<표 1> 택지개발사업 지구지정 실적(2006년 말)                                                  (단위 :천㎡, ()안은 %)

자료 : 건설교통부, 2007년, 「2007년도 주택업무편람」p.160, 서울시 주택국, 2008, 내부자료

1980년 정부가 5백만 호 주택건설계획을 추진하며 이를 위한 택지 확보를 목적으로 1980년 12월 입안된 택지개발촉진법이 제정되었다. 이를 통해 사업주체가 대도시 주변지역에 대규모 토지를 저렴하게 매입 가능할 뿐 아니라 단기간에 신속한 사업추진이 가능해졌다. 과거의 토지구획정리사업은 소필지 분할 위주의 개발로 고밀도 아파트 단지의 집단적 건설에 불리할 뿐 아니라 토지가격의 상승으로 주택건설 비용이 높아지는 문제점 때문에 대규모 택지 확보를 위한 수단으로 적절하지 않았다.

택지개발촉진법(이하 택촉법)은 도시계획국의 지역에 대한 도시계획 수립 기능까지 가져 지가가 저렴한 녹지나 농지 등을 사전에 개발예정구역으로 지정, 전면 매수하고 개발사업계획 시 주거지로 변경하는 것이 가능하므로 대단위 토지를 저렴하게 확보하여 신속한 개발을 추진하는 것이 가능해졌다. 또한 공적주체가 토지를 전면 매수하여 개발하여 개발이익의 사유화를 막고 공공부문으로 흡수, 택지개발사업에 재투자한다는 취지하에 공영개발과 일맥상통한다.

택촉법의 제정으로 1970년대 후반에 활발히 추진되던 주택건설촉진법(이하 주촉법)에 의한 택지개발은 소규모 개발사업에서만 이루어지게 되며 대규모 개발은 주로 택촉법을 근거로 한 택지개발 후 주촉법에 의해 개별 단지들을 개발하는 방식으로 이루어지게 되었다. 정부는 택촉법 제정과 동시에 1차로 30개 도시에 1,000여만 평을 택지개발예정지구로 지정하였고 1986년에는 수도권과 6대 도시에 구획정리사업을 억제하는 조치를 취함으로써 이들 지역에서 택촉법에 의한 공영개발사업이 신규 택지공급의 주요방식이 되었다. 이는 1988년 정부의 200만호 주택건설계획의 추진과 함께 더욱 활발한 추진실적을 이루게 된다. 개포, 고덕, 목동, 상계, 중계, 수서, 수도권 5개 신도시 등 1980년 이후 1990년대에 이르기까지 개발된 대규모 주거지들은 대부분 택촉법을 근거법으로 하여 택지개발을 시행한 후 주촉법에 의해 개별 주거단지들을 건설하는 방식으로 조성된 것이다.
 
1980년대 후반 들어 택촉법에 의한 공영개발이 활발히 추진되기 시작하였다. 1988년에는 택지개발에 따른 개발이익의 지역 환원 및 지방재정확충 등을 위하여 지자체에 의한 공영개발을 확대한다는 방침으로 서울, 대구에 지방공사를 설립하고 각 시도에도 공영개발사업단을 설립하였다. 이에 따라 이제까지 주택공사, 토지개발공사를 중심으로 이루어지던 대규모 공영택지개발사업에 서울시 등 지자체가 유력한 주체로서 참여하기 시작하였다.

<그림 1> 서울시 택지개발사업지구

<표 2> 서울시 택지개발사업

자료 : 서울시 도시계획국, 2008, 내부자료

개포지구
 
정부의 500만호 주택건설국가시책에 부응하여 주택난 해소를 위한 저렴한 택지를 공급하기 위해서 서울시 개포동, 일원동 일대를 사업시행지로 선정하였다. 이 지역을 선정한 이유는 1970년대 중반 이후 확장되기 시작한 강남권 개발을 촉진하면서 증가할 거주인구를 흡수하기 위함이었다. 개포지구는 서울특별시 강남구 개포동, 일원동 일대로 총 169만3,559㎡(51만2,300평)이고 서울 도심부에서 남동쪽으로 13㎞, 영등포 대생활권 중심에서 동쪽으로 12㎞, 과천에서 북동 방향으로 5㎞에 위치해있다. 개포지구는 1981년 4월 11일 택지개발예정지구로 지정, 12월 24일 조성공사를 착공하여 1984년 12월에 준공하였다. 개발기본계획은 수용인구 2만3,309명, 5,287가구의 택지를 단독주택지 20%, 공동주택지 80%로 조성하는 것이었다. 토지보상은 1981년 4월부터 9월까지 조사를 실시하여 협의보상하였다. 총사업비는 용지비(66.7%)와 조성비(33.3%)를 합해 372억 4,200만원이었다.
 
