도입 배경 : 강력한 토지이용규제수단에 대한 수요
 
서울은 해방 후에도 대한민국의 수도로서 정치‧경제‧‧산업‧사회‧문화‧교통의 중심지로서 역할을 해왔다. 특히 1960년대 이후부터 국가 주도의 경제발전이 이루어지면서 수도인 서울에 인구와 산업이 집중되었다. 이러한 집중은 남북이 대치한 상황에서 휴전선에서 가까운 서울의 도시 관리에 큰 숙제가 되었고, 이에 대응하여 정부는 도시의 평면적 확산을 막고, 도시 주변의 자연환경을 보전하는 한편, 안보정책을 실행할 목적으로 개발제한구역 제도를 도입하였다.
 

개발제한구역의 발전과정은 크게 4단계로 구분된다. 이는 개발제한구역 관련 정책이 최초로 도입되어 시행된 정책형성기(1971~1979), 경직된 관리로 인해 각종 민원이 발생한 정책유지 및 갈등기(1980~1997), 민원과 시가지 수요에 대응하여 변화를 시도한 정책변화기(1998~2002), 개발제한구역의 부분 해제 및 조정을 실시한 정책조정 및 관리기(2003~현재)로 구분되며, 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

 
정책형성기(1971~1979)

정책형성기는 1971년 도시계획법이 개정되면서 개발제한구역이 지정되고 엄격한 집행이 이루어진 시기다. 개발제한구역은 이미 시가화된 지역을 제외한 외곽지역의 인구 및 산업 집중을 억제하기 위해 환상형으로 지정되었다. 이후 도시계획법에 근거하여 개발제한구역 내 행위자들의 사용권과 수익권을 강력하게 규제하는 등 엄격하게 관리되었다.

 
정책유지 및 갈등기(1980~1997)

정책유지 및 갈등기에는 개발제한구역의 지정 목적을 유지하면서도 이에 따른 관리수단이 경직되게 운영되어 구역지정 자체에 대한 논란이 끊임없이 일어났다. 또한 기성 시가지에 개발용지가 부족해지자 개발제한구역에 대한 집단 민원이 급증하였다. 이에 정부는 새마을 운동에 따른 개발제한구역 내 취락에 대한 정비수단으로써 흩어져 있던 독립주택들을 모아 체계적으로 정비한 취락구조 개선사업을 실시하였고 주민의 생활불편을 해소하고자 각종 행위제한에 대한 규제를 완화하였다.

정책변화기(1998~2002)

1997년 김대중 대통령의 선거공약에 일부 보존이 불필요한 지역에 대한 개발제한구역의 해제 약속이 포함되면서 개발제한구역 제도의 변화에 대한 본격적인 논의가 시작되었다. 이에 따라 1999년 건설교통부는 시가지의 확산압력이 높고 환경관리의 필요성이 큰 7개 대도시권의 부분해제와 개발압력이 낮은 7개 중소도시권역의 전면해제를 발표하였다. 특히 서울을 포함한 전자의 7개 대도시권에 대해서는 광역도시계획을 수립하여 도시의 공간구조와 환경평가를 실시한 결과를 감안하여 부분적으로 조정하도록 하였다. 이러한 개선안을 실현하기 위한 근거로 2000년 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’이 제정되어 개발제한구역의 조성에 관한 내용을 기술하였다.

 
정책조정 및 관리기(2003~현재)

2003년부터는 국민임대주택단지와 그 이후에 보금자리주택지구 등 임대주택건설을 위한 단지의 조성에 따라 개발제한구역의 해제가 시작되었고, 2007년에는 ‘2020 수도권 광역도시계획’이 승인되어 개발제한구역의 조정 및 관리방안이 제시되었다. 이에 따라 개발제한구역의 해제가능총량을 고려하여 우선해제지역과 조정가능지역이 설정되어 개발제한구역이 해제되었다. 또한, 개발제한구역으로 존치되는 취락의 정비를 위한 방안도 마련되었다. 이를 구체적으로 살펴보면, 개발제한구역으로 보전할 가치가 낮으면서 기반시설이 갖추어진 지역은 해제 총량의 기본은 유지하면서 수요에 따라 제한적으로 추가 해제하여 지역경제 활성화와 서민주거복지 확대를 위한 산업용지, 서민주거용지 등의 도시용지로 활용하도록 하였다. 반면 개발제한구역으로 존치되는 지역은 지가 상승이나 환경 훼손 등의 부작용을 막기 위해 훼손부담금제, 공공시설 입지 억제 등 관리시스템을 더욱 강화하도록 하였다.
 

