서울시는 1995년 서울시 GIS구축 기본계획 및 국가지리정보체계(NGIS) 1단계 기본계획을 수립함과 동시에 GIS 정책을 시행하였다. 정책이 시행된 이래로 현재까지, 서울시는 4단계로 구성된 마스터플랜에 따라 체계적이고 효과적인 GIS 서비스를 구축해오고 있다.
 

서울시는 GIS 통합시스템인Space Data Warehouse (SDW)와 시민들을 대상으로 하는 서비스 시스템인 GIS portal 등을 개발하였으며, 또한 데이터 통합을 위한 Data Reference Model과 응용시스템 개발표준인 SOP도 수립해왔다. 이 외에도 각종 행정정보를 GIS 기반으로 관리하기 위한 각종 행정주제도, 통계지도를 제작하였으며, 기존 응용시스템들을 업그레이드하여, UCC, Web 2.0, Open API 등 GIS신기술을 접목한 정책을 추진하고 있다. 이러한 노력의 결과로, 서울시는 미국 럿거스 대학에서 조사한 글로벌 전자정부 서베이 (Global E-Governance Survey)에서 6년 연속 1위를 기록하고 있다. 따라서 본 보고서는 많은 비 개발국가 및 개발도상국에 위치한 많은 도시들이 서울시의 GIS 정책을 우수사례로써 벤치마킹 할 수 있도록 다양한 정책 과제 등을 제시하고자 한다

 

정부는세금 특히 재산세와 관련된 정책을 시행하기 앞서, 다양한 요인들을 고려해볼 필요가 있다. 예를 들어, 정부는 세금을 부여할 지리적 요건, 재산상의 가치 등을 검증하고 평가 하기 위한 정보를 수집할 필요가 있다.

실제로, 지리정보시스템 (Geospatial Information System; GIS)은 정책결정과정에서 공무원들이 이러한 자원들을 평가하고 분석하는데 많은 도움을 주고 있다. GIS는 효과적인 지리학적 분석을 돕고자 공간과 관련된 다양한 정보 등을 시간적으로 보여주는 과학적인 방법이다 (Ganapati 2011). 현재 GIS는 민간 기업, 연구 분야, 정부 등 에서 토지 활용 계획, 인프라 및 유틸리티 개발, 환경 자원 및 인구통계학적 분석 등 다양한 분야에서 활용되고 있다.  이와 같은 GIS의 활용은 1990년대 이후 급속하게 증가하고 있는 추세이다.

예를 들어, 서울시는 1995년 처음으로 GIS 서비스를 위한 정책을 추진하였으며, 현재에도 정책 결정 및 집행 과정에서 GIS를 활용하고 있다. 실제로, 서울시는 시민들에게 3차원 지도 서비스 등 다양한 GIS 서비스를 제공하고 있으며, 정책결정 과정에서 GIS플랫폼을 활용하는 등 효율적인 지리적 및 공간적 분석을 수행하고 있다. 이러한 노력의 결과로, 서울시는 미국 럿거스 대학에서 조사한 글로벌전자정부서베이 (Global E-Governance Survey)에서 6년 연속 1위를 기록하고 있다. 따라서 본 보고서는 많은 비 개발국가 및 개발도상국에 위치한 많은 도시들이 서울시의 GIS 정책을 우수사례로써 벤치마킹 할 수 있도록 다양한 정책 과제 등을 제시하고자 한다.

 

서울시의 지리정보시스템은 1987년에 개발되어 복합적인 그래픽 정보 시스템에 기반하고 있으며, GIS part 1과 part 2을 시작으로 구체화되었다. 서울시는 1995년 중앙정부의 국가 GIS 설립 프로젝트를 포함하여 다른 정부기관과 긴밀한 협력을 토대로 GIS 플랫폼 제작을 위한 기본 단계를 조성하였다. 현재 서울시의GIS는 공간 정보 및 지리 정보를 활용한 서울시의 중요한 프로젝트 중 하나로 자리매김 하고 있다. 서울시GIS의 목표는 “시민들에게 맞춤형 정부 서비스를 제공하고, 일자리를 창출하며, 새로운 성장 동력 건설하기 위함”이며 전반적인 전자 정부 정책과 긴밀하게 연계되어 있다.