고덕지구
 
고덕지구는 1981년 4월 택지개발예정지구로 지정, 1982년 5월 3일 착공하여 1985년 12월 30일에 준공하였다. 총 면적은 314만8450㎡으로, 용지비 493억5,900만원과 조성비 319억3,500만원 등 총 사업비 812억 9,400만원이 투입되었다. 서울시 강동구 고덕동, 명일동 일대의 고덕지구는 도심에서 동쪽으로 16.5㎞, 천호동 중심에서 약 2㎞ 떨어져 있다. 고덕지구는 인구 7만5,250명, 1만8,820세대를 수용하는 택지를 조성하고자 했다. 중앙부의 명일공원과 지구외곽개발제한구역의 우량임상지역을 살려 전원풍의 주택단지를 조성하였다. 주거지역(55.6%)는 공동주택, 단독 및 연립주택을 적절히 배치하였고, 단독주택규모는 필지 당 70평을 기준하였다. 지구 중심에 상업지역(3.4%)을 배치하였으며, 업무시설의 적정배치를 위하여 공사에서는 처음으로 상업지역에 대한 도시설계 등을 계획하였다. 공공용지는 33%로 높은 비율을 차지하였다. 교육시설은 7만5,000여명의 수용인구를 위한 초등학교 6개교, 중학교 4개교, 고등학교 6개교를 배치하여 충분한 학교시설용지를 확보하였다. 상수도 급수량은 1인 1일 급수량 400L, 오수는 차집관로를 설치하여 탄천하수처리장에서 처리하도록 했다. 하수처리를 위해 탄천하수처리장 시설비 중 16%에 해당하는 110억 원을 서울시가 분담한 것이 특징이다.
 
중계지구
 
중계지구는 1985년 4월 10일 택지개발예정지구로 지정되어 한국토지개발공사가 사업을 맡아 시행하였다. 1985년 10월 29일 용지보상에 착수, 1986년 4월2일 개발계획을 승인받고 1992년 6월 29일에 준공하였다. 총 면적은 159만7675㎡으로 1,403억6,900만원의 사업비가 소요되었다. 서울시 도봉구 중계동, 하계동, 공릉동 일대의 중계지구는 토지의 대부분을 외지인이 소유하고 있었다. 거주민의 95% 이상이 비닐하우스, 판잣집에서 살며 주변 벽돌공장 등에서 노동을 하는 도시빈민층으로 구성되어 있었다. 열악한 생활환경에도 불구하고 주민들의 자치활동이 활발하여 주민대표 격인 대책위원회를 구성하였다. 이는 이후 중계지구 이주대책의 일환인 공동주택조합 구성 시에 중요한 역할을 하였다.
 
계획인구 9만9,460명을 목표로 86만6,849㎡(54.4%)의 주거용지, 상업용지 3만3,462㎡(2.1%), 공공시설용지 69만2,307㎡(43.5%)를 조성하고자 했다. 단독주택용지는 계획하지 않았다. 인근 대한주택공사 상계지구와 긴밀한 공조체제를 유지하여 합동이주대책을 시행하였고, 처음으로 민관합동개발을 시행한 사업지구였다. 또한 공동지구로만 이루어진 탓에 이주대책용 단독주택지 공급이 불가능하자 공사 최초로 공동주택지를 지분으로 공급하게 된 사업지구였다.
 

 
택지개발사업은 우선 국가․지방자치단체, 한국토지공사, 대한주택공사, 지방공사 등 사업시행자의 지구지정 제안이 있으면 국토해양부 장관이 관계 중앙행정기관과 협의, 주민의견청취 및 공람공고, 당해 지방자치단체장의 의견청취, 주택정책심의위원회의 심의를 거쳐 택지개발예정지구로 지정한다. 2000년부터는 특정지역이 택지개발예정지구로 지정되거나 또는 해체된 경우, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조의 규정에 의해 제1종 지구단위계획구역으로 지정 또는 해제된 것으로 간주한다. 지구지정 후에는 택지개발계획 및 실시계획, 택지공급계획을 통해 택지를 공급한다. 승인권한은 시․도지사에게 있지만 20만㎡이상의 지구지정과 330만㎡이상의 택지개발계획 승인권한은 국토교통부 장관에게 있다.