우리나라는 영국의 그린벨트, 일본의 근교지대와 시가화 조정구역을 검토하여 실정에 맞게 개발제한구역을 제도화하였다. 1971년 도시계획법을 개정하여 개발제한구역의 지정에 관한 법적 근거를 마련하면서 1971년 7월 서울을 시작으로 1977년 4월까지, 총 8차례에 걸쳐 대도시, 도청소재지, 공업도시, 자연환경 보전이 필요한 도시 등 14개 도시권역에 총 면적 5,397.1㎢, 국토면적의 5.4%을 개발제한구역으로 지정하였다. 이 중 수도권은 1,566.8㎢, 서울 166.8㎢가 지정되었다.
 
수도권의 개발제한구역은 1971년 처음 지정되어 1976년까지 총 1,566.8㎢가 지정, 서울은 1971년 최초로 129.4㎢를 시작으로 1973년까지 총166.8㎢가 지정되었다. 1972년 8월에 강남구, 서초구, 양천구 일대에 23.4㎢의 면적이 추가되었으며, 1973년 7월에는 당시 경기도 고양시였던 은평구 진관내외동 일원의 14.0㎢가 서울시 행정구역에 편입되었다.

<그림 1> 수도권 및 서울시 개발제한구역 지정현황

우리나라의 도시계획 규제 중 가장 강력한 토지이용규제수단으로 활용되고 있는 개발제한구역은 수도권의 무질서한 시가지 확산을 방지하고, 대도시 주변의 자연환경을 보전함으로써 도시민에게 녹지공간을 제공하는데 큰 역할을 하고 있다. 즉, 수도권의 개발제한구역은 녹지로서의 시각적인 공간 뿐만 아니라 북한산, 관악산 등 주요 산의 경관을 제공하는 등 도시민의 허파구실을 하고 있으며 나머지 지역도 농경, 목축, 임업 등 근교 농업지대로서 경제생활의 방편을 제공하고 있다. 이러한 개발제한구역은 일정한 폭의 벨트 형태로 지정되여 도시의 성장 관리를 기하고 있다. 최근에는 개발제한구역에 등산로‧둘레길 등의 산책로와 자전거 도로 등을 설치하여 여가공간을 제공하고 있고, 개발제한구역 내 유휴 국유지를 도시민들을 위한 주말농장 등 다양하게 활용되고 있다.
 

개발제한구역을 지정함으로써 도시의 무질서한 시가지 확장을 억제하고 녹지 및 오픈스페이스를 제공하여 미래에 사용될 도시공간을 확보하는 등 수도권의 성장관리 측면에서 긍정적인 효과가 있었지만 개발제한구역의 지정 당시 불가피하게 포함된 지역에서도 개발행위가 엄격하게 제한됨에 따라 해당 지역 내 주민의 반발과 불만이 지속적으로 표출되는 등 부작용도 발생하였다. 또한 시대가 변함에 따라 교육‧문화‧복지 등 삶의 질 향상에 대한 서비스 수요가 증대되고 임대주택 등 공공 서비스에 대한 수요가 증대되면서 새로운 도시 개발이 요구되었다. 그러나 이러한 시대적 흐름을 반영하지 못한 경직된 규정으로 인해 다음과 같은 유형의 민원이 지속적으로 발생하였다.
 