실제로, 서울시는 도로, 도시 기획 정보, 물 공급, 상하수도, 지리 정보, 지질 공학, 지하 시설, 새로운 주소 관리 체계 등 다양한 분야에서GIS 응용 프로그램을 도입하고 있으며, 기본적인 디지털 지도를 제작하고 있다. 최근에는 3차원 지도서비스를 제공함으로써 디지털 지도와 이를 측정하는 분석의 정밀성을 향상시키고자 노력하고 있다.

원종석 외(2011) 연구에서는, 서울시가GIS 도입 이후 효율성 측면에서 매우 높은 점수를 평가 받고 있다. 이는GIS의 활용이 지리 정보와 관련된 문서 작업 등에 사용되었던 업무 시간을 줄이고 업무의 집중도를 높였기 때문이라고 설명한다. 또한 서울시의 공간정보 데이터베이스(Seoul Data Warehouse system; SDW)는 다른 부서들 간 지리 정보를 공유할 수 있도록 함으로써, 지리 정보의 체계적인 공유 및 업무 협력을 가능하게 하였다. 이와 같은GIS 사업들은 서울시의GIS 관련 기본계획을 토대로 발전해왔다.

 
 

앞서 살펴보았듯이, 서울시의 구체적인GIS사업은GIS 기본계획에 기반하여 구체화되었다. 서울시는 1995년 서울시 GIS구축 기본계획 및 국가지리정보체계(NGIS) 1단계 기본계획을 수립함과 동시에 GIS 정책을 시행하게 되었다. 이러한 1단계 기간(1996 - 2001) 동안 수치지도 제작을 완료하였고, 수치지도를 활용한 각종 응용시스템들의 개발에 착수하였다.

2단계 기간(2002 - 2006)에서는1단계에 시작된 응용시스템의 개발이 완료되었고, 여타 업무와 관련된 많은 응용시스템들이 집중 개발된 시기로, GIS 통합시스템인 SDW와 대 시민 서비스 시스템인 GIS Portal이 개발되었으며, 또한 데이터 통합을 위한 Data Reference Model과 응용시스템 개발표준인 SOP도 수립하였다. 이 외에도 각종 행정정보를 GIS 기반으로 관리하기 위한 각종 행정주제도, 통계지도를 제작하였으며 29종의 응용시스템을 구축하여 현재까지도 행정업무에 활용하고 있다. 3단계(2007 - 2011)에서는 기존 응용시스템들의 업그레이드와 UCC, Web 2.0, Open API 등 GIS신기술을 접목한 정책을 추진하였다.

4단계(2012 - 2016)에서는 시민참여형 공간정보 서비스로 그 방향성이 변화하고 시민참여가 강조됨에 따라, 모바일 플랫폼을 통한 공공서비스가 제공되었으며, 커뮤니티 지도 센터가 구축되었다. 또한 서울시는 3D 공간 정보 서비스 및 지도, 교통, 토지, 환경, 및 공공 기관에 관한 공간 정보를 제공하고 있다. 이 외에도 장애우 시설에 대한 지도 기반 정보, 현재 재개발 지역에 대한 현황 정보, 무선인터넷 지역 정보 등 다양한 정보를 지도 태깅 서비스를 통해 제공하고 있다. 서울 지도 웹사이트의 스마트 불편 신고는 시민들이 정보를 직접 수집하는 것을 용이하게 함으로써 행정 서비스에 직접적으로 참여할 것을 유도하고 있다.  

 

 

EPA 홈페이지는 사용자들이 ‘Environmental Dataset Gateway (EDG)’를 통한 웹 기반의 지리 정보 서비스를 활용할 수 있도록 장려하고 있다. 웹 이용자들은 자료 검색 시, EPA 프로그램에 의해 제작된 지리 정보에 접근 할 수 있으며, ‘DATA.Gov’ 및 ‘GeoPlatform.gov’와 같은 타 기관에서 제작한 메타 데이터를 제공 받을 수도 있다. ‘Air Quality Tools,’ ‘Water Quality Tools,’ ‘Neighborhood Tools,’  ‘Waste Tools’와 같은 EPA의 공간 정보 애플리케이션은 사용자들이 여러 종류의 지역 및 공간 정보 데이터에 편리하게 접근할 수 있도록 도움을 주고 있다 (www.epa.gov).