<그림 2> 서울시 택지개발사업 시행절차

택지개발 업무처리 기준
 
택지개발사업은 급속한 도시화에 대응하기 위해 주택의 대량 공급이 가능한 고동주택용지를 공급하기 위한 목적으로 시행되었다. 택지개발계획은 ‘택지개발업무처리지침’에 따라 수립되며, ‘택지개발업무처리지침’에서는 주택건설용지의 배분비율, 공동주택건설용지의 주택규모별 배분비율, 용도별 택지공급방법 및 공급가격 등에 개한 기준을 제시하고 있다.

<표 3> 주택건설용지의 배분비율

주 : 1, 2, 3호의 경우 택지개발계획 승인권자가 지역여건을 고려하여 필요하다고 인정하는 때, 20%의 범위 내에서 배분비율 조정 가능
자료 : ‘택지개발업무처리지침’ 제13조
 

공동주택건설용지는 가구별로 호수, 평형, 층수, 용적률을 정하여 계획이 수립된다. 단독주택건설용지는 필지단위로 계획하고 필지당 165~660㎡미만의 규모로 개발되도록 하였다. 수도권에서는 아파트 용지 60%이상, 연립/다세대주택용지 20%이하, 단독주택용지 20%이하로 토지를 배분하도록 하였지만, 서울의 경우 단독주택건설용지는 거의 공급되지 않았다.
 
1989년 9월에는 공공임대주택건설을 위해 공동주택용지의 20~50%이상을 임대주택용지로 공급하도록 임대주택건설용지 공급기준을 마련하였다. 1989~1990년에는 주로 영구임대주택과 50년 공공임대주택이 건설되었고 1990~2003년에는 5년 공공임대주택이 건설되었다.

<표 4> 임대주택건설용지 공급기준

자료 : 한국토지공사,  2007, 「택지개발업무편람」

공동주택건설용지에 건설되는 주택규모는 전용 60㎡이하 30%이상, 전용 85㎡이하 60%이상, 전용 85㎡초과 40% 미만으로 규정되어 있다. 다만 택지개발계획 승인권자가 지역여건을 고려하여 필요하다고 인정한 때에는 10% 범위 내 비율 조정이 가능하다.

<표 5> 공동주택건설용지의 주택규모별 배분비율

주 : 1998년부터 택지개발계획 승인권자가 지역여건을 고려하여 필요하다고 인정한 때에는 10% 범위 내에서 배분 비율 조정 가능
자료 : ‘택지개발업무처리지침’ 제13조
 

택지공급가격은 이용용도에 따라 조성원가의 60%에서 경쟁입찰 가격까지 다양하다. 서울 및 수도권에서 85㎡이하의 임대주택건설용지는 조성원가의 60~85%, 60㎡이하의 국민주택건설용지는 조성원가의 95%, 공공용지는 조성원가의 100%, 60~85㎡의 주택건설용지는 조성원가의 110%에 공급된다. 상업용지는 경쟁입찰에 의한 낙찰가격에 따라, 기타용지는 감정가격에 따라 공급되고 있다.

<표 6> 용도별 택지공급방법 및 공급가격(실수요자 기준)

주 : 1. 330만㎡ 이상의 대규모 택지개발사업지구로서 신도시 건설 차원에서 개발되는 경우, 기타 특별한 사정이 있는 경우는 상기 기준의 일
          부를 변경 적용 가능
     2. 전력․톡싱․가스의 공급대상자가 「정부투자기관 관리기본법」의 적용 대상인 경우에는 조성원가로 공급
자료 : ‘택지개발업무처리지침’ 제13조

 
택지개발사업의 경우, 거의 아파트 위주로 개발되었기 때문에 도시․주거환경정비계획보다는 지구단위계획을 통해 개별적인 재건축과 리모델링사업에 대비할 필요가 있다. 특히 개발용적률은 계획 당시의 기반시설에 대한 과부하 방지를 위해 사업완료 후에도 지속적인 관리가 필요하다.
 

 
목동지구는 양천구 목1동, 목5동, 목6동, 신정1동, 신정2동, 신정6동에 걸쳐있다. 목동지구는 아파트 중심의 대규모 신시가지이지만, 단지 내의 근린공원들과 안양천, 목동운동장은 목동단지만의 녹지 및 체육공간을 확보하여 주는 특징이 있다.
지하철 2, 5, 7호선과의 연결성이 우수하나 지하철역이 단지 외곽에 위치하여 대중교통 접근성은 좋지 않다. 경인고속도로가 지구 내로 통과하고, 남부순환로 ․ 서부간선도로 ․ 신도림고가차도와 인접하는 등 비교적 교통시설이 잘 갖추어져 있으나 경인 고속도로와 지역 간 간선도로인 오목로, 신정로의 교통정체가 심하다.
 