첫째, 개발제한구역 내에 이미 시가화 된 집단취락이 포함되거나 개발제한구역의 경계선이 마을을 관통하는 등 당초부터 불합리하게 지정된 경우. 둘째, 상대적으로 보전가치가 높지만 개발제한구역으로 지정되지 않은 도시 내 녹지와 임야 및 농지 등이 도시용지로 전용되었음에도 불구하고, 개발제한구역 내 취락이나 생산성이 낮은 농경지까지 개발이 제한된 경우. 셋째, 개발제한구역 내 엄격한 규제로 주민들의 사유재산권의 제약과 생활불편이 초래되고, 다른 지역에 비해 지가가 현저하게 낮아 주민들의 불만이 지속적으로 제기된 경우. 넷째, 개발제한구역의 외곽 지역까지 새로운 도시가 개발됨으로써 기존 도시와의 연결을 위한 교통비용이 증가되는 등 공공투자가 지속적으로 요구된 경우 등이 있다.

정부는 이와 같은 민원에 대응하기 위하여 도시계획법 시행규칙을 1977.8~1996.12 까지 40여 차례나 개정하는 등 개발제한구역 내 행위에 대한 규제 완화조치를 시행하였지만 주민들을 만족시키기에는 부족하였다. 이에 1997년 대통령 선거를 계기로 개발제한구역의 지정 해제와 구역 조정이 논의되었으며, 1998년부터 개발제한구역의 해제를 포함한 제도 개선을 추진하였다. 2000년에는 『개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법』이 제정되면서 그동안 도시계획법에 의해 관리되어 오던 개발제한구역의 지정에 관한 내용을 별도로 관리하게 되었다. 이에 따라 2010년 개정된 『개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법』으로 개발제한구역을 추가 지정 또는 해제할 수 잇게 .되었다. 그러나 추가지정보다는 남는 지역 중 선별적으로 국민임대 주택 또는 보금자리 주택지구 등이 개발하는 방법을 주로 시행하였다.
 

개발제한구역 조정의 기본방향

정부는 서울시의 시가지 확장에 대한 우려와 환경관리의 필요성을 인지하면서도 끊임없이 발생하는 민원을 최소화하기 위하여 수도권 광역도시계획을 수립하여 개발제한구역을 부분적으로 해제‧조정하도록 하였다. 개발제한구역 관련 제도 개선을 위한 기본 방향은 다음과 같다. 첫째, 개발제한구역으로 보전할 가치가 낮은 지역은 도시용지로 해제하되, 환경훼손 등의 부작용을 방지하여 친환경적으로 관리한다. 둘째, 개발제한구역의 해제로 발생하는 지가상승의 이익은 환수하고 철저한 투기방지 대책을 강구하는 것을 원칙으로 한다.

이러한 원칙에 따라 ‘2020년 수도권 광역도시계획’의 내용 수립 시 환경평가를 토대로 한 개발제한구역의 조정방향이 제시되었으며, 새로운 도시의 공간구조 구상 및 토지이용계획이 수립되었다. 또한 시가지에 임대주택의 수요가 발생하는 경우에는 개발제한구역을 일부 개발할 수 있도록 조정가능지역으로 지정하여, 개발제한구역의 지정 취지를 훼손하지 않는 범위 내에서 해제함으로써 수요에 탄력적으로 대응하도록 하였다. 이와 별도로, 집단취락 등의 개발제한구역은 우선적으로 해제할 수 있도록 하였다. 이러한 우선해제지역은 일정규모 이상의 집단취락, 경계선이 마을을 관통하는 취락, 산업단지, 지역현안사업지 등으로 구분된다.

<표 1> 개발제한구역의 해제 및 조정 대상지역

개발제한구역 해제가능규모는 ‘2020년 수도권 광역도시계획’에 반영된 해제계획총량 외에 기존 해제계획총량의 30%에 상당하는 면적과 국정과제추진을 위하여 추가적으로 소요되는 면적 범위 내에 설정한다. 우선해제된 집단취락지역의 정비를 위하여 불가피하게 소요되는 면적에 대하여는 총량과 관계없이 관례지침에 따라 별도로 인정한다.

