 도시재생(도시개발)과 관련된 사업을 추진하였다.

<표 1> SH공사 주요사업 추진실정

출처 : 2014년 SH공사 업무현황('13.12.31기준)

당면 과제 및 현안

재정 건전성 확보에 대한 대내·외 압력 증가

은평, 동남권 유통단지 미매각과 임대사업 적자 누적 등으로 2012년 5.4천억 원의 영업 손실과 12.6조 원의 채무가 발생하였으며 미매각 용지 판매를 위한 전사적 노력, 긴축 재정 등으로 채무감축 성과를 이루었으나 안정행정부가 지방공기업에 대한 재무관리를 강화하면서 공사채 발행이 어려워지는 등 공사의 재정 건전성 확보에 위기를 맞고 있다.

기존 사업의 적자와 신규 수익사업 부재의 위기

현재 서울시 면적의 약 85%가 개발된 상태로 남은 개발물량이 많지 않아 앞으로 택지·주택 분양을 통한 수익 감소가 예상되며 이미 공급한 주택에 대한 관리 물량 증가로 임대사업의 적자는 해마다 가중될 것으로 예상하고 있다. 임대주택 사업수지 적자규모는 13년 –2,147억, 20년 –4,750억에 이를 것으로 전망되며 주택 노후화로 수선유지비가 지속해서 증가하고 있다. 02~12년 수선유지비용의 추이를 살펴보면 임대수익이 2배 증가한 데 반해 수선유지비는 3.5배 증가하였다.

주거복지 수요 증가

저출산, 고령화가 급속도로 진행되면서 고령자와 주거 취약계층 등을 위한 주거복지 수요가 급격히 증가하고 있다. 또한, 행복주택, 공공임대주택 공급에 대한 정부와 서울시의 요구가 증가하고 있으나 이에 대응하는 공사의 재정 여력은 감소하고 있다. 가구 유형의 변화에 따른 신규주택 개발과 공급 필요, 입주민의 주거복지 서비스 강화 요구 등에 부합하는 정부 및 서울시의 재정적 지원이 요구된다.

주요 사업 전망

택지조성사업

대규모 택지 물량이 고갈되는 것과 함께 이전의 관 주도 전면개발 방식은 주민참여 기반의 주거지 환경개선사업의 방향으로 변화하고 있다. 도시환경 및 주거환경의 질적 가치에 대한 인식이 증가하는 것에 대응하는 움직임이다.

향후 택지개발촉진법 폐지로 기존의 대단위 사업은 더욱 제한적일 것으로 예상하며 서울시(공공개발센터)와 업무협업체계로 신규 사업이 발생할 것으로 전망되고 있다.

우선 중앙 정부의 정책에 따른 국·사유지(철도용지)를 활용한 행복주택 건설 증가, 초기 투자비 부담을 덜어줄 민간공동개발 사업 추진 증가, SH공사 미매각부지의 도시계획 변경을 통한 주택건설 사업 추진 등이 기대되고 있다.

주택건설사업

보금자리주택, 시프트와 같은 중소형 주택 등 새로운 주택정책이 추진되어 서민의 주거안정과 주거수준 향상을 도모하고 있으며 신혼부부주택, 다자녀가구 주택 등 세분된 수요자 특성에 대응하고 있다. 그밖에 ‘장기안심주택’, ‘희망하우징’, ‘협동조합형 임대주택’, ‘도시형 생활주택’, ‘장기전세주택’ 사업 등 주택 수요의 변화에 따라 임대주택 공급이 증가하여 앞으로 더욱 다양한 형태의 주택건설이 예상되고 있다. 기존의 대단위 택지에서 주택공급은 감소하고 복합개발, 미매각토지, 시유지 활용, 도시계획시설 활용 등 다양한 방법의 주택건설이 요구된다.

임대주택 공급증가와 동시에 수지균형 등을 위한 분양 주택건설도 고려되고 있다.

도시재생사업

도시재생사업은 재개발 임대주택 건설사업을 중심으로 진행됐으며, 이에 대한 수익성 개선이 필요한 시점이다. 택지개발 및 도시개발사업이 제한적인 시점에서 도시재생사업을 앞으로 신사업 영역(주력 사업)으로 고려하여야 하며 공공성을 우선으로 하는 사업으로 수익성 부족에 대한 보완이 필요하다.

쪽방 사업, 공공고시원 사업, 고가하부 차도를 활용한 초소형 임대주택 공급사업, 지방자치단체 등과 연계된 지역 재생사업 등 다양한 사업이 검토 및 진행 중이다.