 

 

USGS는 홈페이지를 통해 사용자들에게 무료로 지도 혹은 지리 정보를 다운받을 수 있도록 서비스를 제공하고 있다. 이와 같은 USGS의 정보 제공 서비스는 신뢰할 수 있는 공간 정보 데이터를 저렴한 가격에 활용할 수 있도록 함으로써, 지리정보관련 기술과 관련된 각종 단체들이 공간 정보를 공유하고 활용하는데 기여하고 있다. 현재, USGS는 사용자들이 ‘The National Map’, ‘Earth Explorer’, ‘GloVis’와 같은 중요한 공간 정보 데이터를 무료로 활용 할 수 있도록 플랫폼으로서의 기능을 수행 중이다. (www.usgs.gov)

 

특히 ‘National Map ‘은 미국 내 고도, 주 경계선, 지리적 명칭, 수로, 수치정사영상, 토지 피복, 구조, 교통 등과 같은 기본적인 지리 정보를 다양한 애플리케이션 및 기타 서비스 등을 통해 제공하고 있다. 이와 같은 공간 서비스는 지형학적 지도의 디지털 및 프린트 버전 제공, 공간 데이터 서비스 제공, 온라인 시청 서비스 제공, 데이터 다운로드 서비스 제공 등을 포함하고 있다 (Carswell, 2012).
 

ESRI는 공간 정보 시스템과 관련된 각종 프로그램 및 서비스를 제공하는 국제기구이다. 현재, ESRI는 세계적으로 전체 GIS 소프트웨어의 50%를 제공 중이며, 미국 내 10개의 지역 사무소를 운영하고 있다. 대표적으로 ‘ArcGIS’는 ESRI 에서 제공하는 소프트웨어 중 대표적인 프로그램이라고 볼 수 있다. ‘ArcGIS’는 지도 제작, 데이터 시각화, 공간 분석, 장거리 데이터 감지, 빅 데이터, 실시간 GIS, 데이터 관리, Geo-디자인, 지역사회 참여 등 다양한 기능을 제공하고 있다.

 

슬로베니아의 통계청은 ‘STAGE (STATISTICS & GEOGRAPHY)’라는 프로그램을 통해 공간 정보를 제공하기 위한 통합 시스템을 구축해왔다. STAGE는 통계학과 지리학의 합성으로써, 다양한 각계 각층의 행정기관에 의해 수집되고 개발된 데이터를 관리하는 애플리케이션이다. 이러한 애플리케이션은 계층적 망을 활용하여 공간 정보와 관련된 통계를 사용자에게 공개적으로 무료 제공하고 있다. 2016년 발행된 ‘Economic and Social Council Report’ 에 따르면, 사용자들은 STAGE를 공간 정보의 확산에 기여한 최고의 공식적인 통계 프로그램 중 하나로 평가하고 있다. 

본 연구는 앞서 살펴본 서울시의 공간 정보 서비스 사례를 개발 도상국에 성공적으로 적용 할 수 있도록 하기 위해, GIS의 개발 및 적용과 관련한 성공 및 장애 요인들에 대해 살펴보고자 한다. GIS 서비스는 크게 투명성, 책임성, 시민참여, 서비스 확산, 사생활 보호 차원으로 구분하여 평가될 수 있다.

Shark (2015)에 따르면, GIS는 안전 및 보안을 증진시키고 정부의 투명성을 제고하기 위한 프로그램의 일환으로서 시민들에게 다양한 공간 정보를 제공하는 것을 의미한다.  Drew (2000)는 GIS의 활용이 정책결정과정에서의 투명성을 제고한다고 주장하였으며, 이 외에도 다양한 학자들은 전자 정부가 공공부문의 부패를 척결하고 투명성을 증진하는데 GIS가 주요한 역할을 수행할 수 있다고 주장하고 있다. 특히 시민참여와 관련하여, GIS는 정부 내 정책결정 과정에서 시민 참여를 촉진시킬 수 있는 핵심적인 기술 중 하나로 평가 받고 있다.

이처럼 GIS는 공간 정보 데이터를 시민들에게 편리하게 제공하고 또 제작할 수 있도록 장려한다는 점에서 시민참여 분야에서도 점차 그 중요성을 인정 받고 있다. Clark 외 (2013)는 보스톤의 ‘311 call system’을 시민들이 정부 서비스를 직접적으로 감독하고 서비스 개선에 기여할 수 있는 우수사례로써 설명하고 있다.