<표 2> 수도권 개발제한구역 조정기준총량 및 조정허용총량

개발제한구역의 해제현황

개발제한구역 내 대규모 취락 등에 대한 도시계획 변경안 수립지침에 따라 개발제한구역이 해제되었으며, 집단취락 우선해제·국민임대주택·보금자리주택·위례신도시 등으로 해제 및 조정되었다. 2014년 6월 기준, 서울시 내 총 51개소(17.2㎢)가 개발제한구역에서 해제되었다. 이를 자세히 살펴보면, 대규모‧중규모 취락 등의 집단취락은 28개소(6.4㎢)가 해제되었으며, 국민임대주택단지, 보금자리주택단지, 위례신도시 등의 국책사업을 위해 19개소(10.1㎢)가 해제되었다. 존치되는 개발제한구역의 면적은 149.6㎢로써 이는 최초지정면적의 89.7%에 해당한다.

<표 3> 서울시 개발제한구역 유형별 해제 현황(2014.6)

 <표 4> 서울시 개발제한구역 해제 및 지정 현황(2014.6)

<그림 2> 2014년 서울시 개발제한구역 지정현황

서울시 우선해제대상지의 선정 기준은 주택호수가 100호 이상이면서 호수밀도는 20호/㏊ 이상인 집단취락이다. 여기서 호수밀도는 서울시 개발제한구역 내 집단취락의 특성을 반영하여 순호수 밀도를 적용하였다. 우선해제지역의 유형은 정비된 취락, 뉴타운사업이 시행된 기성시가지화된 취락, 철거민이 이주하여 형성된 노후불량주택이 밀집된 취락, 자연취락 등으로 구성된다.
 
정비된 취락

1976~1978년과 1985~1986년에 시행된 취락구조개선사업에 의해 정비된 취락과 1993~1996년에 주거환경개선사업 시행으로 정비된 구로구 항동 매화빌라가 이에 해당한다. 총 15개소가 해제되었으며, 면적은 1.0㎢이다.
먼저, 취락구조개선사업으로 정비된 취락에는 강남구 율현동 방죽마을, 도봉구 도봉동 새동네 등이 있다. 1970년대 말과 1980년대 중반 두 차례에 걸쳐 대통령의 특별지시로 서울시 외곽지역의 개발제한구역 및 자연녹지지역 내에 입지한 농촌형 취락에 대한 주택개량과 계획적 정비를 위해 취락구조개선사업을 추진하였다. 이에 따라 1차로 34개 취락 2,555동, 2차로 12개 취락 887동 등 총 46개 취락 3,442동의 주택개량이 이루어졌다.

<그림 3> 대규모 집단취락 전경 및 해제 경계선

주거환경개선사업의 시행으로 정비된 취락은 구로구 항동에 위치한 매화빌라 6개동이다. 매화빌라는 1993~1996년 사이에 주거환경개선사업으로 건축되었으며 부천시와의 시경계부에 위치하고 있다. 해제 경계선 설정은 주거환경개선사업이 시행된 범위 내로 하였다.
 
뉴타운사업이 시행된 기성시가지화된 취락

이 취락은 은평구 진관내동‧구파발동‧진관외동 취락으로 뉴타운 시범사업에 의해 은평뉴타운 사업으로 개발되었다. 총 3개소가 해제되었으며, 면적은 3.5㎢이다. 뉴타운 사업은 다양한 계층과 세대가 함께 살 수 있는 인간 중심의 커뮤니티를 조성하고, 도시전체가 조화를 이루는 복지주거환경 공간조성을 원칙으로 하였다.

<그림 4> 은평구 진관외동 전경 및 은평뉴타운 경계선

철거민이 이주하여 형성된 노후불량주택이 밀집된 취락

노후불량주택이 밀집한 취락은 1960~1970년대에 도심재개발사업의 시행으로 무허가주택 철거민 등을 이주시켜 조성된 지역으로 저소득층이 밀집해 있었던 지역이다. 필지와 주택의 규모가 영세한 특징을 갖고 있으며 노후화가 심해 주거환경개선사업 등 국책사업과의 연계한 정비가 필요했다. 이들 취락은 총 7개소 1.6㎢로써 이 중 강일동과 노원마을은 국민임대주택사업과 연계되어 아파트단지로 조성되었다.
노원구 중계본동 104번지마을은 70년대 주거문화생활이 고스란히 간직된 지역으로 사라져가는 주거지 생활사에 대하여 보존이 필요한 지역이다. 그동안 104번지마을은 서울시가 각계 전문가들의 의견을 경청하고 주민들과 소통하여 그 지역의 일부를 보존하여 정비하는 계획을 추진하게 되었다. 이는 전면철거 중심에서 마을만들기로 전환된 대표적인 사례이다.

