<그림 1> 도시 및 주거환경정비법의 제정

 

「2010 도시 및 주거환경정비기본계획」 수립

도정법은 통합적으로 도시를 관리하기 위한 개별 정비계획의 상위계획인 「도시․주거환경정비기본계획」을 수립하도록 하였다. 이를 위하여 「도시·주거환경정비기본계획」은 도시기본계획 등 상위계획을 수용하고 도시관리계획과 서로 연계하여 여건 변화에 유연하게 대응할 수 있도록 하였다. 구체적으로는 대상정비구역과 정비방향을 설정하고 정비기반시설 기준, 개발밀도 기준, 정비방법 등 정비사업의 기본원칙 및 개발 지침을 제시하도록 하였다. 이러한 내용의 실현을 위하여 도시·주거환경정비기본계획에 도입된 주요한 사항은 다음과 같다.

첫째, 광역단위의 계획을 수립하기 위해 근린생활권 개념을 도입하였다. 근린생활권은 동일 커뮤니티가 형성된 소생활권을 말한다. 이는 주거지관리계획, 정비기반시설계획, 임대주택 확보 등의 기본단위로, 근린생활권을 기준으로 기반시설을 확보할 수 있도록 계획을 수립하였다. 사업성 위주로 진행된 그간의 개별 정비사업 방식이 기반시설의 과부하, 도시경관의 훼손, 양호한 주택지의 소멸 등 다양한 도시문제를 야기했다면, 근린생활권계획은 광역적이고 체계적으로 정비기반시설을 설치하여 정비효과를 극대화하고 도로 및 지형 등 물리적 기준과 도보권, 통행권과 같은이용권리를 합리적으로 조정할 수 있도록 수립되었다.

둘째, 선계획‧후정비를 위하여 정비예정구역을 도입하였다. 정비예정구역을 지정하고 재개발·재건축·주거환경개선사업 등 주거지정비사업을 추진할 대상지를 선정하도록 하였다. 정비예정구역 지정 제도는 장래 정비구역 지정 시 융통성을 부여하고 도시계획적 측면에서 광역적 정비를 유도하고자 도입되었다. 그러나 선계획‧후정비를 위해 도입되었던 정비예정구역의 지정은 오히려 선지정-계획-후정비로 왜곡되어 당초 의도와는 달리 개발이익의 기대심리로 인한 부동산가격 상승 등을 유발하여 사업비 추가 부담과 개별 정비(예정)구역 단위의 사업 추진으로 도로 등 기반시설의 체계적 계획이 곤란하게 되는 등 문제를 발생시켰다.

<그림 2> 「2010 서울특별시 도시주거환경정비기본계획」의 정비예정구역

출처 : 서울특별시, 2004, 2010 서울특별시 「도시․주거환경정비기본계획」 재개발사업부문

셋째, 도시경관 관리를 위하여 높이와 밀도관리를 도입하였다. 기존 「주택재개발기본계획」은 계획용적률을 설정할 때 층고를 규제하지 않았기에 구릉지나 저층주택지가 밀집되어 있는 곳에 고층개발을 허용하였다. 「도시·주거환경정비기본계획」은 일반주거지역 종세분에서 설정된 층수기준을 적용함으로써 용도지역별 적정개발과 도시경관의 계획적 정비를 유도했다.

주거환경정비사업의 추진

도정법은 주거환경정비사업을 추진할 수 있도록 지원하는데 활용된다. 정비구역 지정을 위한 물리적 조건과 토지 등 소유자의 동의요건 등 법률적인 근거를 갖추면 도정법에 따라 사업이 추진된다. 도정법은 정비사업 대상지역의 특성에 따라 주거환경정비사업을 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 주택재건축사업의 세 가지 유형으로 구분하며 정비사업 대상지역 특성에 맞추어 사업유형이 결정된다. 주거환경개선사업은 필지 단위 사업으로 도시저소득주민이 집단으로 거주하고 정비기반시설이 극히 열악하며 노후‧불량건축물이 과도하게 밀집한 구역을 대상으로 추진되었다. 주택재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후‧불량건축물이 밀집한 지역에서 추진되며, 주택재건축사업은 정비기반시설은 양호하나, 노후‧불량건축물이 밀집한 지역에서 시행되었다. 추진방식은 시행주체에 따라 민간개발방식과 공공개발방식, 기타 합동개발방식 등으로 구분되며, 시행방식에 따라 관리처분방식, 현지개량방식, 주택건설방식, 환지방식, 수용방식 등으로 구분된다.