택지개발예정지구의 지정
 
1983년 4월 서울시는 목동지구에 고밀도 주거단지를 조성하기 위한 남서부지역 개발계획을 발표하고 5월 목동지구 437.5만㎡(132.3만평)에 대해 택지개발예정지구 지정을 신청, 6월에 택지개발예정지구 지정이 이루어졌다. 남서부지역 대생활권의 중심으로 목동지구를 개발하여 침체된 지역을 활성화하고 다핵도심을 구체화한다는 목적과 대단위 택지개발을 통해 아파트를 대량 공급하여 주택난을 완화하려는 의도가 있었다.

지구지정 신청 이후 발표된 ‘목동신시가지개발 세부계획’에서 서울시는 ‘국제수준의 이상적인 신시가지 건설’을 목표로 66㎡(20평)~181㎡(55평) 규모의 아파트 25천호를 분양과 임대 2:1의 비율로 건설한다고 발표하였다. 이밖에 초등학교 5개소 등 모두 11개소의 학교 설치, 열병합발전소 건설로 지역난방 공급, 목동시가지 건설 기본계획 현상공모 등이 포함되었다.
 
1984년 4월 아파트 건립공사로 시작한 목동지구 개발은 1989년 11월경에는 거의 모든 공사가 완료되었다. 1988년 강서구로부터 양천구가 분리되었고, 이때부터 목동지구 개발의 전략수단인 중심축이 건설되기 시작하였다. 목동신시가지 중심축은 Hook 신도시계획의 중심축을 S자로 구부린 후에 2개를 나란히 포갠 형태로 계획되었다. 중심축은 남북을 연결하는 너비 150m, 길이 4.5㎞, 면적 60.7만㎡(18.4만평)에 이르는 띠 모양의 축으로 각 주구와 중심축이 적절히 연결되도록 선형의 교통체계가 구상되었다.

<표 7> 목동지구 개발연혁

 자료 : 서울특별시, 1991, 「목동공영개발 평가보고서」, p.881~888

목동 택지개발계획의 특징
 
목동지구는 강서지역의 중심지로서 고밀도 주거단지조성을 통한 주택난 완화 및 주택가격 안정, 공영개발방식을 통한 개발이익 환수와 환수된 자금의 재투입, 시범적인 도시기반시설 완비를 목표로 Hook의 신도시계획안(1961)의 선형중심축 계획기법에 모델을 두었다.
 
계획의 특징 : 선형적이고 중첩적인 생활권 구성
목동지구 계획의 특징은 중심상업지구를 중심으로 한 생활권 개념으로 중심지에 상업지를 선형으로 배치하여 3개 지구, 6개 주구, 20개 분구로 생활권을 구분하였다. 상중하의 생활권을 선형으로 이어진 중심축에 중첩하여 배치함으로써 주민의 생활요구를 일시에 충족시키고 다양한 서비스의 선택 기회를 제공하고자 하였다.

<표 8> 목동지구 생활권 구분

공동주택단지 : 중·대형주택 중심의 낮은 밀도
목동지구의 주거단지는 14개로 구성되었고, 단지규모는 평균 1,902세대이나 1,300~3,100세대로 다양하다. 중산층 주거를 위해 중대형 평형이 주로 공급되었다. 규모별 분포는 60㎡이하 비율이 22.5%, 85㎡이하가 35.8%, 85㎡초과가 41.7%로 85㎡이상 중대형주택이 77.5%를 차지하고 있다. 특히 1, 2, 3, 5, 9, 13단지는 85㎡초과 대형주택이 50%이상 분포한다.

<표 9> 목동지구 주택규모

주 : 임대주택은 각 단지별 공급량으로 주택규모와 중복됨.
자료 : 서울시, 1991,「목동공영개발 평가보고서」, p.940~941

아파트는 1985년부터 1988년까지 순차적으로 건설되었고 현재 전부 20년 이상 경과되었다. 2013년부터 재건축이 가능하지만, 아직 요구가 가시화되진 않는다. 평균 용적률은 143%로 단지별로 117.2~164.5%까지 다양하다. 단지별 용적률은 8, 13, 14단지를 제외하면 120% 내외이고, 세대별 평균밀도는 130.7호/ha로 매우 낮다.
세대 당 주차대수는 0.6대로 모든 단지가 1.0대 이하여서 주차장 부족문제가 매우 심각하다.

