뉴타운사업은 생활권의 도시기능을 종합적으로 증진시키기 위하여 기초생활서비스 시설의 지역 간 형평성, 지역 간 교육여건의 형평성 및 자치구간 재정격차의 불균형 완화를 이루고자 추진하는 사업이다. 뉴타운계획은 동일생활권을 대상으로 한 여러 개의 근린주구가 합쳐진 개념이며, 여러 개의 재개발구역을 묶어 사업시행에 따라 도시생활이 영향 받는 범위 전체를 대상으로 하는 사업이라고 할 수 있다.
 

강남·북 지역균형발전의 일환으로 뉴타운사업 도입

1970년대 이래 지속된 ‘도심집중 억제, 강남개발 촉진책’에 의하여 강남ㆍ북간 지역불균형 문제가 심각해졌다. 서울의 강남·북 불균형 문제가 중요한 도시문제로 인식되기 시작한 것은 1990년대 초반이지만, 심각한 사회문제로 본격화된 것은 2000년대부터 시작된 강남의 집값 폭등 이후이다. 이에 서울시는 2002년 민선 3기를 맞아 시정운영 4개년 계획(2002~2006년)을 수립하여 강북지역의 노후불량주택지를 계획적으로 정비하는 ‘뉴타운사업’을 도입하여 지역 간 불균형 해소에 적극적으로 대응하고자 하였다.
 

생활권단위의 광역적 기성주택지 정비라는 새로운 정비수법 시도

기존 주거지정비는 주로 민간위주의 소규모의 개별적 정비사업으로 시행되어 인접 지역에서 추진되는 사업들과 연계된 개발이 어려웠고, 도로, 공원, 학교부지 등 도시기반시설 설치에 한계가 있어 생활권 차원의 주거환경 개선이 곤란했다. 이에 따라 재개발ㆍ재건축 등 민간시행의 개별사업 단위에서 나타났던 기반시설의 주변지역 연계 문제를 해결하고 광역생활권 차원에서 기반시설을 확보할 수 있는 토대 마련의 필요성이 대두되었다.
 

원주민 재정착을 통한 다양한 계층이 거주하는 커뮤니티 형성

기존 재개발사업은 개발이익을 우선으로 하기 때문에 저소득층이 대부분인 원주민들의 재정착이 어려워 커뮤니티 등 기성주거지가 파괴되는 결과를 초래하였다. 따라서 기반시설에 대한 공공투자를 통해 사업기간을 단축시키고 주민부담을 완화시켜 원주민 정착률을 높여 나갈 필요성이 제기되었다.

서울시 뉴타운사업은 크게 뉴타운사업이 시작된 시범뉴타운 시기, 뉴타운 확대 지정 시기, 재정비촉진지구 전환시기로 그 시기를 구분할 수 있다.
 
시범뉴타운 시기(2002년)

시범뉴타운 시기는 2002년 10월 3개의 뉴타운 시범사업지구가 지정된 뉴타운사업 시작시기이다. 이 시기에 당면시책 전담추진기구 설치계획에 의하여 지역균형발전추진단이 설치되었다.

뉴타운 확대 지정 시기(2003년~2005년)

서울시는 2003년 3월 ‘서울시 지역균형발전 지원에 관한 조례’를 제정하고, 이에 따라 각 자치구의 신청을 받아 같은 해 11월 12개의 2차 뉴타운지구를 발표하였다. 이 시기에 2차 뉴타운 지구를 효과적으로 관리하기 위하여 기존의 뉴타운 전담조직인 지역균형발전추진단을 뉴타운사업본부로 확대 개편하였다.
 