주택재개발 및 재건축사업의 절차는 계획, 시행준비, 사업시행, 사업완료의 네 단계로 구분된다. 계획단계에서는 정비계획을 수립하고 정비구역을 지정한다. 시행준비단계에서는 토지등소유자 과반수의 동의를 받아 추진위원회 또는 주민대표회의를 구성하고 조합설립인가를 받는다. 사업시행단계에서는 사업시행인가를 거쳐 시공자를 선정하고, 관리처분계획에 대한 인가절차를 마친 후, 기존 건물을 철거하고 공사를 시작한다. 이후 준공, 입주, 청산, 조합해산을 끝으로 사업이 완료된다.

주거환경개선정책의 발전방안 모색

주거환경정비사업과 광역단위의 정비사업인 뉴타운사업이 본격적으로 추진되면서 원주민의 낮은 재정착률, 소형저렴주택의 멸실, 인근지역의 주택 및 전세가격의 급등, 주민간 갈등과 분쟁이 늘어나기 시작했다. 서울시는 재개발사업의 근본적인 개선방안을 도출하기 위해 2008년 ‘서울시 주거환경개선정책 자문위원회’를 구성하였다.

주거환경개선정책 자문위원회는 서민주거불안 해소, 정비구역 관리시스템 구축, 주거유형 다양화, 정비사업 공공역활 확대, 주거지 변화관리 대응 제도 개편 등에 관한 대책을 도출하였다. 이에 따라 서울시는 2009년부터 저층주거지를 대상으로 기존 주거지를 유지하면서 주거환경을 개선하는 휴먼타운사업과 정비사업에 대해 공공의 역할을 강화하는 공공관리자제도를 도입․운영하였으며 정비사업비 산정프로그램을 개발하는 등 세입자대책을 개선하는데 노력을 기울였다.

「2020 도시․주거환경정비기본계획」

「2020 도시․주거환경정비기본계획」은 개별 정비사업 중심에서 기반시설과 지역자원을 체계적으로 정비하고 주거지에 대하여 생활권 단위로 정비·보전·관리하는 통합적 관리방안인 사람과 장소 중심의 주거지종합관리계획이다. 또한 2012년 2월에 개정된 도정법은 「도시․주거환경정비기본계획」에서 생활권계획을 수립하도록 했다. 「2020 도시․주거환경정비기본계획」은 생활권 계획으로 정비예정구역 및 단계별 추진계획을 대체했다. 이로인해 생활권 계획은 「2030 서울도시기본계획」과 정합성이 확보되었다. 서울시는 주거재생정책 비전으로 ‘미래의 삶의 가치가 증대되는 주거지’, ‘사람과 장소중심의 배려가 있는 주거지’, ‘과정과 참여 중심의 함께 만들어 가는 주거지’의 3대 주거지 정책비전을 제시하고 있다.

3대 비전을 토대로 한 「2020 도시․주거환경정비기본계획」의 주요 내용은 다음과 같다.

첫째, 주거지를 생활권계획으로 종합적으로 관리하고 정비예정구역을 생활권계획으로 대체한다. 생활권계획은 서울시가 수립하는 법정계획인 주거생활권계획과 자치구가 수립하는 행정계획인 기초생활권계획으로 위계를 나누고 위계에 따라 역할 및 계획내용을 구분한다.

둘째, 글로벌 수준의 미래주거환경을 조성하기 위한 관리체계로서 생활권을 객관적으로 진단하는 주거환경지표를 도입한다. 주거환경지표는 물리적 지표 25개와 사회경제적 지표 10개의 총 35개 종합지표로 구성되며 지표의 분석 및 진단을 통해 생활권별 주거환경을 진단하고 계획방향을 설정한다.

셋째, 정비예정구역을 대체하는 새로운 관리체계를 도입한다. 관리체계로는 구역 지정의 새로운 기준인 주거정비지수제를 도입하고, 주택 멸실과 공급관리 체계를 적용하며, 정비사업의 실행을 위한 가이드라인을 마련한다.