Haque (2001)는 단기간에 GIS가 정보의 신속한 접근 및 공유를 가능하게 함으로써 정책 결정 과정에서의 효율성을 향상시킬 수 있다고 주장한다. 한편, 공무원들은 민주적인 가치를 향상시키기 위해 GIS 서비스를 더욱 광범위하게 적용할 것을 강조한다 (Haque, 2001). 이처럼 GIS는 정책 결정 과정에서 핵심적인 기능을 수행 할 수 있음에도 불구하고, 여전히 이와 관련된 어려움이 제시되어 왔다.

Public Participation GIS (PPGIS)는 미래의 GIS 정책과 관련하여 매우 중요한 역할을 수행할 것으로 평가된다. 시민참여 매커니즘은 GIS에 의해 구체화될 수 있으며, 협력적인 지도 제작 과정은 GIS가 어떻게 시민참여와 연계될 수 있는지를 보여주는 중요한 사례이다. Ganapati’s (2011)은 시민참여를 위한 GIS 기술로써 데스크탑 기반의 GIS, 웹 기반의 GIS, 공간정보 web 2.0 플랫폼 등을 제시한다.  또한 보다 높은 수준의 PPGIS는 더 이상 기술적인 문제가 아닌 제도적인 문제가 서비스 제공의 장애요인으로 지적되기도 한다.  따라서 GIS 제공과 관련하여 극복해야 할 장애요인 및 활성화 요인 등을 보다 자세하게 살펴보고자 한다.
 
 

서울시의 GIS 사례는 GIS 서비스의 시행에 있어 다양한 활성화 요인, 인센티브 등이 복합적으로 얽혀 있음을 시사한다. 몇 가지의 성공 요인들은 정부기관 자체로 인해서 혹은 외부 환경에 의해 도출되기도 한다. 이와 같은 GIS 성공 요인들은 다음과 같이 제시될 수 있다.

 

 열린 정부 및 투명성 아젠다와 관련된 현 정부의 다양한 프로그램들은 GIS 정책 설립 및 추진에 성공적인 영향을 줄 수 있다. 예를 들어, 서울시의 GIS 정책들은 열린정부, 전자정부, 투명성과 관련된 세부 사업들에 근거하고 있다. 보다 구체적으로, 서울시의 모든 부서들은 혁신적인 방식으로 공간 정보를 공유하고 활용하는데 있어 열린 정부 사업과 그 맥을 같이 하고 있다.
 

다양한 공간 정보 서비스들은 정부 정책뿐 아니라 시민들의 크라우드 소싱에 의해서도 많은 영향을 받는다. 크라우드 소싱이란 일반 대중 및 아마추어들이 직접 콘텐츠 제작 및 제공에 참여하는 것을 의미한다. 실제로, ‘Bing.com’과 같은 GIS 서비스들은 시민들의 많은 참여로 인해 활성화 되었으며, 공간 지도에 근거한 검색 결과, 공공 보건 정보 등을 제공하고 있다. 또한 시민들은 ‘Bing.com’를 통해 축적된 정부 데이터에 새로운 정보를 추가하거나, 민간 분야의 의료인 등을 평가하기도 한다.
 

이와 같은 사례는 크라우딩 소싱 플랫폼이 GIS 정책을 통해 시민들이 어떻게 데이터 수집에 참여하고, 이를 공유할 수 있는지를 보여준다.
 

공공분야에서 활용되는 대부분의 공간 정보는 교육적, 정보 제공적인 목적을 지닌다. 서울시의 사례를 고려할 때, 상당부분 많은 공간 정보 데이터 들은 거래가 불가능하고 정부에 귀속되어 있다. 이는 마찬가지로 정부가 콘텐츠의 권한을 소유함으로써 이와 관련된 위험성을 낮출 수 있음을 의미한다. 데이터를 개발하고 시민들과 공유하는 것은 장기적으로 정부의 투명성과 책임성을 제고할 수 있다. 즉, 시민들이 콘텐츠와 관련된 문제들에 대한 책임 부담을 덜 지니고 대신 더욱 다양하고 많은 공간 정보를 이용하는 것이 가능할 수록, 기존 데이터를 활용하여 다양한 애플리케이션을 개발하고 이를 활용할 수 있다는 것을 의미하기도 한다.
 