재정비촉진지구 전환 시기(2005년~2007년)

시범 및 2차 뉴타운사업 추진과정에서 법적 근거가 부족할 뿐만 아니라, 사업을 효율적으로 추진하기 위한 다양한 완화조치가 불가능하여 서울시는 2005년 8월 중앙정부에 (가칭)뉴타운특별법안을 제안하였다.
이를 계기로 같은 해 12월 도시재정비촉진을 위한 특별법이 제정되었고 이를 통해 뉴타운사업의 법적 근거가 마련되었다.
특별법 제정에 따라 뉴타운사업본부는 2006년 8월 균형발전본부로 개편되었고, 서울시 도시재정비촉진을 위한 특별조례를 제정하여 법령에서 위임한 사항을 정하였다.
이 시기에 3차 뉴타운지구로 총 11개 지구(2005년 12월 8개 지구 지정, 3개 지구 추가 지정)가 지정되었다. 3차 뉴타운 지구는 특별법이 마련 이후 ‘도시재정비촉진지구’로 지정된 것으로서, 앞서 시 조례에 의해 추진되던 시범 및 2차 뉴타운사업과는 계획수립, 결정내용 등이 구분된다.
이에 따라 특별법 제정 이후에는 시범 및 2차 뉴타운지구 중 일부 지구가 재정비촉진지구로 의제처리되어 뉴타운지구와 재정비촉진지구가 공존하고 있는 상황이었다.

<그림 2> 추진체계 변화과정

서울시 추진조직의 변화

지역균형발전추진단의 설치

2002년 7월 뉴타운사업을 담당하던 서울시 부서는 별도 조직으로 설립된 지역균형발전추진단이었다. 설립 당시 지역균형발전추진단은 지역계획반, 재래시장대책반, 지역발전사업반의 3개 반으로 도시계획국 산하에 있는 조직으로 출발하였다. 이후 뉴타운사업을 보다 강력하게 추진하기 위해 부시장 직속 체제로 변경하였고, 주택국을 협조부서로 지정하여 효과적인 사업추진 체제로 정비하였다.

뉴타운사업본부로의 확대개편

지역균형발전추진단은 2004년 2월 뉴타운사업본부로 확대 개편되었다. 이 과정에서 2차 뉴타운과 함께 균형발전촉진지구가 지정되어 이와 관련한 업무 수행을 위해 지역계획반을 촉진지구사업반으로 개편하였다. 뉴타운총괄반은 12개의 2차 뉴타운지구를 효과적으로 관리하기 위하여 총괄조정팀, 시설계획팀, 계획관리팀 등 3개 팀으로 확대 개편되었다.
 

균형발전본부로의 조직개편

2005년 12월 도시재정비촉진을 위한 특별법이 제정되고, 2006년 7월 특별법이 시행되면서 뉴타운사업본부도 같은 해 8월 균형발전본부로 개편되었다. 균형발전본부는 도심활성화기획관과 뉴타운사업기획관으로 구분되는데, 기존에 있던 뉴타운 총괄반이 사라지고 뉴타운사업기획관 내에 3개의 담당관을 두고, 산하에 1~7팀의 의 사업팀 체제로 전환하였다.

기타 조직

지역균형발전위원회/도시재정비위원회

지역균형발전위원회는 서울시 균형발전을 위한 정책 및 사업에 관한 사항을 심의·자문하기 위하여 조례에 의해 2003년 4월 설치되었다. 기본계획 수립, 사업지구 지정, 사업시행방식별 정비계획의 수립(구역지정) 및 사업시행 인가 전 세부사업시행계획에 관한 사항, 사업비 지원 대상 및 범위 결정에 관한 사항 등에 대해 심의·자문을 한다.
도시재정비위원회는 특별법 시행으로 2006년 12월에 구성되었다. 이전의 지역균형발전위원회 역할과 함께 법에 의한 위원회로 재정비촉진지구와 촉진계획에 관한 사항을 다룬다.
 

자치구별 전담기구

자치구 내 사업추진 전담조직(균형발전추진단, 균형발전추진반, 균형발전사업단, 뉴타운사업반, 뉴타운사업팀 등의 명칭)을 두어 서울시의 계획수립 지원, 뉴타운계획에 필요한 자료 협조, 주민들과의 협의 및 의견수렴, 개발기본계획 수립 등의 역할을 수행하였다.
 

총괄계획가(MP:Master Planner)

MA(Master Architect)/MP(Master Planner)방식은 개발지역 내 사업주체와 개발시기가 다른 대규모 프로젝트 추진에 있어 1인의 건축가에게 주로 외부공간의 디자인 체계화를 유지하도록 권한을 부여하여, 서로 다른 디자인의 조정역할을 일임시켜 부지 전체에 대한 종합적인 계획과 개발을 이끌어내는 수법을 말한다. 뉴타운에서의 MA/MP방식은 다양한 의견과 이해관계를 종합하고 조율하는 코디네이터 및 컨트롤러 역할을 동시에 담당하는 방식이다.