<그림 5> 104번지마을 전경 및 조감도

<그림 6> 노후불량주택 밀집취락 전경 및 정비방안

자연취락

자연취락은 종로구 부암동 등 도심부근의 구릉지에 위치한 저밀도 취락과 도시 외곽에 형성된 농촌형 취락으로 구분된다. 총 3개소가 해제되었고, 면적은 0.2㎢이다. 부암동은 구릉지에 위치하여 있고 저층‧저밀의 단독주택이 많아 취락 내에 오픈스페이스가 풍부하여 향후에도 양호한 자연환경과 고급주택지의 매력을 유지할 수 있는 지역이다. 반면, 농촌형 취락은 마포구 상암동과 도봉구 도봉동의 안골 등 취락이 자연발생적으로 형성되어 주택이 노후하며 기반시설도 취약하여 전반적인 주거환경의 개선이 필요한 지역이다.

<그림 7> 자연취락 전경 및 정비방안

국민임대주택 단지

국민임대주택은 국민주택기금의 지원을 받아 30년 이상 임대할 목적으로 건설 또는 매입되는 주택이다. 국민임대주택의 우선공급대상자는 초기에는 철거민, 이주민 등 최저소득계층으로 한정되었으나 점차 대상이 확대되어 최근에는 소득평균이 70% 이내에 해당하는 계층까지 확대되었다. 2014년 6월 현재 서울시에는 9개소 약 3.5㎢가 국민임대주택 단지의 조성을 위해 개발제한구역에서 해제되었다.
 
보금자리주택 단지

보금자리주택은 공공이 짓는 중소형분양주택과 임대주택을 포괄하는 새로운 개념의 주택으로 공공이 재정 또는 기금을 지원받아 건설, 매입하여 분양 또는 임대를 목적으로 공급하는 주택이다. 보금자리주택은 개발제한구역을 해제하여 도시근교에 공급하거나, 위례신도시 등의 택지개발을 통해 도시외곽에 공급하고 있다. 2014년 6월 현재 서울시 총 9개소 약 5.0㎢가 개발제한구역에서 해제되었다.
 
위례신도시

위례신도시는 서울의 동남부 지역에 위치한 신도시로써 서울 송파구, 경기 하남시‧성남시의 3개 지자체에 걸쳐 위치하고 있다. 위례신도시의 조성면적은 약 6.8㎢이며, 2015년 12월에 개발이 완료될 예정이다. 위례신도시는 강남지역의 주택부족으로 인한 주택시장 불안을 해소하기 위해 건설되는 신도시로 약 4만 3천 가구의 주택이 입지할 예정이다. 이 중 2만 2천 가구는 보금자리주택으로 공급된다. 2014년 6월 현재 서울시 1개소 약 1.6㎢가 위례신도시의 조성을 위해 개발제한구역에서 해제되었다.

<그림 8> 위례신도시 위치도                                   <그림 9> 위례신도시 조감도

개발제한구역은 서울의 무분별한 확산을 방지하고, 서울을 포함한 주변 지역의 자연환경을 보전하여 시민들에게 쾌적한 생활환경을 제공하는 등 긍정적인 역할을 하고 있다. 그럼에도 불구하고 개발제한구역의 지정 초기부터 경계 설정의 문제와 경직된 관리로 인한 민원이 지속적으로 발생하였으며, 개발제한구역 내 주민으로부터 해제에 대한 요구가 증대되었다. 그러나 개발제한구역의 지정 취지에 대해서는 수긍하는 입장이 지배적이었으며, 이에 따라 보전론, 해제론, 조정관리론 등의 다양한 입장이 대립하게 되었다. 각각의 입장에 대해 살펴보면 다음과 같다.
 