도시 및 주거환경정비법상 진행되고 있는 정비사업 분야는 SH공사가 단독사업시행자로 참여하고 있으며, 앞으로는 조합과 공동시행 등 다양한 방안을 검토 중이다.

기타 서울시에서 추진 중인 가로주택정비사업(10,000㎡ 이하 소규모 정비사업)과 주거환경관리사업은 현재 사업 초기로 대행사업으로 공사 참여가 요구되고 있다.

주거복지사업

주거복지사업은 임대운영 및 관리 사업을 중심으로 진행됐으며, 앞으로도 주거복지정책의 하나로 이와 같은 추세는 더욱 강화될 전망이다. 또 도시공동체 회복을 위한 공동주택에서 커뮤니티 활성화 요구가 강조되면서 커뮤니티 공간은 물론 주민 수요 맞춤형 프로그램 개발과 관리 운영에 대한 책임도 증가하고 있다. 특히 사회 소외계층을 포함하는 임대주택 주민의 주거 복지 향상을 위한 다양한 서비스 개발과 지원 등을 요구받고 있다.

자체건설 임대주택뿐 아니라 매입임대, 재개발임대 등 서울시 장기계획에 따른 지속적인 임대주택의 공급과 관리업무의 지속적인 증가가 예상된다.

보상사업

보상사업은 택지개발 감소에 따라 전체적인 사업량이 줄어들 것으로 전망되고 있다. 대단위 택지개발의 감소로 대규모 보상업무는 점차 줄어들겠으나, 소규모 다수 택지에 대한 보상업무는 지속적인 대응이 필요하다. 소규모 정비사업 등 다양한 사업 유형의 보상업무 경험으로 각종 대행, 위탁 등의 경쟁력을 보유할 필요가 있다.

기타

그밖에 한옥 보전 및 진흥사업부터 U-city 구축 사업, 목동·노원 지역의 집단에너지 공급사업, PF 사업 등 다양한 사업이 진행됐다.

한옥 보전 진흥사업과 은평 한옥마을, 동남권 유통단지 전문상가(가든파이브)등 서울시 정책 등에 따라 수시로 사업이 발생하여 왔으며 앞으로도 이러한 정책사업 발생에 대한 대응이 필요하다.

연구, 산업단지 조성·공급 경험을 기반으로 마곡 산업단지, 시유지 준공업지 등에 건설 공급과 부동산경기의 변동, 사업의 필요성 등을 검토하여 PF 사업 참여에 대한 고려가 필요하며 서울시로부터 수탁 운영 중인 집단에너지사업단 (2002.1.1.~현재까지)의 운영에 대한 계획도 필요하다.

SH공사는 시민의 주거안정을 위해 도시개발, 주택공급의 주체로서 역할을 담당해 왔다. 그러나 주 정부, 서울시의 정책 변화, 시민의 주거복지 요구 증가 등 대내·외 경영환경 변화와 대규모 개발 가능 택지고갈로 인한 사업물량 감소, 임대사업의 적자규모 증가 등으로 위기상황을 맞고 있으며 공사의 존립을 위하여 지속 가능한 수익창출과 성장기반 구축을 위한 미래전략이 요구되고 있다.

주거복지를 우선하는 정책

유럽 선진국과 싱가포르 등 국외에서는 20세기 후반 이미 양질의 주거환경 제공을 중시하는 정책을 추진하여 공공소유 임대주택의 건립에 주력해왔고 주택시장에서 공공주택의 재고가 어느 정도 확보된 이후 임대료 보조제도 등 주거복지 정책을 강화해 왔다.

현재 우리나라는 공공임대주택 재고가 5.5% 정도로 지속적인 임대주택 공급이 필요한 상황이며 시장 소외계층을 위한 저렴 주택 공급, 자립 자활 지원, 삶의 질 향상, 사회통합을 실현하기 위한 통합적 관점의 주거복지 정책을 추진하되 과거의 택지개발을 통한 수익으로 공공임대주택을 공급하던 방식이 더는 어려운 상황임을 고려하여 민관협력 등 다양한 방식의 접근이 필요하다.

고령화 사회에 따른 노년층의 증가 등 인구·사회 변화에 따라 가구구성이 급속하게 변화하고 있는 만큼 기존 정책에서 소외되고 있는 이들을 위한 주거복지 사업 강화와 수요자 중심의 맞춤형 임대주택 공급이 중요한 시점이다. 또 임대관리의 효율화를 통해 적자를 최소화하고 ‘시설관리, 하자보수’ 중심의 기존 관리방식에서 벗어나 입주민의 특성에 따른 맞춤형 주거복지를 실현하여야 한다.