넷째 주거환경관리사업 유형을 다양화하고 공공지원의 판단 기준인 주거관리지수를 도입하여, 주거지 보전 및 관리를 위한 재생사업을 활성화한다. 다섯째 저층주거지, 성곽주변, 주요 산 및 하천변, 북촌 등 특성주거지의 보전․관리를 강화한다.

따라서 생활권계획은 기존의 정비사업 중심의 정비기본계획을 주거지의 정비‧보전‧관리방향으로 정립하였다. 또한 지역 특성에 맞는 생활권 단위의 주거지 관리를 목표로 생활권의 쾌적한 주거환경을 조성하기 위한 기반시설의 설치계획과 주거안정을 도모하기 위한 주택수급계획을 수립하였다.

주민참여형 재생사업의 대두

기존 전면철거방식의 주거환경정비사업에서 발생하는 부정적인 효과로 전면철거방식 정비사업의 대안에 대한 요구가 증가하였다. 사회경제적으로 지속되는 저성장과 소유자 위주에서 거주자 중심으로, 철거에서 커뮤니티 보존으로 정비사업의 패러다임이 변하면서 주민참여형 재생사업이 대두되었다. 주민참여헝 재생사업은 “단독‧다가구주택 밀집지역, 다세대‧연립주택 밀집지역 등 일상적인 작은 마을을 대상으로, 마을에서 일어나는 다양한 문제를 해결하기 위하여 주민의 요구에 따라 생활환경 개선, 기반시설 확충, 주택개량 지원 등을 마을맞춤형으로 추진하는 계획과 사업이다.” (서울특별시 2013b, p.27).

2012년 2월 개정된 도정법은 주거환경정비사업으로 주택재개발사업, 주택재건축사업, 주거환경개선사업 이외에 ‘주거환경관리사업’과 ‘가로주택정비사업’을 신설하였다. 주거환경관리사업과 가로주택정비사업은 주민참여형 재생사업으로 추진하여 ‘마을공동체만들기’ 사업과 연계하고 있다.

주거환경관리사업

2012년 2월 개정된 도정법은 되도록 저층주거지를 전면철거하지 않고 보존․정비․개량하기 위해 새로운 정비방식인 주거환경관리사업을 도입하였다. 2010년에 서민주거지의 멸실을 막아 도시서민의 주거불안을 해소하고자 저층주거지 주거환경을 개선하는 휴먼타운을 도입하였다. 휴먼타운 조성사업은 저층주거지의 가장 큰 문제점으로 지적되는 방범과 안전을 강화하고 생활편의를 증진하며, 기반시설을 확충하는 방식으로 진행되었다. 도입 시기에는 도시 및 주거환경정비법 상에 휴먼타운 조성사업의 법적 근거가 없어 법·제도적 뒷받침이 미흡했다. 재원 또한 임시 방편으로 도시·주거환경정비기금 일부가 투입되어 지속적인 지원에는 한계가 있어, 휴먼타운 조성의 자금 확보를 위한 제도화 방안이 필요하였다.

주거환경관리사업이 도입되면서 기존 휴먼타운 조성사업은 주거환경관리사업으로 전환되어 사업이 계속되었다. 주거환경관리사업은 마을에 필요한 정비기반시설 및 주민공동시설을 공공에서 지원하는 한편, 주민이 주도적으로 마을 공동체를 형성하고 주택개량과 마을환경개선을 추진하는 주민참여형 재생사업으로 진행되고 있다. 대상은 단독주택 및 다세대주택이 밀집한 전용주거지역과 제1․2종일반주거지역을 비롯하여 정비(예정)구역 해제구역과 주거환경관리사업으로 전환하는 것에 대해 토지등소유자의 50% 이상이 동의하는 단독주택 재건축사업 또는 주택재개발사업구역 등이다. 주민주도의 사업 추진을 위해 공동체를 먼저 구축한 후, 구상안을 마련하고 실행계획을 수립하여 사업이 시행된다. 사업시행 후에도 공동체 활성화가 연계되도록 하였다.