보전론은 도시민의 건전한 생활환경 확보를 위해 도시개발을 제한하는 수단으로서 개발제한구역을 절대적으로 유지 및 보전해야 한다는 입장이다. 해제론은 개발제한구역 지정 절차의 비민주성, 주민의 생활에 지장을 초래하는 지나친 제한 등을 지적하면서, 규제완화 정도로는 개발제한구역의 문제점을 근본적으로 해결하기 어려우므로 개발제한구역을 전면적으로 해제해야 한다는 입장이다. 조정관리론은 개발제한구역의 존치 이유를 인정하면서도, 이 제도를 유지‧발전시킬 때 파생되는 문제를 해결해야 한다는 입장이다.
 
이에 정부에서는 도시의 성장관리 측면에서 조정관리론에 입각하여 도시의 수요에 따라 반드시 필요한 경우 개발제한구역을 부분적으로 해제하고, 보전 가치가 높은 경우에는 존치하여 철저한 관리를 하도록 하였다. 즉, 집단취락 등 우선해제지역을 지정하여 민원에 대응하였고 개발제한구역을 제한적으로 해제하여 임대주택 단지를 조성하여 국가의 임대주택 수요와 주민의 민원에 탄력적으로 대처하였다.
 
이와 같이 개발제한구역의 조정과 함께 향후의 지속적인 관리를 위해서는 다음과 같은 방향에서의 접근이 필요하다. 첫째, 도시의 성장관리 측면에서의 접근이 필요하다. 즉, 개발제한구역으로 남는 지역에 대해서는 도시를 환경친화적으로 관리하기 위해 훼손된 자연환경을 복원하는 등 철저한 관리가 필요하다. 둘째, 개발제한구역 내 거주민을 위하여 농경지 등 기능을 상실하였거나 주변의 개발로 농지로 활용이 어려운 토지 등을 자연생태 및 화훼마을, 주말농장과 같은 소득증대시설로 활용해야한다. 이러한 제한적 경제 활동은 개발제한구역을 보존하면서 활용할 수 있는 측면에서 검토되어야 한다. 셋째, 개발제한구역을 해제한 지역은 유형에 따라 정비방향을 구체적으로 수립하여 지속적인 관리가 이루어 질 수 있도록 해야 한다.

이를 바탕으로, 우선해제지역의 관리방안으로는 주변 자연환경에 조화되도록 친환경적으로 관리하되, 도로‧공원 등 정비가 필요한 취락에 대하여 최소한의 정비가 이루어지도록 공공의 역할 증진이 필요하다. 개발제한구역 조정 후 아직까지 취락의 정비가 시행되지 못하고 있는 지역은 공공의 선투자에 의한 공공시설의 설치 등 선도적인 역할이 필요하다. 한편, 국민임대주택단지와 보금자리주택단지의 관리방안으로는 현재 국책사업지구들 중 많은 경우가 서울시의 경계부에 위치하고 있어 이들 지구의 개발 시 일정 폭 이상의 녹지대를 설치하는 등 연담화를 방지하기 위한 대책이 필요하다. 마지막으로, 개발제한구역 내 취락 지구의 관리방안으로는 소규모로 산재되어 있는 취락의 이축을 통해 집단화하여 훼손된 환경의 복원이 필요하다. 또한 정비가 필요한 취락에 대해서는 도로‧공원 등이 정비될 수 있도록 공공의 각종 지원이 필요하다. 생활편익시설에 대해서는 규모의 경제를 고려하여 인접한 3~5개의 취락이 공동으로 사용할 수 있는 공공서비스로서의 지원이 필요하다.

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LH 분양‧임대 청약시스템, 한국토지주택공사
공공주택 홈페이지, 한국토지주택공사
국토교통부 홈페이지, 국토교통부
서울시 도시계획포털, 서울특별시 도시계획국
서울시 통계정보, 서울특별시