<그림 7> 뉴타운 사업 절차

<표 5> 뉴타운 사업 관련 세입 현황
 

(단위 :  백만 원)

<그림 8> 뉴타운사업 예산 집행내역

서울시 뉴타운 사업은 크게 3차에 걸쳐 실시되었으며, 뉴타운지구로 지정된 곳은 26개 지구이며 총 23.8㎢에 달한다. 이는 서울시 전체 면적의 약 4%에 해당한다.

<그림 9> 뉴타운 지구 지정 현황

<표 7> 뉴타운 지구 지정 현황

시범 뉴타운: 은평뉴타운(신시가지형)
 
은평뉴타운은 서울시 은평구 내 진관동 및 구파발동 일원에 위치한 지구로 면적은 약 3.5㎢에 달한다. 은평 뉴타운으로 지정된 지구는 1970년대부터 개발제한구역으로 지정되어 30년 가까이 건축제한이 적용되어 주거환경이 낙후되어 있었다. 이에 대해 지역균형발전차원에서 낙후된 주거생활환경을 정비·개선하고자 해당 지구에 대한 뉴타운 사업을 진행하게 되었다.

<그림 10> 은평뉴타운 입지

목표 및 기본방향

은평 뉴타운사업은 ①주변지역과 함께하는 전원생태주거공간 창출, ②지역교류 네트워크 구축 및 문화창출, ③대중교통 중심의 녹색교통 특성화를 계획주제로 하여 추진되었다. 이에 따라 계획의 기본방향을 커뮤니티 중심의 사회통합형 개발, 토지이용의 효율성을 강조하는 기능복합형 개발, 친환경적 개발, 기반시설 확충형 개발로 설정하여 주거환경의 개선 및 커뮤니티 공간을 창출하고자 하였다.
 

세부내용

은평뉴타운지구는 2004년을 기준으로 2011년까지 약 1만 6천 세대가 수용 가능한 주거지 조성 및 이에 따른 기반시설 확충과 지구중심의 상업기능을 계획하였다.

-토지이용 및 건축계획: 토지이용은 아파트 중심의 주거용지 약 39%, 상업용지 3%, 도로, 공원, 학교, 주차장 등 기반시설 54%, 기타 5%의 비율로 계획되었다.

-교통계획: 토지이용의 효율성 제고 및 구파발역 주변의 중심지 형성을 위하여 지역 간 간선도로(산통일로, 연서로 등)를 조정하고, 지구 내 내부간선도로 신설 및 조정, 생활가로 및 자전거도로 순환망을 구성하였다.

-공원·녹지 계획: 기존 녹지의 보존을 최대화 하고, 수변구역과 접할 수 있는 3개의 녹지축 및 선형공원을 조성하는 녹지체계를 구상하였다. 또한, 남북으로 2개의 녹지축을 연결하고 생태연결통로(Eco-Bridge) 3개소 구상 및 공원 간 연계를 위하여 생태교량 설치로 단절된 녹지 및 생태계를 연결하는 생태적 녹지체계를 구상하였다.

-기반시설 및 공공시설 계획: 교육시설로는 초등학교 5개교, 중학교 2개교, 고등학교 4개고를 계획하였고, 공공청사로는 소방서, 우체국, 지구대, 동사무소 등을 계획하였다.

-특성화 계획: 이 밖에 화합의 거리, 축제의 거리, 가족의 거리 등 생활가로의 조성과 생태습지공원 조성, 문화재 보호계획, 실개천 복원 등을 계획하였다.

추진과정

은평뉴타운은 2002년 10월 23일 뉴타운시범사업 후보지로 선정되었다. 이후 2003년 4월 개발기본구상(안)을 발표하고 주민공람 및 공청회, 서울시 도시계획위원회 심의 등의 과정을 거쳐 2003년 12월 30일 도시개발구역 지정이 승인되었다. 이후 2004년 12월 은평뉴타운 1지구 실시계획인가고시를 시작으로 2006년 12월까지 2,3지구 실시계획인가가 고시되었다. 2008년 6월 1지구가 준공되었으며, 이후 2008년 12월 2지구 준공, 2010년 6월 3지구가 준공되었다.