<표 10> 목동지구 단지별 세대당 주차대수

주 : 세대당 주차대수 = 주차면수/세대수
자료 : 서울시, 1991,「목동공영개발 평가보고서」, p.579

중심상업지 : 대규모 필지, 매각지연으로 인한 활성화 지연
목동지구의 중심시설은 모두 중심축에 배치되어 있으며 근린생활이 모여 있는 지구중심은 남북단 근처, CBD로서의 상업업무시설은 중앙에 위치한다. 일반 행정 및 공공업무시설과 문화복지시설은 단지 사이사이에 배치되어 있다. 중심상업지는 대지면적 기준으로 업무시설이 31.3%, 주상복합이 29.0%, 문화집회시설이 8.9%로 이용되지만, 외환위기 이후 주상복합건물이 입지하여 연면적 기준으로는 주상복합건물이 비중 46.9%로 매우 높다. 서남권의 생활권 중심을 표방하였음에도 불구하고 목동지구의 사업체와 종사자수는 서울시 평균에 비해 매우 적다. 1만㎡당 사업체수 14.0, 종사자수 89.0으로 충분한 중심상업용지를 단순매각했기 때문이다.

<표 11> 목동지구 중심상업지 블록별 기능 및 시설
 

	구역	블록	주용도
		1	공원녹지
	지구중심지역	2	교육상업 (주거유보
		3	주거시설 (유보)
		4	지구센터
		5	공원녹지
	문화복지 지역	6	문화복지
	중심상업 업무지역	7	상업업무
		8	업무문화
		9	공원문화
		10	업무중심
		11	상업업무
		12	도시설계 제외구역 (상업)
		13	상업업무
	행정시설구역	14	행정업무
		15	공원녹지
		16	행정업무
		17	문화복지
		18	지구센터

자료 : 서울시, 1991,「목동공영개발 평가보고서」, p.68
 

교통 : 통과교통 증가로 중심축 도로의 정체 심화
목동지구 도로망 체계는 지구내부를 관통하는 3개 주간선도로와 외곽순환도로, 그리고 내부순환도로로 구성되었다. 목동지구 도로망체계에서 가장 두드러진 특징은 일방통행제가 적용되고 있는 중심축 순환도로이다. 일방통행제로 신호운영이 없어도 좌회전이 가능하고 신호연동을 통하여 직진차량의 통행시간을 줄이는 이점이 있다. 도로설계 측면에서는 목동중심축도로와 간선도로인 제물포로, 오목로, 등촌로와의 지하도로를 활용한 입체 교차, 보조간선도로와의 평면 교차가 특징이다.
 
목동지구를 관통하는 제물포로와 목동중심축도로(목동동로, 목동서로)에 교통량이 집중되어 향후 주변개발로 지구주변 간선도로에서 목동중심축으로 통과교통이 계속 증가할 것에 대비한 교통개선 대책이 필요하다. 제물포로에는 인천과 부천으로부터 여의도와 서울 도심으로의 통행이 집중되고, 목동중심축도로는 신월로, 신정로와 연결되어 외곽지역으로부터의 통과교통 때문에 정체가 발생한다.

<그림 3> 목동지구 도로망 및 교통량
 

<표 12> 토지구획정리사업, 도시개발사업, 택지개발사업의 비교

자료 : 원동일, 안형순, 강준모, 2005, “한국과 중국의 토지정책의 변천과정 및 택지개발제도에 대한 비교연구”, 대한국토도시계획학회 2005 정기학술대회(11. 4~5) 자료집 p.432

건설교통부, 2007, 「2007년도 주택업무편람」p.160, 서울시 주택국, 2008, 내부자료
국토교통부 신도시택지개발과, 2014, ‘택지개발업무처리지침’ 제13조
김정호, 배순석 외, 1994, 택지개발 및 공급체계의 발전 방향에 관한 연구, 대한주택공사
대한주택공사, 1992, 대한주택공사30년사
서울시, 1991,「목동공영개발 평가보고서」
서울시 도시계획국, 2008, 내부자료
서울시, 1991,「목동공영개발 평가보고서」
서울연구원, 2009, 서울시 대규모 개발사업 실태분석과 평가연구
손정목, 2000, “주택500만호 건설과 목동신시가지개발”, 「국토」, 국토연구원
원동일, 안형순, 강준모, 2005, “한국과 중국의 토지정책의 변천과정 및 택지개발제도에 대한 비교연구”, 대한국토도시계획학회 2005 정기학술대회(11. 4~5) 자료집 p.432
임서환, 1995, 택지개발정책의 전개와 쟁점-1970~80년대를 중심으로, 새로운 공간환경론의 모색, 한울
한국토지공사, 2007, 「택지개발업무편람」
홍인옥, 1987, 「목동식 공영개발이 주거지 형성에 미치는 의미와 그 평가: 서울 목동지구 신시가지개발의 사례연구」, 서울대학교 석사학위논문