 

스마트폰과 태블릿컴퓨터의 사용이 증가하면서, 시민들은 공간의 제약 없이 더욱 자유롭게 정보를 제작, 가공, 편집하는데 더 많은 역할을 기여할 수 있게 되었다. 실제로 서울시민의 90퍼센트 이상은 스마트폰을 보유하고 사용하고 있는 것으로 나타난다. 전문가들은 지리정보서비스의 시행에 있어, 스마트 폰의 개발 등 혁신적인 기술이 매우 중요한 역할을 수행해 왔다고 주장한다. 서울시의 공간 정보 서비스를 포함한 많은 데이터들은 실제로 스마트 폰 사용자들의 증가 추세와 더불어 함께 개발되고 발전되어 왔다.  
 

스마트폰 사용자들의 증가 추세와 더불어, 시민들과의 정보 협력 개발 및 공유 사례도 함께 증가하고 있다. 2013년도에 6세 이상 한국인의 55.1%가 소셜 네트워킹 서비스를 통해 각종 정보에 접근 하고 있으며, 소셜 네트워킹 서비스를 활용하는 시간이 점차 증가하고 있는 것으로 조사되었다. 소셜 네트워킹 서비스를 활용하는 시간이 증가하는 것은, 이를 통한 공간 정보 확산의 중요성 또한 커지고 있음을 의미한다. 예를 들어, 서울시민들은 소셜 미디어 애플리케이션 혹은 소셜 네트워킹 서비스를 통해 서울시 지도 웹사이트, 서울 지도 태깅 서비스를 보다 편리하게 활용할 수 있으며, 소셜 네트워킹 서비스를 통한 불편신고 접수 및 공간 정보 데이터 다운로드가 가능하다.  

 

한국의 지방 정부는 경제적, 사회적 조건으로 인한 복합적인 업무 및 예산 문제 등을 겪고 있다. 몇몇의 지방정부는 때때로 예산을 동결하기도 하며, 따라서 현신적인 기술을 행정에 도입하는데 소극적인 태도를 보이기도 한다. 이에 대한 해결책으로, 과거 정부는 외부 인사 등을 고용함으로써 혁신적인 방식을 정부 조직 내부에 도입하고자 노력하였다. 그러나 현재에는 특히 소셜 미디어의 등장으로 인해 정부가 외부로부터 자연스럽게 혁신을 접하고 도입할 수 있는 기회가 증가하였다. 실제로 서울시 정부는 공간 정보와 같은 데이터를 생성하고 공유하는데 외부로부터 다양한 기술을 받아들였으며, 현재에도 민간 분야와의 협력을 통해 데이터의 양적 및 질적 발전을 도모하고 있다.

 

한국에서 정부에 대한 신뢰 및 기대는 상대적으로 부정적이다. 서울대학교에서 2014년 조사한 보고서에 따르면, 50퍼센트 이상의 국민들이 정부를 신뢰하지 않는 것으로 나타났다. 따라서 현 정부는 ‘정부 신뢰 회복(Restore trust in government)이라는 슬로건을 내세워 유능하고 혁신적인 리더들을 채용하고 정부와 대중 간 소통을 강화하기 위해 노력하고 있다.  이러한 노력의 일환으로, 서울시는 ‘개방성’을 중시하고 있으며 공간 정보 데이터의 공개를 비롯하여 다양한 정부 데이터를 무료로 공개하고, 이를 시민과 공유하기 위한 세부 정책들을 수행하고 있다. 즉, 시민들의 정부에 대한 기대, 보다 구체적으로 투명성과 개방성에 대한 기대 등이 정부가 더욱 양질의 공간정보 데이터를 제공하는데 열린 태도를 지닐 수 있도록 긍정적인 영향을 주고 있다.