2차 뉴타운 : 아현 뉴타운

아현뉴타운은 서울도심에서 3km 이내 입지한 곳으로 연세대학교, 이화여자대학교 등 다수의 대학교가 주변에 인접하여 교육여건이 양호하고 대중교통 접근성도 양호한 지역이다. 면적은 약 1㎢에 달하며 기존에 개별 재개발·재건축사업 추진으로 나홀로식 고밀아파트 단지가 산발적으로 입지하고, 노후·불량 주택이 다수 분포하였다. 대체로 단독·다세대 등 주거용도의 건축물이며, 간선도로변 및 역세권을 따라 상업·업무용도의 건물이 입지하고 있었다.

<그림 15> 아현뉴타운 입지적 특성

 

목표 및 기본방향

2차 뉴타운으로 지정된 아현지구는 인간, 자연, 문화가 공존하는 도시 미래를 담는 ‘복합생활 문화타운’을 계획주제로 설정하였다. 이에 인간친화적, 자연친화적, 문화친화적 뉴타운을 목표로 하여 아래와 같은 세부 목표를 수립하였다.

<그림 18> 장위뉴타운 입지

생활권단위의 정비개념 도입으로 광역기반시설의 확보 토대 마련

과거 재개발·재건축 사업들은 개별사업단위로 시행되어 인접된 사업들과 연계개발이 어렵고 기반시설 확보에 한계가 있어 생활권차원의 주거환경개선이 곤란하였다. 뉴타운사업에서는 개별 사업단위 정비의 문제점 보완을 위하여 생활권단위의 정비개념을 도입하였다. 이에 따라 기성시가지 내 광역적 기반시설을 확보할 수 있는 토대를 마련하였다는 의의가 있다.
 
계획단위의 광역화로 지역특성을 고려한 다양한 계획 가능

종전의 주거지정비는 아파트위주의 획일적인 주택지 정비라는 문제점과 이로 인해 지역특성을 살린 계획적인 정비에 한계가 있었다. 뉴타운 사업은 계획단위를 광역화하여 기존의 개별 정비사업계획에서는 할 수 없었던 지구 내 주택유형, 평형, 밀도 등에 대한 다양성을 살린 종합적인 정비계획을 수립할 수 있는 계기를 마련하였다.
 
총괄계획가(MP), 총괄사업관리자 등 전문가를 활용한 계획수립

기존 정비사업은 주로 민간주도로 추진되어 사업성 위주의 사업시행으로 인한 기반시설의 효과적인 확보 및 적정 개발밀도 등 공공적인 측면이 간과되는 문제가 있었다. 뉴타운사업은 MP, 총괄사업관리자, 공공이 계획수립 및 시행단계에 참여하는 계획시스템을 도입하였다.
 
그러나 뉴타운사업은 2002년 시작하여 2005년 3차 뉴타운지구까지 불과 3년 만에 26개 지구(23.8㎢)를 지정하는 등 광범위한 지역에 매우 빠른 속도로 지구를 지정하여, 사전준비 부족과 법제도의 미비 등에 따른 문제점이 발생하였다. 또한, 뉴타운지구로 지정된 곳들은 대부분 세입자 구성비가 평균 70%에 육박하고 있으나 임대주택 건립비율(총 건립세대수의 17%)이 낮아 원주민 재정착을 위한 세입자 대책이 미비하다는 문제점이 지적되었다.
이에 대한 반성으로 서울시는 2012년 1월 뉴타운 수습방안을 발표하고 주민의견에 따라 뉴타운·재개발 사업의 출구를 모색하고 휴먼뉴타운, 주거환경괸라사업 등 새로운 재생방법을 도입하여 다양한 방안을 모색 중에 있다.
 
 
 
 
 

장남종·양재섭,2008,「서울시 뉴타운사업의 추진실태와 개선과제」,서울연구원
서울특별시,2012,「서울시 뉴타운·재개발 사업의 수습노력과 과제」
서울특별시,2010,「서울시 뉴타운사업 7년간의 기록」