도시재생사업을 신성장동력으로 육성

SH공사는 서울의 도시개발 전문기업으로 중요한 과업을 성실히 수행하여 신뢰를 쌓아 온 기업이나 정책중심으로 사업을 추진하는 과정에서 장기적 안목에서 사업을 체계화하는 데는 한계를 가지고 있었다. 현재 서울시 내의 택지고갈로 대규모 사업물량의 확보가 사실상 어려우므로 도시재생특별법에 따른 도시재생사업을 적극적으로 활용하여 부족한 사업물량을 확보할 필요가 있으며, 지방 유사 공기업이 지역의 특색을 살려 사업을 추진하는 사례 등을 참고하여 SH공사만의 특화된 사업을 검토할 필요가 있다.

도시의 균형발전이라는 측면에서 기존 도시재생사업에서 소외된 저소득층이 거주하는 노후 주거지역의 재생 사업 등에 공공이 참여하는 것은 당위성이 있으나 현재와 같은 재정위기에 수익성이 불확실한 사업에 전략 없이 뛰어드는 것은 재정을 더욱 악화시킬 위험이 크므로 민간대비 차별화된 경쟁력을 부각할 수 있는 사업 영역에 선택과 집중이 요구된다. 예를 들면 국공유지 또는 시유지 개발 사업에 SH가 보유하고 있는 개발 및 관리 경험을 기반으로 위탁개발자로 참여하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 또 정비사업의 공공성 강화추세 등을 고려할 때 소규모 주거구역 정비사업 등에 건설시행관리 업체로 진입하는 것도 가능하다. 도시재생 전문역량을 강화하고 공공성과 수익성을 확보할 수 있는 전략을 수립하여 서울시의 도시재생 핵심기관으로 자리매김하는 비전을 추진하도록 한다.
 

SH공사는 서울시의 발전과 함께 성장해 온 기업으로 도시개발, 주택 공급과 관리 등 많은 실적을 쌓아왔다. 시대적 요구가 달라짐에 따라 주요 사업이 재편되고 강도 높은 혁신을 추진 중이나 서울시의 균형 발전, 시민의 주거안정과 복지 향상이라는 역할을 담당할 주체라는 역할과 위상이 달라진 것은 아니다. 더욱이 인구구조의 변화, 사회 양극화 현상의 확대에 따른 시민의 주택문제 해결, 생활수준의 향상과 지역주민의 복지 요구 증대 등 수요 충족을 위해 SH공사와 같은 지방 공기업의 활성화는 필수적이라고 할 수 있다.

SH공사의 설립과 운영 사례를 통해 경제협력국의 도시에서 공사 설립 시, 참고할 시사점을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 경영 자율성의 확립과 지방공기업의 특성을 반영한 관리체계의 수립이 필요하다. 공공정책 사업에 대한 정부, 지자체와 공사의 역할 구분을 명확히 할 필요가 있으며 수평적 관계 형성, 자율적 책임경영과 역할 정립을 위한 조례 등의 제도적 기반이 요구된다.

둘째, 지속 가능한 경영을 위한 재무계획이 필수적이다.

서민의 주거안정을 위한 임대주택 사업과 도시재생 사업의 추진에서 공기업은 수익성을 기대하기보다 선례 등을 참고하여 투자와 회수, 손익 간 균형이 맞는 선순환형 사업구조를 확립하는 것이 필요하다. 또 위험 관리를 통해 정책사업의 추진 시 예상되는 손실에 대한 재정지원 등 보완책이 고려되어야 한다.

셋째, 공익성과 수익성의 조화를 고려한 사업모델 구축이 필요하다.

공공성을 염두에 둔 주거복지 사업을 지속해서 추진하기 위해서는 민간사업자와 구분되는 적절한 수익사업모델을 개발하는 것이 필요하다. 이를 통해 적자로 인한 주거복지 서비스의 질 저하를 방지하는 것은 물론 양질의 서비스를 꾸준히 제공할 수 있는 토대를 마련해야 할 것이다.
 

SH공사 사업홍보자료, 2013
SH공사 업무현황, 2014
SH공사 중장기경영전략 2014-2018, 2013
매일경제, 2013.12.28
시의회 업무보고자료, 2014.12
한겨레신문, 2012.12