 

정부 내부에서 점차 혁신적인 기술 등이 도입됨에 따라, 향후에는 이와 관련한 공무원들의 기술적인 전문성이 제고될 것이다. 이러한 능력의 향상은 GIS 정책의 도입 및 발전에 긍정적인 영향을 줄 수 있을 것이라 판단된다. 실제로 GIS 정책 와 같은 기술적인 혁신을 필요로 하는 프로그램 등은 이를 이해하고 관리할 수 있는 전문 인력을 요구한다. 과거에는 많은 공무원들이 GIS 프로그램을 수행하는데 있어 민간 분야의 인사들에 비해 전문적인 이해와 기술적인 노련함이 부족하였다. 그러나 현재에는 GIS와 관련된 업무를 수행하는 공무원들이 필요한 기술에 점차 익숙해지는 한편, 전문성을 갖춘 인력이 채용됨에 따라 시민들에게 보다 양질의 공간정보 서비스를 제공하게 되었다.

 

 

서울시의 스마트폰 확산 및 구매 능력은 더욱 증가할 것이라는 전망에도 불구하고, 현재에도 여전히 농촌과 같은 지역에서는 스마트폰의 보급률이 낮은 수준에 머물러 있다. 최민재 외(2014)에 따르면, 2013년의 스마트폰 보급률이 66.2%로 모든 스마트폰 사용자들은 무선 인터넷을 기반으로 한 모바일 기반 콘텐츠에 쉽게 접근할 수 있으며, 공간 정보 서비스를 편리하게 이용 할 수 있다. 그러나 다른 유형의 모바일 폰과 비교하였을 때, 스마트폰의 가격은 여전히 높은 편이며, 이는 비개발국 및 개발도상국에서 디지털 스마트폰을 기반으로 한 GIS 정책 시행에 장애 요인으로 작용 할 수 있음을 시사한다.
 

공간정보 정책을 시행하는 과정에서, 지역의 광대역 구축 여부는 중요한 장애 요인 중 하나로 작용 할 수 있다. 지역사회에 구축되어 있는 브로드 밴드를 통해 시민들은 손쉽게 웹 기반 및 모바일 기반의 공간 정보 데이터에 접근 할 수 있기 때문이다. 그러나 광대역 설치 수준과 관련하여 1위를 기록하고 있는 서울시와 비교하였을 때, 대다수의 비개발 국가 및 개발도상국은 매우 낮은 수준의 광대역 구축 현황을 보여주고 있다. 즉, 광대역이 일정 수준으로 구축되지 않고서는 시민들은 공간정보 서비스를 제대로 활용할 수 없으며, 따라서 광대역의 보급 및 확산은 공간정보 서비스 시행을 위한 선행 조건이라고 볼 수 있다.
 

대다수의 개발도상국에서는 비록 스마트폰을 보유하고 있을 지라도, 스마트폰 데이터 정책이 매우 비싼 요금으로 책정되어 있기 때문에 시민들이 활용 할 수 있는 애플리케이션의 수는 극히 제한되어 있다. 이러한 사회적인 분위기 속에서, 대다수의 시민들은 정부의 공간 정보 서비스에 접근하고 이를 활용하는데 큰 관심을 보이지 않으며, 오히려 오프라인으로 이뤄지는 1:1 서비스 제공에 더 높은 관심을 보일 수 있다. 결과적으로, 스마트폰 애플리케이션의 활용이 활발하지 않을 경우, 스마트폰 애플리케이션 등 다양한 소프트웨어를 통해 제공되는 공간정보 정책 시행에 부정적인 영향을 줄 수 있다.
 
 

앞서 살펴본 스마트폰과 광대역 보급의 격차는 마찬가지로 정보 격차를 발생시킬 수 있다. 정보격차 (Digital divide)는 디지털 형태의 정보에 접근과 관련하여 ‘접근가능’과 ‘접근 불가능’으로 나뉘어지는 이분법 적인 차이를 의미한다.  즉, 정보격차는 단순히 ‘디지털 정보에 접근 할 수 있는 시민’과 ‘접근할 수 없는 시민 사이의 격차’를 의미한다. 정보에 접근하는 것이 단순히 편리성과 관련된 문제라는 주장에도 불구하고, 개발도상국의 많은 도시들은 편리함 이상의 어려움을 겪고 있다. 실제로 개발도상국의 대다수 도시에서는 도서관 및 서비스센터 등과 같은 공공 장소에서조차 인터넷 접근이 불가능하며, 따라서 모바일 기기나 웹 기반으로 제공되는 공간 정보의 경우에 있어 이러한 정보 격차는 더 큰 문제로 작용할 수 있다.