<그림 4> 주거환경관리사업 추진절차

출처 : 서울특별시, 2012, 뉴타운재개발 정비사업 대안모델 개발 및 시범사업 계획

공공이 지원하는 사항으로 도로, 주차장, 광장, 보안등, CCTV 등 기반시설 설치와 보행환경개선을 위한 특화가로 및 산책로 조성 등이 있으며, 주민이 직접 제안하면 우선으로 설치한다. 또한 주민커뮤니티센터, 어린이집, 경로당, 순환형 임대주택 등 주민공동이용시설 조성과 쓰레기 처리시설 설치, 담장 허물기 및 그린파킹사업 등으로 주거환경개선을 지원한다. 총괄계획가 및 공동체 전문가 등 전문가를 파견하여, 지역의 미래상을 구상하고 이를 사업실행계획으로 수립할 수 있도록 지원한다. 사업구역별로 온․오프라인 상담창구를 개설하여 주택개량에 대한 상담을 지원하고 주택개량 필요범위에 대해 진단하며 개량비용을 제시하는 등 소득계층과 건축물별로 맞춤형으로 상담하고, 융자 제도 및 저리융자 등 기관별 지원을 안내하고 있다. 특히 거주민의 주택이나 건축물에 대하여 개별 개․보수 또는 공동개량이 가능하도록 자금융자를 하여, 주거환경관리구역 내 주택개량 및 신축공사에는 비용의 80% 이내로 융자를 받을 수 있도록 하였다. 또한 주택개량 표준매뉴얼을 제작․공급하여 주민의 이해를 도모하고 있다.

서울시는 기존 휴먼타운 사업으로 진행되다 주거환경관리사업으로 전환하여 사업을 지속하고 있는 8개 지역과 매년 15개 구역을 추가적으로 지정하여 사업을 운영할 계획이다. 2014년 7월 1일 현재 서울시의 주거환경관리사업구역 선정 현황은 다음과 같다.

<표 1> 서울시 주거환경관리사업구역 선정 현황

 가로주택정비사업

가로주택정비사업은 주거환경관리사업과 더불어 2012년 2월 도정법 개정을 통해 도입되었으며, 노후․불량주거지의 주거환경을 개선하기 위하여 대규모 지역에 대한 전면철거방식 대신 기존 저층주거지의 도시조직 및 가로망을 유지하면서 소규모로 공동주택을 신축하는 정비사업이다.

사업 대상은 도시․군계획시설 도로로 둘러싸인 1만㎡ 이하 규모의 가로구역으로 폭 4m 이하 도로를 제외한 통과도로가 설치되어 있지 않아야 한다. 이러한 조건을 충족하는 가로구역의 전부 또는 일부에 대해서 노후․불량건축물의 수가 전체 건축물의 3분의 2이상이고, 해당구역에 있는 기존 단독주택의 호수와 공동주택의 세대수를 합한 수가 20세대 이상인 경우 가로주택정비사업을 추진할 수 있다.

사업시행자는 토지 및 주택 등 소유자로 구성된 조합이 사업을 시행하거나, 조합이 조합원 과반수의 동의를 받아 시장․군수, 주택공사, 건설업자, 등록사업자, 신탁업자 등과 공동으로 시행할 수 있다. 조합을 구성하기 위해서는 토지등소유자의 10분의 8 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상이 동의해야 한다.

가로주택정비사업의 추진절차는 기존 정비사업과 달리, 「도시․주거환경정비기본계획」 수립에 의한 정비예정구역 지정, 정비계획 수립 및 정비구역 지정 등 일련의 과정이 생략되고, 정비사업 추진절차에서 조합설립인가 단계부터 시작하도록 하였다.

<그림 5> 가로주택정비사업 추진절차

자료 : 서울특별시, 2012, 뉴타운재개발 정비사업 대안모델 개발 및 시범사업 계획

서울시정개발연구원, 2001, 서울 20세기 공간변천사
서울특별시, 2004, 2010 서울특별시 「도시․주거환경정비기본계획」 재개발사업부문
서욽특별시, 2012. 서울시 뉴타운재개발사업의 수습노력과 과제
서울특별시, 2013a, 뉴타운․재개발정비사업 대안모델 개발 및 시범사업 계획
서울특별시, 2013b, 함꼐 만들고 함꼐 누리는 서울시 주민참여형 재생사업 매뉴얼